地方政府審計獨立性軟化問題探究

楊利云

（廊坊師范學(xué)院，河北 廊坊 065000）

一、引 言

所謂政府審計，是指國家審計機關(guān)對中央和地方政府各部門及其他公共機構(gòu)財務(wù)報告的真實性、公允性，運用公共資源的經(jīng)濟性、效益性、效果性，以及提供公共服務(wù)的質(zhì)量進行審計。其實質(zhì)是對受托經(jīng)濟責(zé)任履行結(jié)果進行獨立性的監(jiān)督。我國政府審計包括中央、地方以及行政單位預(yù)決算審計。從現(xiàn)階段政府審計所處的法律地位、擁有的審計資源、審計人員的專業(yè)技術(shù)水平等各方面看，政府審計已發(fā)展到能夠?qū)?quán)力監(jiān)督和制約的水平。但是，目前地方政府審計仍然面臨著較為突出的審計獨立性軟化問題。

二、地方政府審計獨立性軟化問題

（一）政府審計的領(lǐng)導(dǎo)體制問題

我國國家審計制度總體上屬于行政領(lǐng)導(dǎo)型，審計署是全國最高審計機關(guān)。我國《審計法》規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州、縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府的審計機關(guān)， 分別在省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長和上一級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的審計工作，地方審計機關(guān)對本級人民政府和上一級審計機關(guān)負責(zé)并報告工作，審計業(yè)務(wù)以上級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主，行政上受同級政府的領(lǐng)導(dǎo)?！边@種體制在很大程度上與我國國情有良好的相容性和適應(yīng)性，在運行過程中促進了我國審計事業(yè)發(fā)展。但是，由于受行政機關(guān)的干預(yù)和領(lǐng)導(dǎo)，行政領(lǐng)導(dǎo)型的審計職能發(fā)揮受到限制，獨立性軟化。這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的缺陷反映到審計實踐中，表現(xiàn)為政府審計機關(guān)監(jiān)督行政機關(guān)的行為，又受到行政機關(guān)的干預(yù)和影響，最終會造成“以權(quán)壓審”的現(xiàn)象。

（二）政府審計范圍和審計職能問題

由于我國審計準則并未對政府審計范圍作出明確規(guī)定，因此，在我國地方政府審計實踐中，主要是根據(jù)《審計法》來確定審計范圍，對政府機關(guān)、國有企業(yè)等開展真實性和合規(guī)性審計，而經(jīng)濟效益性審計比較少，且經(jīng)濟效益審計局限于揭露管理不善、決策失誤造成損失和國有資產(chǎn)流失。政府審計范圍狹窄，無法滿足我國經(jīng)濟發(fā)展對政府審計的新要求，無法適應(yīng)政府審計的最新發(fā)展趨勢，不利于我國政府審計的發(fā)展。我國政府審計機關(guān)的職權(quán)包括檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)、報告權(quán)和部分處理權(quán)。 如《審計法》第三十四條規(guī)定：“審計機關(guān)對被審計單位正在進行的違反國家規(guī)定的財政收支、財務(wù)收支行為有權(quán)予以制止，制止無效的，經(jīng)縣級以上審計機關(guān)負責(zé)人批準，通知財政部門和有關(guān)主管部門暫停撥付與違反國家規(guī)定的財政收支、財務(wù)收支行為直接有關(guān)的款項，已經(jīng)撥付的，暫停使用?！边@說明審計機關(guān)擁有一部分處理權(quán)和經(jīng)濟處罰權(quán)，但權(quán)力小，且受到有關(guān)部門的影響和制約，審計職能不能充分發(fā)揮。

（三）政府審計人員問題

由于目前法律的不健全，沒有建立審計人員的經(jīng)濟賠償制度，導(dǎo)致審計實踐中，審計人員不需承擔多少法律責(zé)任，審計人員在執(zhí)行審計業(yè)務(wù)時，很可能迷失在權(quán)力與利益中，難以維護審計的公正與權(quán)威。此外，在我國，地方各級審計機關(guān)的正職領(lǐng)導(dǎo)人由本級政府行政首長提名，本級人民代表大會常務(wù)委員會決定任免，報上一級人民政府備案；副職領(lǐng)導(dǎo)人由本級人民政府任免。即各級審計機關(guān)主要負責(zé)人的提名和任免，都要由同級政府決定，也就是直接受到被審計單位的控制。政府掌握著審計負責(zé)人任免、調(diào)動、獎懲等的主要權(quán)限，顯然很大程度上影響審計人員能否獨立地開展審計工作。

（四）政府審計經(jīng)費問題

《審計法》第十一條規(guī)定：“審計機關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費，應(yīng)當列入財政預(yù)算，由本級人民政府予以保證?！本唧w辦法是：（1）同級政府以預(yù)算的形式核定一定數(shù)額的行政經(jīng)費，以維持正常的人員費用開支和必要的行政辦公經(jīng)費；（2）同級財政部門核定少量的事業(yè)補助經(jīng)費，主要用于彌補行政經(jīng)費開支的不足；（3）同級財政部門按照審計工作計劃撥入的審計辦案經(jīng)費或按財政部有關(guān)規(guī)定撥入的其他經(jīng)費，這部分經(jīng)費要占整個審計經(jīng)費的一半以上。這種法律制度安排雖然為政府審計機關(guān)的經(jīng)費獨立提供了法律上的保證，但由于政府審計履行職責(zé)所必需的經(jīng)費是由本級政府予以保證的，審計機關(guān)能不能得到所需經(jīng)費要由被監(jiān)督的財政部門決定，因此，審計機關(guān)經(jīng)常在加強監(jiān)督和經(jīng)費保障兩者之間進行艱難選擇，這嚴重影響了審計工作的順利開展。

