略論中國教育的地區(qū)差異與財政轉(zhuǎn)移支付*

郭德雙

略論中國教育的地區(qū)差異與財政轉(zhuǎn)移支付*

郭德雙

(湖北理工學(xué)院經(jīng)濟與管理學(xué)院，湖北黃石435003)

經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域不平衡是客觀存在的現(xiàn)象，伴之而生的是教育發(fā)展的區(qū)域失衡，這種失衡又會加劇經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域不平衡。教育財政轉(zhuǎn)移支付是解決教育發(fā)展區(qū)域失衡的有效手段之一，而優(yōu)惠的政策也會對縮小地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平差異起到明顯的協(xié)調(diào)作用。

教育;地區(qū)差異;財政轉(zhuǎn)移支付

我國幅員遼闊，各地區(qū)的發(fā)展不平衡，主要表現(xiàn)為生產(chǎn)力發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口狀況、地理環(huán)境、民族構(gòu)成、文化教育基礎(chǔ)等方面的差異。社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，地方自主權(quán)擴大，教育體制由過去的中央高度集中的管理方式變成“分級辦學(xué)，分級管理”，形成了在管理體制上由高重心向低重心轉(zhuǎn)變。在這種趨勢下，各地區(qū)的教育改革和發(fā)展越來越依賴于地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展，從而加大了各地區(qū)之間教育發(fā)展的不平衡和差距。教育與經(jīng)濟的發(fā)展是緊密聯(lián)系的，經(jīng)濟的發(fā)展可以為教育的發(fā)展提供必要的條件，同樣，教育的發(fā)展也可以促 進 經(jīng)濟的發(fā) 展［1］。為 避免“馬 太 效應(yīng)”——富的更富、窮的更窮的惡性循環(huán)，政府的財政轉(zhuǎn)移就顯得格外重要。因為通過增加政府財政轉(zhuǎn)移支付，可加大對欠發(fā)達地區(qū)教育發(fā)展的支持，逐步改善和提高該地區(qū)的人力資源素質(zhì)，從而促進該地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。

一、經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域失衡

在一些大國的經(jīng)濟發(fā)展歷程中，由于其區(qū)域遼闊且國內(nèi)不同地區(qū)常存在著自然條件、資源條件、民族文化背景的巨大差異，因此區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展的不平衡就不可避免，尤其是在工業(yè)化進程的初、中級階段，這一現(xiàn)象更為突出。一般情況下，國土面積越遼闊、民族種類越多的國家，區(qū)域間的發(fā)展越不平衡，區(qū)域間的差異延續(xù)的時間也越長。

美國經(jīng)濟學(xué)家威廉遜在分析了24個國家的有關(guān)統(tǒng)計資料后提出，在經(jīng)濟發(fā)展的過程中，地區(qū)收入差別的長期變動趨勢呈倒“U”型，即在經(jīng)濟發(fā)展的初期，地區(qū)收入差別隨收入水平的提高呈逐步擴大的趨勢，然后當經(jīng)濟發(fā)展到一定階段以后，這種差別趨于穩(wěn)定;當經(jīng)濟進入成熟階段后，地區(qū)間的差別才趨于縮小。我國學(xué)者王善邁教授整理威廉遜的《區(qū)域不平衡與國家發(fā)展過程》和莫勒等人所著的《歐共體的區(qū)域差異與經(jīng)濟發(fā)展》這兩篇論文的數(shù)據(jù)后發(fā)現(xiàn)，區(qū)域間差異的擴大轉(zhuǎn)向縮小的臨界收入?yún)^(qū)間為600～1 200美元，發(fā)達國家轉(zhuǎn)折的時間都在上世紀30年代以后。

