流動兒童義務(wù)教育面臨的困境及反思

宋茂華

(湖北文理學(xué)院 漢江研究院，湖北 襄陽 441053)

隨著我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程日益加快，大量農(nóng)村剩余勞動力紛紛離開賴以生存的土地、涌入城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。據(jù)統(tǒng)計，1990年代全國約有1億農(nóng)民工進(jìn)入城市，并且流動規(guī)模呈現(xiàn)不斷增大的趨勢。伴隨著農(nóng)民工進(jìn)城出現(xiàn)的是這些農(nóng)民工數(shù)以千萬的未成年子女隨父母一起進(jìn)入城市，成為游走于城鄉(xiāng)之間的一個特殊群體——流動兒童。本文流動兒童指的是隨父母一起進(jìn)入城市，其父母在城市有固定工作和居住場所、還沒有取得城市戶籍的農(nóng)村適齡兒童。

根據(jù)2000年第五次全國人口普查結(jié)果推算，我國流動人口中，18歲以下流動人口1 982萬人，占全部流動人口的19.37%;0～14歲的兒童超過1 410萬，占全部流動人口的13.87%以上。在我國“地方負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主”的義務(wù)教育管理體制下，適齡兒童一般應(yīng)在其戶籍所在地接受義務(wù)教育。對于那些隨父母一起遷入城市、離開原戶籍所在地的流動兒童而言，他們在哪里接受義務(wù)教育、能否公平地接受義務(wù)教育這一問題逐步顯現(xiàn)并受到各方關(guān)注。本文擬就我國流動兒童教育目前面臨的困境和成因作一番探討，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的對策。

一、流動兒童義務(wù)教育困境

1.流動兒童的入學(xué)率低

目前，流動兒童入學(xué)狀況呈現(xiàn)以下特點(diǎn):(1)流動兒童入學(xué)率低于居住地區(qū)城市同齡兒童的入學(xué)率，甚至低于農(nóng)村地區(qū)兒童入學(xué)率，流動兒童失學(xué)、輟學(xué)問題嚴(yán)重。2000年第五次全國人口普查數(shù)據(jù)表明，流動兒童失學(xué)率為4.8%，比全國兒童(包括農(nóng)村地區(qū))的相應(yīng)比例3.3%高出1.5%。跨省農(nóng)民工隨遷子女未按規(guī)定接受義務(wù)教育的比例最高，平均為5.81%。如果將考察年齡放寬，在1 517歲農(nóng)民工隨遷子女中，9.8%的人沒有能夠按規(guī)定完成義務(wù)教育。流動兒童小學(xué)凈入學(xué)率為95.29%，初中毛入學(xué)率93.66%，低于全國平均水平。(2)流動兒童接受學(xué)前教育落后。流動兒童跟隨父母進(jìn)入城市后，除了不能和城里孩子一樣接受小學(xué)、初中教育，而且不能接受系統(tǒng)、合格的學(xué)前教育。調(diào)查結(jié)果顯示:60%以上孩子沒有接受過任何系統(tǒng)的學(xué)前教育，其中，女孩可能得到學(xué)前教育的機(jī)會不到兩成，37歲兒童接受幼兒園或?qū)W前班等學(xué)前教育的比例不到40%，女孩能接受學(xué)前教育的比例只有10.7%。

