從借鑒視角看終身教育立法的本土實(shí)踐——以江蘇省常州市為例

黃 海，李躍進(jìn)

（江蘇技術(shù)師范學(xué)院數(shù)理學(xué)院， 江蘇 常州213001）

自1976年美國國會(huì)通過《終身學(xué)習(xí)法》以后，終身教育法制建設(shè)得到了很多國家和政府的重視，各國政府非常重視利用立法或行政手段促進(jìn)終身教育發(fā)展，利用國家與政府的行政力量，通過政策和立法來推動(dòng)終身教育體系的建構(gòu)，日本、韓國、法國、英國以及我國的臺(tái)灣和福建、上海等地區(qū)先后進(jìn)行了終身教育的立法嘗試。從終身教育快速發(fā)展的進(jìn)程來看，加強(qiáng)對終身教育制度層面的立法研究與實(shí)踐，規(guī)范其健全發(fā)展，正逐步成為推進(jìn)終身教育具有前瞻性和導(dǎo)向性的趨勢。

一 國內(nèi)外終身教育立法概述

（一）美國《終身學(xué)習(xí)法》

1976年，美國政府先在《高等教育法》的修正案中，增加了終身教育的項(xiàng)目，隨后國會(huì)通過了《終身學(xué)習(xí)法》，被公認(rèn)為世界范圍內(nèi)第一部具有較為完備內(nèi)容的終身教育成文法。它以法律形式正式確立了終身教育的重要地位與作用，還規(guī)定在聯(lián)邦教育部設(shè)立終身教育局，并分多個(gè)層次規(guī)范了實(shí)施與推廣終身學(xué)習(xí)的各種措施。在一定程度上推動(dòng)了美國科學(xué)技術(shù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的作用。鑒于當(dāng)時(shí)美國經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)理念等實(shí)際情況，此部法律并沒有試圖從廣泛意義上去構(gòu)建一個(gè)龐大而完整的終身教育體系，而是將終身教育放置在某一個(gè)教育領(lǐng)域進(jìn)行深度推進(jìn)，這一做法不僅避免了可能出現(xiàn)的“大而空”的弊端，而且以一個(gè)需要發(fā)展的領(lǐng)域作為切入口，由此起到以點(diǎn)帶面、突出重點(diǎn)的作用。［1］

（二）日本《終身學(xué)習(xí)振興法》和《終身學(xué)習(xí)完善法》

日本于1988年將社會(huì)教育局更名為終身學(xué)習(xí)局，同時(shí)發(fā)表白皮書《日本文教資料：終身學(xué)習(xí)最新發(fā)展》。1990年頒布了《終身學(xué)習(xí)振興法》，此法的主要內(nèi)容如下：其一，各都道府縣教育委員會(huì)要相互協(xié)作，確立以終身學(xué)習(xí)為中心的工作理念；其二，各都道府縣具體制定終身學(xué)習(xí)計(jì)劃并報(bào)文部大臣及通產(chǎn)大臣批準(zhǔn)；其三，文部省設(shè)立終身學(xué)習(xí)審議會(huì)，審議與終身學(xué)習(xí)有關(guān)的各項(xiàng)計(jì)劃；其四，各都道府縣亦設(shè)立相應(yīng)的終身學(xué)習(xí)審議會(huì)，以推動(dòng)地方性的終身學(xué)習(xí)。［2］

此法立足于以教育促進(jìn)經(jīng)濟(jì)，因此較好地調(diào)動(dòng)了企業(yè)界的積極性，在一定程度上促進(jìn)了教育界與產(chǎn)業(yè)界的雙向互動(dòng)，為日本經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展起到了促進(jìn)作用。另外，此法重視終身教育在地方的實(shí)施，較有利于推動(dòng)終身教育的普及及建立一個(gè)自下而上的終身教育體系。

1999年日本在1990年法的基礎(chǔ)上進(jìn)行了若干修正和完善，制定了《終身學(xué)習(xí)完善法》，在一些基本層面是對前法的繼承，并沒有實(shí)質(zhì)上的改變。