地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展的差異是世界各國經(jīng)濟發(fā)展過程中必然存在的客觀現(xiàn)實，是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。這種差異的變動既是經(jīng)濟發(fā)展的一種內(nèi)在特性，同時又會受到政府政策的影響。這里有2種政策設(shè)計:1)“錦上添花”政策，指政府給予經(jīng)濟發(fā)展較發(fā)達地區(qū)以優(yōu)惠政策，這種政策無疑會導(dǎo)致原有的地區(qū)差異加大;2)“雪中送炭”政策，即將優(yōu)惠政策給予經(jīng)濟發(fā)展落后的地區(qū)，這種政策對縮小地區(qū)差異是有幫助的。但無論政府采取什么樣的政策設(shè)計，最終還是取決于當時、當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展的實際。一般而言，為了在經(jīng)濟發(fā)展初期發(fā)揮某些地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢，使其經(jīng)濟先行一步，以便帶動其他地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，政府可以將一些優(yōu)惠政策給予經(jīng)濟發(fā)展較快的地區(qū)，但應(yīng)注意采用一定的財政轉(zhuǎn)移支付手段防止地區(qū)間差異的無限擴大，以致造成不必要的社會不安定。當經(jīng)濟發(fā)展到一定階段，一些先行一步的地區(qū)的經(jīng)濟達到一定的水平時，政府再把優(yōu)惠的政策轉(zhuǎn)而投向經(jīng)濟落后地區(qū)，以刺激落后地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展速度，縮小地區(qū)間的差異。同時，仍應(yīng)進一步采取財政轉(zhuǎn)移支付手段，以保證地區(qū)發(fā)展的相對均衡。

二、教育發(fā)展的區(qū)域失衡

由于經(jīng)濟發(fā)展水平是教育發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，雄厚的財力是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)發(fā)展教育的堅強后盾，區(qū)域間教育發(fā)展的不平衡也就是由經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域失衡而造成的必然后果［2］。

教育發(fā)展的區(qū)域失衡主要表現(xiàn)在各級教育入學(xué)率的差別，以及教育的物質(zhì)條件和教育質(zhì)量的差別上。發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平高，其教育需求規(guī)模也較大，需求層次也較高。同時，由于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)具有較強的經(jīng)濟實力和更強的財政支持能力，故對本地區(qū)的教育投入和供給能力也較強。較強的教育供給能力與較強的教育需求能力相適應(yīng)，必然會給該地區(qū)經(jīng)濟的進一步發(fā)展提供較充足的高質(zhì)量勞動力隊伍，從而為該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展提供了有力的人才保障。經(jīng)濟落后地區(qū)的教育需求規(guī)模小、層次低，但其財政支持的能力往往因此更差，其教育供給能力也更弱，故不能保證其經(jīng)濟發(fā)展需要的人才隊伍，從而進一步制約其經(jīng)濟的發(fā)展。

從國際經(jīng)驗上看，經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域不平衡是客觀存在的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象的伴生物往往是教育發(fā)展的區(qū)域不平衡，教育發(fā)展的區(qū)域失衡會進一步加劇經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域失衡。我國改革開放以來，“一部分人先富起來”的政策在一定程度上導(dǎo)致了我國區(qū)域發(fā)展的不平衡。目前中國的經(jīng)濟發(fā)展以及地區(qū)間收入差別正處于美國經(jīng)濟學(xué)家威廉遜所提出的長期變動趨勢倒“U”型的經(jīng)濟發(fā)展前期，也就是差別擴大階段。這一階段是我國經(jīng)濟發(fā)展的必然階段。我國基礎(chǔ)教育實行地方負責(zé)、分級管理的管理體制以來，極大的調(diào)動了地方各級政府和廣大人民群眾的辦學(xué)積極性，投入有所增加，辦學(xué)條件有所改善。但由于各地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，導(dǎo)致了中國沿海地區(qū)與內(nèi)陸地區(qū)教育發(fā)展水平的差異。內(nèi)陸地區(qū)小學(xué)入學(xué)率雖然只比沿海省份略低一些，但中學(xué)入學(xué)率則明顯低于沿海地區(qū)［3］。