2.流動兒童就學(xué)渠道單一，所接受的義務(wù)教育質(zhì)量差

流動兒童就學(xué)渠道大致有以下兩種類型:簡易農(nóng)民工子弟學(xué)校、流入地公辦學(xué)校等。在各種就學(xué)渠道中，在流入地公辦學(xué)校就讀的流動兒童占據(jù)絕大比例，流入地城市公辦學(xué)校就讀是目前農(nóng)民工子女在流入地接受義務(wù)教育的重要渠道。流入地公辦學(xué)校的教學(xué)軟、硬件設(shè)施、教學(xué)環(huán)境和教學(xué)質(zhì)量相對較好，超出農(nóng)民工戶籍所在地的農(nóng)村學(xué)校，對農(nóng)民工子女有很大吸引力。借讀費(fèi)的逐步取消或降低為農(nóng)民工子女進(jìn)入這些學(xué)校就讀降低了門檻，進(jìn)入公辦學(xué)校就讀的流動兒童的比例逐年提高。目前，約70%以上的流動兒童在流入地公立學(xué)校就讀。其中，北京市這一比例為74.3%，廣東為65%，江蘇60%［1］。但是，進(jìn)入公辦學(xué)校就讀的農(nóng)民工子女卻受到其他形式的歧視:有學(xué)校將流動兒童和城市孩子分開單獨(dú)編班，有學(xué)校默許老師忽視流動兒童學(xué)生的狀況，如流動兒童學(xué)生的成績不記入老師的考核范圍。由此可見，流動兒童雖然獲得了進(jìn)入城市公辦學(xué)校就讀的機(jī)會，但是沒有得到同等的待遇。進(jìn)入簡易農(nóng)民工子弟學(xué)校是流動兒童就學(xué)的又一重要途徑。農(nóng)民工子弟學(xué)校收費(fèi)低廉，且多為一同在外打工的農(nóng)民開辦，同為天涯淪落人，農(nóng)民工子女與學(xué)校開辦者、與其他流動兒童之間情感溝通更加便利，有利于“流動兒童”的身心健康;入學(xué)門檻低，且避免了在城市學(xué)校遭受的不公正待遇，因此這類簡易農(nóng)民工子弟學(xué)校能基本滿足流動兒童接受義務(wù)教育的需求。但是，農(nóng)民工子弟學(xué)校卻存在以下問題:第一，教學(xué)質(zhì)量差，正常教學(xué)秩序得不到保障。主要表現(xiàn)為:在教師隊伍中，持有教師資格證的合格教師所占比例低，教師隊伍不穩(wěn)定;由于缺乏足夠的合格教師，學(xué)校不能按照教育部的相關(guān)規(guī)定開設(shè)課程;學(xué)校硬件設(shè)施不達(dá)標(biāo)，缺少合格的校舍、操場。據(jù)對北京外來人口子弟學(xué)校的一項(xiàng)調(diào)查表明，幾乎所有外來人口子弟學(xué)校都沒有合法辦學(xué)手續(xù)，辦學(xué)者文化程度不高，大專文化程度的為14%，其余均為大專以下文化程度，約2/3的教師沒有任何教學(xué)經(jīng)驗(yàn)，教師流動性很大，隨時可以走。第二，校舍簡陋，多是租來的破舊廠房或企業(yè)廢棄的倉庫，課程設(shè)置沒有達(dá)到教育部的相關(guān)規(guī)定。

二、造成流動兒童義務(wù)教育困境的原因分析

1.農(nóng)民缺乏有效、暢通的利益表達(dá)渠道是造成流動兒童教育困境的重要原因

教育資源分配的實(shí)質(zhì)是一個公共選擇的過程。從人民代表大會制度角度看，《選舉法》規(guī)定，每96萬農(nóng)民選民選舉產(chǎn)生1名人大代表，而24萬城市居民選民就可以選舉產(chǎn)生1名人大代表，產(chǎn)生1名農(nóng)民人大代表所需選民數(shù)量農(nóng)村是城市的4倍，造成我國的人大代表主要來自城市，并且由于文化、知識和受教育程度的限制，從農(nóng)民中選舉產(chǎn)生的人大代表的參政、議政能力低于城市代表，思考問題時不能很好的維護(hù)自己所代表的群體的利益，造成農(nóng)民在公共決策過程中偏好表達(dá)方面存在體制性障礙。從人大代表的選舉產(chǎn)生看，我國人大代表的選舉是以戶籍為基礎(chǔ)的，農(nóng)民工沒有取得流入地城市戶籍，就沒有當(dāng)選為人大代表的資格，失去了通過人民代表大會制度這一平臺表達(dá)自己利益訴求的渠道，無法通過參與公共決策影響流入地政府的義務(wù)教育資源配置政策，無力阻止對流動兒童不利的教育政策出臺，無法改變流動兒童義務(wù)教育的困境。

2.以縣為主的義務(wù)教育投入體制增加了流入地政府為流動兒童提供義務(wù)教育的財政負(fù)擔(dān)，降低了地方政府對流動兒童義務(wù)教育的積極性