（三）韓國《終身教育法》

韓國1980年進(jìn)行了“730教育改革”，是政府將終身教育納入社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和教育改革計(jì)劃的開端；1987年教育改革審議會(huì)在教育改革十大課題中，對終身教育又作了具體的規(guī)定；1995年5月，韓國教育改革委員會(huì)公布的新的教育改革方案則將為創(chuàng)建開放教育社會(huì)、奠定終身學(xué)習(xí)社會(huì)基礎(chǔ)擺在首要的位置。［3］鑒于終身教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，韓國政府又于1999年8月制定了專門的《終身教育法》并于2000年3月生效，［4］2008年2月，鑒于社會(huì)的發(fā)展與人們對于終身學(xué)習(xí)需求的轉(zhuǎn)變，韓國政府又頒布了《終身教育法實(shí)施細(xì)則》，同時(shí)對1999年的《終身教育法》進(jìn)行了修訂和補(bǔ)充。

此法在立法原則及具體實(shí)施條款上具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性和科學(xué)性，還較明顯地體現(xiàn)全民性和人文性，規(guī)定全體國民均能享有接受終身教育的權(quán)利。為保障貫徹與實(shí)施，該法還制訂一系列相應(yīng)的制度與措施，如《終身教育實(shí)施細(xì)則》，創(chuàng)設(shè)性啟動(dòng)了學(xué)分與學(xué)歷互換及認(rèn)證的“立交橋”制度，突破了學(xué)歷與非學(xué)歷教育之間的壁壘。

（四）臺(tái)灣終身學(xué)習(xí)法律規(guī)定

臺(tái)灣地區(qū)在充分借鑒美國、日本和韓國等國家關(guān)于終身教育的立法經(jīng)驗(yàn)和成果的基礎(chǔ)上，于2002年制定了關(guān)于終身學(xué)習(xí)的相關(guān)法律規(guī)定。該法律規(guī)定明確倡導(dǎo)終身學(xué)習(xí)思想的立法理念，提出要在全社會(huì)營造終身學(xué)習(xí)的氛圍，并對實(shí)施形式多樣的終身教育機(jī)構(gòu)的合法地位做了明確規(guī)定，使其開展工作能夠有法可依，為臺(tái)灣邁向?qū)W習(xí)型社會(huì)奠定了基礎(chǔ)。從結(jié)構(gòu)上來看，該法律規(guī)定的框架比較健全，基本明確了涉及終身教育的各類事項(xiàng)，同時(shí)它還根據(jù)地區(qū)的實(shí)際情況和教育水平，在立法中引入和創(chuàng)建了一些先進(jìn)的終身教育舉措，從而使法律設(shè)計(jì)有效地轉(zhuǎn)化成了現(xiàn)實(shí)的推動(dòng)力量，增強(qiáng)了可操作性。

（五）福建省《終身教育促進(jìn)條例》

2005年福建省制定了《終身教育促進(jìn)條例》，是我國大陸制定第一部地方性終身教育法規(guī)，該條例確立了以下立法原則：一是與現(xiàn)行國家法律規(guī)范的不相抵觸性；二是以人為本；三是將多種類型的社會(huì)人員都納入了終身教育的體系范圍之中，體現(xiàn)了教育對象的廣泛性；四是關(guān)注弱勢群體；五是鼓勵(lì)公民自主學(xué)習(xí)。就立法框架而言，其明確了政府對于終身教育的推進(jìn)職責(zé)，明確規(guī)定了設(shè)立終身教育促進(jìn)機(jī)構(gòu)，體現(xiàn)出相對完整性與系統(tǒng)性。

二 國內(nèi)外終身教育立法的不足

（一）美國《終身學(xué)習(xí)法》

此法規(guī)定終身教育的作用在于滿足不同的年齡層人群的各自教育與發(fā)展的需求，并提出要保障公民接受終身教育的權(quán)利，但對于終身教育重要理念之一的學(xué)習(xí)權(quán)保障問題，未有明確的規(guī)定和具體的剛性措施。并且該法缺失了法律救濟(jì)方面的內(nèi)容，從而削弱了作為一部成文法的結(jié)構(gòu)完整性和保障的權(quán)威性。