三、教育財政轉(zhuǎn)移支付

(一)財政轉(zhuǎn)移支付

財政轉(zhuǎn)移支付屬于國民收入再分配的范疇，政府通過財政轉(zhuǎn)移支付可以將國家和社會創(chuàng)造的國民收入在進行了初次分配之后，根據(jù)社會不同人口群體的實際需要，利用公權(quán)力杠桿進行再分配，借此維護國家和社會發(fā)展的穩(wěn)定。

通常情況下，財政轉(zhuǎn)移支付的流向多是由較高的層次向較低的層次流轉(zhuǎn)，但有時也存在由下向上或同級政府間的財政轉(zhuǎn)移支付［4］。

政府間的財政轉(zhuǎn)移支付主要是解決財政不平衡問題。財政不平衡大致可分為兩類:一類是縱向不平衡;另一類是橫向不平衡?？v向不平衡是指當一些級次的政府出現(xiàn)財政盈余的同時，另外一些級次的政府卻面臨財政赤字的現(xiàn)象。橫向不平衡則是指在同一級次上的政府(如不同的省)間出現(xiàn)的一些富裕地區(qū)的政府出現(xiàn)財政盈余，而一些貧困地區(qū)的政府出現(xiàn)財政赤字的現(xiàn)象。從更深層次來看，財政轉(zhuǎn)移支付最終要達到的目的是追求社會公平和促進社會平衡發(fā)展［5］。

眾所周知，財政轉(zhuǎn)移支付的方式通常分為兩種:一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。得到一般性轉(zhuǎn)移支付的政府，可以根據(jù)當?shù)氐男枰孕袥Q定如何使用這筆經(jīng)費。而專項轉(zhuǎn)移支付通常都有特定的目的和特定的使用方向，并且接收者無權(quán)改變其用途，是上級政府常常使用的一種政策目的極強的財政調(diào)控手段。我國的政府間用于教育的財政轉(zhuǎn)移支付屬于專項轉(zhuǎn)移支付，它的支付依據(jù)主要是根據(jù)地區(qū)貧困程度的確定。據(jù)統(tǒng)計，2010年確定的國家級貧困縣有574個，農(nóng)村貧困人口約54%集中在這些貧困縣中。教育財政轉(zhuǎn)移支付就是上級政府根據(jù)下級政府在其所轄地區(qū)的教育發(fā)展過程中所產(chǎn)生的財政缺口，對下級政府給予的用于教育發(fā)展的財政補貼。

(二)教育財政轉(zhuǎn)移支付的方式

本森認為，應(yīng)從考慮下級政府的財政能力以及該地區(qū)的學(xué)生人數(shù)入手才能解決。他認為利用對地方需要和資源的估算，中央政府可以采用3種主要的財政方式之一，將中央和地方對教育的財政支持聯(lián)系在一起。

方式一:基礎(chǔ)程序計劃。

基礎(chǔ)程序是中央政府對一個典型地方的典型學(xué)生的教育成本估算的貨幣數(shù)字。它是一個生均值?；A(chǔ)程序的值乘以每一地方的加權(quán)注冊學(xué)生數(shù)，就可以得到一組對地方需求的估算。然后，中央政府確定一個“公平的地方貢獻率”，并且將這個“公平的地方貢獻率”應(yīng)用到每一個地方政府的地方稅基(又稱課稅基礎(chǔ)，是據(jù)以計算應(yīng)納稅額的基數(shù)，可分為實物量和價值量兩類，前者如土地的畝數(shù)、房屋的面積，后者如商品的銷售收入金額、個人所得額等)上去。如果在中央政府對地方需要和適當?shù)牡胤截暙I的估算之間有任何確定的差異的話，那么，這個差異就代表了中央政府對一個給定的地方政府的資助。這種方法的目的就是要確保任何一個地方政府，都能在一個不高于對一個富裕地區(qū)所要求的地方稅率下提供充足的教育。