2001年，為鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革的成果，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，我國義務(wù)教育實(shí)行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的地方負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主的管理體制，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)主要由地方政府負(fù)擔(dān)。以寧波海曙區(qū)為例，2003—2007年5年間，中央政府沒有義務(wù)教育財政經(jīng)費(fèi)劃撥。市、區(qū)和學(xué)校義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入比例分別為:2003年6.6%、73.4%、20%，2004 年 9%、74.6%、16.4%，2006 年 13.3%、67.1%、19.6%，2007 年 16.3%、73.8%、90.9%。［2］據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的一份調(diào)查表明，江西省泰和縣2000年教育經(jīng)費(fèi)來源中，各級財政預(yù)算撥款占58.9%，縣級財政13.3%，鄉(xiāng)級財政占45.7%。稅費(fèi)改革以來，中央政府雖然增加了教育投入，但是，相對于教育需求而言，中央的投入十分有限，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的缺口巨大，單純依靠地方財力，無法滿足農(nóng)村義務(wù)教育巨大的資金需求。在此背景下，如果要求流入地政府承擔(dān)流動兒童義務(wù)教育支出責(zé)任，將會形成當(dāng)?shù)卣豁?xiàng)沉重的負(fù)擔(dān)。并且還造成另外一種后果:一個地方流動兒童越多，地方政府的財政投入越大。有資料顯示，2008年底，廣東全省非戶籍義務(wù)教育階段學(xué)生，外來工子女269萬。2005年底，東莞市各級公辦中小學(xué)已接納10.75萬名非戶籍學(xué)生就學(xué)。為此，全市各級財政支出各類教育經(jīng)費(fèi)2.63億元?；诘胤嚼娴目紤]，流入地政府會因地方財政困難，對解決流動兒童義務(wù)教育問題持消極甚至排斥態(tài)度，出現(xiàn)義務(wù)教育過程中的“地方保護(hù)主義”，地方政府優(yōu)先保護(hù)本地區(qū)戶籍兒童接受義務(wù)教育的權(quán)利。這也是解決農(nóng)民工子女義務(wù)教育“兩個為主”①“兩個為主”即《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》第14條:“城市各級政府要堅持以流入地政府管理為主、以公辦學(xué)校為主，保障進(jìn)城農(nóng)民工就業(yè)子女接受義務(wù)教育”。政策不能很好落實(shí)的財政原因。

3.以戶籍為基礎(chǔ)的義務(wù)教育資源配置方式制約了流動兒童接受義務(wù)教育

政府的義務(wù)教育資源是根據(jù)戶籍學(xué)齡兒童數(shù)量配置的，年度教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算的編制、教育經(jīng)費(fèi)的劃撥和學(xué)校的設(shè)置都是根據(jù)戶籍學(xué)齡兒童來確定的。在這種資源配置之方式下，各級地方政府主要對本地區(qū)戶籍人口中的學(xué)齡兒童提供義務(wù)教育。流動兒童隨其父母一起遷入城市，但是卻不能將其戶籍所在地的義務(wù)教育資源帶入流入地城市;由于沒有取得流入城市戶籍，他們無法獲得城市相應(yīng)的義務(wù)教育資源。因此，在以戶籍為基礎(chǔ)的義務(wù)教育資源配置方式下，流動兒童被排斥在城鄉(xiāng)義務(wù)教育體制之外，他們接受義務(wù)教育的權(quán)利被這一不合理的制度剝奪。從學(xué)校角度而言，學(xué)校獲得政府教育撥款的依據(jù)是本學(xué)校接受的本地區(qū)戶籍學(xué)齡兒童數(shù)量的多少和生均教育成本。如果沒有政府財政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金的支持，在不能收去“借讀費(fèi)”或“贊助費(fèi)”的情況下，學(xué)校只能依靠自身來消化由于接受流動兒童就學(xué)所增加的支出，降低了城市公辦學(xué)校接受流動兒童入學(xué)的積極性。

4.“兩個為主”政策加劇了流入地政府財政支出壓力，降低了流入地政府解決流動兒童教育問題的積極性

由于進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民工數(shù)量不斷增長，隨父母一起進(jìn)城的適齡兒童也不斷增多，若嚴(yán)格按照“兩個為主”政策解決流動兒童義務(wù)教育問題，在我國現(xiàn)行的“分級辦學(xué)、分級管理、以縣為主”義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入體制下，中央政府和省級政府對義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入很少甚至沒有，縣級政府成為義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的主體，一個地方流動兒童越多，地方政府就要支付更多的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，因此解決流動兒童義務(wù)教育問題將增加流入地政府的財政支出壓力，導(dǎo)致流入地政府在解決流動兒童義務(wù)教育問題上的主觀積極性不高，不愿意無條件接納農(nóng)民工子女就讀公辦學(xué)校。

三、對策和建議

1.中央政府應(yīng)該承擔(dān)起更多的義務(wù)教育責(zé)任，為“兩個為主”政策提供財力保障

從財權(quán)與事權(quán)對稱的角度分析，造成流動兒童義務(wù)教育困境財政投入的直接原因是地方政府對義務(wù)教育特別是流動兒童義務(wù)教育的投入增加了財政支出，形成了巨大的財政壓力;而深層次的原因是中央政府對義務(wù)教育的投入比例太低、教育財政支出“財權(quán)”與“事權(quán)”不對稱。自分稅制改革以來，中央財政收入占國家財政收入的比重已經(jīng)達(dá)到50%以上，2010年，中央財政收入占全國財政收入的比重為56%。隨著中央政府可控財力的增加，中央政府應(yīng)該承擔(dān)更多的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的供給責(zé)任。