三、解決地方政府審計獨立性軟化問題的對策和建議

（一）改革政府審計領(lǐng)導(dǎo)體制

我國地方審計機關(guān)受到地方政府和上級審計機關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制導(dǎo)致了我國地方審計機關(guān)相對于地方政府的獨立性沒有表現(xiàn)出來，審計機關(guān)在人員配備和獎懲、經(jīng)費來源等多方面受制于地方政府。為加強審計機關(guān)獨立性，可以實行審計機構(gòu)的集中領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，即各級政府審計機構(gòu)均由國家審計署集中領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理，在機構(gòu)設(shè)置、人員配備和獎懲、經(jīng)費來源等方面一律按照自上而下，垂直層層管理的原則。這樣，可以消除地方政府的行政干預(yù)，保證中央政府的調(diào)控力度，同時加強地方政府審計的獨立性和公允性。

（二）完善政府審計的法律法規(guī)

由于我國政府審計相關(guān)法律和準則中對機構(gòu)設(shè)置、審計范圍、審計人員職責(zé)及審計風(fēng)險等方面規(guī)范的過于籠統(tǒng)，因此需要對現(xiàn)有法律進行修改和完善，以便明確政府審計機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費來源、審計范圍、審計職則以及審計人員的配備和獎懲等內(nèi)容。首先，應(yīng)在法律中明確政府審計的范圍，具體包括中央和地方政府財政預(yù)決算、信貸資金投放、國家掌管的企業(yè)集團、重大投資項目、公用建設(shè)項目和財政撥款的政府部門和事業(yè)單位等方面。為順應(yīng)經(jīng)濟的發(fā)展，經(jīng)濟效益性審計應(yīng)成為審計的重點內(nèi)容。其次，應(yīng)在法律中具體明確審計機關(guān)的職責(zé)，審計機關(guān)應(yīng)擁有行政處理權(quán)和經(jīng)濟處罰權(quán)，以此來促進審計職能的實現(xiàn)，防止審計獨立性軟化。最后，應(yīng)在法律中具體規(guī)定審計人員的法律責(zé)任，即應(yīng)明確、詳細地規(guī)定政府審計人員在什么情況下，應(yīng)承擔什么法律責(zé)任。在法律責(zé)任中應(yīng)增加對審計人員的經(jīng)濟賠償責(zé)任，以增強審計人員的責(zé)任心。

（三）改變政府審計經(jīng)費的來源

地方政府審計機構(gòu)的經(jīng)費來源于本級人民政府，這種經(jīng)費來源機制制約了審計機構(gòu)職能的充分發(fā)揮。為此，可以采用由審計機關(guān)根據(jù)職責(zé)、任務(wù)和計劃及定員定額標準編制預(yù)算草案，報請上一級審計機關(guān)批準，并由國家審計署直接撥付審計經(jīng)費，上一級審計機關(guān)對審計經(jīng)費的使用情況進行監(jiān)督管理。這種自上而下的審計經(jīng)費管理方式，能夠避免地方政府利用審計經(jīng)費干擾審計機關(guān)職責(zé)的行使，促進審計獨立性的實現(xiàn)。

（四）提高審計人員的工作獨立性

審計人員是具體實施政府審計的主體，審計人員工作的獨立性直接影響到審計結(jié)論的客觀和公允。因此，首先，各級地方政府應(yīng)著手大力提高審計人員的素質(zhì)，審計人員除了具備審計、會計等專業(yè)知識和方法外，還需要具備計算機、基建工程、財政金額、政策法規(guī)等相關(guān)知識和技能，并具備良好的表達和社交能力。其次，改變審計人員崗位的管理體制，通過立法，改變地方政府對審計工作崗位的牽絆和影響，由上一級審計機關(guān)直接負責(zé)審計工作崗位的調(diào)整和審計人員的聘任。實行審計人員定期輪崗制度，加強審計工作崗位的管理和監(jiān)督，提高政府審計的效率，保證審計工作質(zhì)量。最后，加強審計人員的繼續(xù)教育工作，審計對象的特殊性決定了專業(yè)知識和查賬能力是做好審計工作的基礎(chǔ)，審計人員應(yīng)仿照會計人員實施繼續(xù)教育制度，繼續(xù)教育工作應(yīng)由上級審計主管部門統(tǒng)一實施，繼續(xù)教育的內(nèi)容包括財務(wù)收支、審計信息化、會計準則、基礎(chǔ)建設(shè)等方面。通過繼續(xù)教育，加強審計人員之間的學(xué)習(xí)交流，拓展工作視野，提高業(yè)務(wù)技能素質(zhì)。

［1］ 劉家義同志在全國審計工作會議上的講話［J］.審計研究，2009，（1）.

［2］ 蔡春，李江濤，劉更新.政府審計維護國家經(jīng)濟安全的基本依據(jù)、作用機理及路徑選擇［J］.審計研究，2009，（4）.

［3］ 梁素萍.我國政府審計存在的問題與解決對策［J］.財會月刊，2010，（5）.