方式二:百分比相等。

根據(jù)這種方法，中央政府同意分擔(dān)地方?jīng)Q定的教育預(yù)算的成本，采用一個復(fù)雜的公式，以這樣的方式來分擔(dān)地方預(yù)算，即任何兩個以相等地方學(xué)校稅率征稅的地方政府都將得到同樣的生均經(jīng)費。事實上，國家資助使得地方的財政能力均同化，但關(guān)于預(yù)算規(guī)模的決定權(quán)留給了地方政府。顯然貧困地區(qū)預(yù)算中國家經(jīng)費所占的百分比要比富裕地區(qū)的高。

方式三:學(xué)生總數(shù)加權(quán)資助。

這是最簡單的，也是最靈活的一種方法，即國家在未來的資源上所作出的承諾最少。一個地方政府所分得的為了某一目的由國家撥給的資金比例，等于該地方學(xué)生總數(shù)占全國加權(quán)學(xué)生總數(shù)的百分比份額，加權(quán)的權(quán)重反映的是諸如學(xué)生的年級水平，或一定類型的學(xué)生對額外資源的需求。

我國的教育轉(zhuǎn)移支付，主要包括中央政府和地方政府對下級政府的教育財政補貼。中央政府在確定對地方政府的教育財政補貼時，采用的是專項撥款的方式。教育專項補貼多是單一目的，如危舊房改造、儀器設(shè)備購置等［6］。

綜上所述，教育與經(jīng)濟的發(fā)展是緊密聯(lián)系的，經(jīng)濟的發(fā)展可以為教育的發(fā)展提供必要的條件，同樣，教育的發(fā)展也可以促進經(jīng)濟的發(fā)展。教育財政轉(zhuǎn)移支付是解決我國教育發(fā)展區(qū)域失衡的有效手段之一，而優(yōu)惠的政策也會對地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平差異的變動起到明顯的作用。

本文從理論的角度探討了中國教育的地區(qū)差異與財政轉(zhuǎn)移支付，相關(guān)的實證分析將在后續(xù)研究中利用有關(guān)數(shù)據(jù)分析法、文獻法進行具體分析與闡述。

［3］ 杜育紅．教育發(fā)展不平衡研究［M］．北京:北京師范大學(xué)出版社，2000．

［1］ 郭德雙．簡要評述高等教育發(fā)展與地區(qū)經(jīng)濟增長的作用［J］．黃石理工學(xué)院學(xué)報(人文社會科學(xué)版)，2010(5):66－68．

［2］ 郭德雙，童曉嵐．地方高等教育的發(fā)展對地區(qū)經(jīng)濟增長的作用［J］．湖北師范學(xué)院學(xué)報(哲學(xué)社科版)，2010(5):68－71．

［4］ 張碧琴．新農(nóng)村建設(shè)下農(nóng)村義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付法律問題研究［D］:［碩士論文］．長沙:湖南大學(xué)，2010．

［5］ 周世杰．城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下我國義務(wù)教育投資的差別研究［D］:［碩士論文］．蘇州:蘇州大學(xué)，2007．

［6］ 潘天舒．我國縣級義務(wù)教育投資的地區(qū)差異及其影響因素分析［J］．教育與經(jīng)濟，2000(4)．

(責(zé)任編輯 尹春霞)

View on Regional Difference of Education and Fiscal Transfer－payment in China

GUO Deshuang
(School of Economics and Management，Hubei Polytechnic University，Huangshi Hubei 435003)

The unbalanced regional economic development is the objective fact，which causes the regional difference in educational development，and eventually increases the unbalance in regional economic development．Fiscal transfer－payment of education is one of the effective measures to solve the educational unbalance．Meanwhile，favorable policies will play a coordinating role in narrowing the regional differences in terms of economic development

education;regional difference;fiscal transfer－payment

F812．2

A

1671－7422(2012)04－0048－03

10．3969/j．ISSN．1671－7422．2012．04．011

2012－02－14

2012年度湖北省教育廳教科“十二五”規(guī)劃立項課題“我國基礎(chǔ)教育的區(qū)域失衡性及財政轉(zhuǎn)移支付的模式設(shè)計”。

郭德雙(1978— )，男，湖北黃石人，講師，碩士。