從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，第一，義務(wù)教育具有純公共產(chǎn)品的性質(zhì)，特別是農(nóng)村義務(wù)教育(包括流動兒童義務(wù)教育)，對我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展具有先導(dǎo)性的影響，是縮小城鄉(xiāng)差距、構(gòu)建和諧社會的基礎(chǔ)。兒童缺乏教育，不僅本人受害，整個社會也受影響。因此，中央政府應(yīng)該承擔(dān)起流動兒童義務(wù)教育供給的主要責(zé)任;第二，公共產(chǎn)品受益的空間邊界是劃分各級政府提供公共產(chǎn)品責(zé)任的主要依據(jù)。布坎南認(rèn)為，在各級政府之間的經(jīng)濟(jì)的或有效的職責(zé)劃分取決于公共行動溢出效應(yīng)地理范圍的大小。農(nóng)民工在全國范圍流動，其子女接受義務(wù)教育的社會收益外溢于全國不同城市，與整個國家的利益息息相關(guān)，流動兒童教育屬于全國性公共產(chǎn)品(national public goods)，其供給責(zé)任應(yīng)該由中央政府承擔(dān)。這是中央政府作為流動兒童義務(wù)教育投入主體的經(jīng)濟(jì)學(xué)機(jī)理。因此必須強(qiáng)化中央政府對義務(wù)教育投入責(zé)任。

2.流入地政府應(yīng)該承擔(dān)起一定的流動兒童義務(wù)教育責(zé)任，合理分擔(dān)流動兒童的教育成本

第一，流動兒童隨父母一起遷入城市，其性質(zhì)與城市居民工作調(diào)動、子女也隨之遷移轉(zhuǎn)學(xué)的性質(zhì)相同，城鎮(zhèn)適齡兒童可以隨父母工作調(diào)動到父母工作的地方就近入學(xué)，流動兒童應(yīng)該天然地享有與城鎮(zhèn)適齡兒童相同的權(quán)力，因此，流入地政府應(yīng)該為流動兒童提供在其父母工作地就近入學(xué)、接受義務(wù)教育的機(jī)會;第二，農(nóng)民工在流入地城市工作，依法納稅，為流入地城市的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展做出了自己的貢獻(xiàn)，有權(quán)享受流入地城市的公共服務(wù)，因此地方政府有責(zé)任為流動兒童提供義務(wù)教育;第三，農(nóng)民工流入地一般為東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或者城市化程度較高地區(qū)，在工業(yè)化、城市化過程中通過土地出讓和其他途徑獲取了巨大利益，財政實(shí)力雄厚。進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民對城市財富的積累做出了一定貢獻(xiàn)，因此，流入地城市應(yīng)該國民收入“二次分配”過程中給予進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民一定補(bǔ)償，為農(nóng)民工子女提供義務(wù)教育是一種積極、有效的補(bǔ)償方式;第四，流入地政府承擔(dān)一定比例的流動兒童義務(wù)教育責(zé)任，還可以增強(qiáng)農(nóng)民工在流入地城市的歸屬感，增進(jìn)農(nóng)民工和流入地城市市民的關(guān)系，促進(jìn)城市和諧發(fā)展。

3.改革教育資源配置方式，由按戶籍配置向就近入學(xué)轉(zhuǎn)變，滿足流動兒童接受義務(wù)教育的需求

我國戶籍制度是計劃體制的產(chǎn)物，初衷是為了限制農(nóng)村人口向城市流動。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和城市化進(jìn)程的加快，戶籍制度日益暴露出阻礙經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的弊端，特別是教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等社會福利與戶籍制度捆綁在一起，社會公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的配置以戶籍為基礎(chǔ)，加劇了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會二元分割的局面。就流動兒童義務(wù)教育而言，正是將教育資源配置與戶籍制度捆綁在一起，造成流動兒童無法在流入地城市接受與城里孩子同等的義務(wù)教育。因此，必須改革教育資源配置方式，由按戶籍配置過渡到就近入學(xué)。流動兒童只需要憑暫住證、父母親與其工作單位簽訂的勞動合同或其他具有類似法律效力的憑證，就可以到離住所最近的城市公辦學(xué)校就讀，公辦學(xué)校不得以任何理由拒收，也不能向流動兒童收取任何形式的“借讀費(fèi)”、“贊助費(fèi)”。

4.充分發(fā)揮非政府組織對流動兒童教育的支持，多渠道籌集教育資金，實(shí)現(xiàn)辦學(xué)主體多元化

在中央財政尚未形成對流動兒童教育制度性的轉(zhuǎn)移支付政策背景下，充分發(fā)揮非政府組織對流動兒童義務(wù)教育的支持作用，將其作為國家義務(wù)教育正式支持系統(tǒng)的一個補(bǔ)充，可以緩解地方政府的財政壓力。盡管中央出臺“兩個為主”政策解決流動兒童義務(wù)教育問題，流入地政府也動用一切可用財力執(zhí)行中央政策。但是，由于流動兒童人數(shù)眾多，城市現(xiàn)有公辦學(xué)校難以全部吸納這些流動兒童就近入學(xué)，地方政府也難以承擔(dān)新建學(xué)校、增加學(xué)位帶來的財政壓力。吸納社會資金是解決學(xué)位供給不足的一個有效途徑。非政府組織具有非營利性、自治性、組織性等幾個特點(diǎn)，且獨(dú)立于政府之外。非政府組織能夠利用其公益性質(zhì)和廣泛的社會網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行社會動員，將社會上閑散資金和其他資源集中起來，幫助弱勢群體;非政府組織不以營利為目的，可以為流動兒童提供免費(fèi)義務(wù)教育，減輕農(nóng)民工家庭的教育負(fù)擔(dān);還可以避免簡易農(nóng)民工子弟學(xué)校為追逐利潤、壓縮學(xué)校開支從而導(dǎo)致教學(xué)質(zhì)量下降的弊端，為流動兒童提供有質(zhì)量保障的義務(wù)教育;相對于政府組織，非政府組織能夠克服政府提供公共物品過程中的官僚主義。因此，由非政府組織承擔(dān)部分流動兒童義務(wù)教育責(zé)任，可以提高義務(wù)教育資源供給效率，而且還可以形成與公辦學(xué)校競爭的局面，提高公辦學(xué)校教育、教學(xué)質(zhì)量。

5.在流動兒童中試行教育券制度，提高義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分配的公平和效率

中央財政增加對義務(wù)教育的投入、將流動兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)納入中央財政預(yù)算，可以從總量上解決地方義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)不足帶來的流動兒童義務(wù)教育階段學(xué)位不足的問題。但是，由于流動兒童經(jīng)常更換住所，即使按照“就近入學(xué)”的原則解決流動兒童義務(wù)教育問題，也會由于流動兒童住所的不確定性使地方政府很難掌握本轄區(qū)適齡流動兒童的準(zhǔn)確規(guī)模，從而導(dǎo)致流動兒童義務(wù)教育資源的配置和流動兒童在不同城區(qū)之間的分布無法達(dá)到均衡，而是出于過?；虿蛔銧顟B(tài)，為合理分配義務(wù)教育資源、解決流動兒童義務(wù)教育問題帶來困難。教育券制度可能是解決這一問題比較有效的途徑。“教育券”理論是由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者米爾頓·弗里德曼提出來的?！敖逃敝贫鹊幕緝?nèi)容是:政府將用于教育的公共經(jīng)費(fèi)以券的形式直接發(fā)給學(xué)生或家長，而不是發(fā)給學(xué)校;學(xué)生自由選擇學(xué)校并用教育券支付學(xué)費(fèi)和相關(guān)費(fèi)用;學(xué)校則向政府兌換與券值相等的現(xiàn)金流入。學(xué)生可以憑教育券到政府認(rèn)可的任何一所學(xué)校就讀。［3］在流動兒童中試行教育券制度不僅將義務(wù)教育的配置與戶籍分割，解決了流動兒童由于不具有城市戶籍而不能在城市接受義務(wù)教育問題，還克服了由于住所的不確定性導(dǎo)致的義務(wù)教育資源分配的不均衡。同時，學(xué)校之間也會因?yàn)閷W(xué)生有了選擇權(quán)而增加了競爭，從而提高學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量。因此，“教育券”制度是保障流動兒童平等接受義務(wù)教育的一個有效嘗試。

［1］項(xiàng)繼權(quán).農(nóng)民工子女教育:政策選擇與制度保障——關(guān)于農(nóng)民工子女教育問題的調(diào)查分析及政策建議［J］.華中師范大學(xué)學(xué)報:人文社科版，2005(3):2－11.

［2］熊 覺.資源配置視角下農(nóng)民工子女的教育轉(zhuǎn)型研究:以寧波市海曙區(qū)為例［J］.中共浙江省委黨校學(xué)報，2009(2):102－107.

［3］米爾頓·弗里德曼.弗里德曼文萃［M］.北京:北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1991.