另外，它把終身教育開展形式定位于拓展校外教育，將終身教育僅放置于高等職業(yè)教育領(lǐng)域進(jìn)行較深入推廣，這很大程度上縮小了以生命為周期的終身教育的內(nèi)涵與范圍，削弱了其對于整個(gè)教育體系的指導(dǎo)地位，也削弱了其對人整體發(fā)展的功能。

（二）日本《終身學(xué)習(xí)振興法》

由于此法的立法背景處于日本泡沫經(jīng)濟(jì)時(shí)代，當(dāng)時(shí)日本政府意圖通過終身教育的催化作用來推動(dòng)日本產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此在立法原則上其全面規(guī)定和確立了文部省與通產(chǎn)省在終身教育推進(jìn)過程中的主導(dǎo)地位與領(lǐng)導(dǎo)體制，在實(shí)際經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，此法具有濃厚的功利性和產(chǎn)業(yè)化的色彩，這意味著此法實(shí)質(zhì)上失去了對個(gè)人素質(zhì)發(fā)展及學(xué)習(xí)權(quán)保障的基本屬性，其在立法理念與價(jià)值取向方面出現(xiàn)了重大失誤?？v觀此法中的某些條款，抽象性的規(guī)定較多，可操作的具體規(guī)定較少，因而在實(shí)施過程中容易出現(xiàn)難以把握的弊端。此法與上位教育法律（如《教育基本法》）的關(guān)系也沒有作出界定，導(dǎo)致其在日本教育法體系中出現(xiàn)地位不明的狀況。

（三）韓國《終身教育法》

此法對政府職能與管理措施的規(guī)定過于強(qiáng)化，對國民在終身教育中的主體地位不夠突出，這不利于一般民眾在終身學(xué)習(xí)過程中自主性與自由性的積極發(fā)揮。雖然該法詳細(xì)規(guī)定了國家及政府在推進(jìn)終身教育過程中的各種功能和作用，但對基層社區(qū)在終身學(xué)習(xí)中的作用未作充分肯定，這在一定程度上削弱了終身教育的作用并限制了終身教育開展的范圍和對象。

（四）臺(tái)灣終身學(xué)習(xí)法律規(guī)定

此法律規(guī)定未提及與其密切相關(guān)的成人教育立法的內(nèi)容，也未就終身教育與成人教育的關(guān)系和銜接作出說明，不可避免造成下位法缺失。部分法律條款的可操作性不強(qiáng)，如終身學(xué)習(xí)推展委員會(huì)的形成及運(yùn)作的規(guī)定不具體。雖然規(guī)定了終身教育的多樣性，但對其中關(guān)系的協(xié)調(diào)、銜接和融合的規(guī)定不夠明確，使得該法在實(shí)際適用的過程中會(huì)遇到各教育形式之間矛盾與混亂的困惑。

在法律救濟(jì)方面，該法律規(guī)定沒有以專門章節(jié)加以規(guī)定，也沒有在相關(guān)條文中進(jìn)行具體強(qiáng)調(diào)，在某些條款中只有一些類似于“由有關(guān)機(jī)關(guān)自定之”等一類的模糊授權(quán)規(guī)定，這就使得該法對于救濟(jì)措施的規(guī)定缺少了應(yīng)有的明確性，其可能導(dǎo)致擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，減弱了對于利益受損一方的保護(hù)力度。

（五）福建省《終身教育促進(jìn)條例》

此條例在成文形式上對所有規(guī)定并未分章節(jié)專門論述，在某些法律概念的界定方面，缺乏明晰的框架，層次不夠嚴(yán)密分明。另外，它對原則性的內(nèi)容規(guī)定過多，并且缺乏實(shí)踐的基礎(chǔ)，因此在法律規(guī)定的實(shí)用性和操作性上有所不足。該條例對法律救濟(jì)手段采用了“援用”式的規(guī)定，使得在執(zhí)法依據(jù)上要么無直接相關(guān)法律條文可供適用，要么因法律關(guān)系繁雜需引用其他法律規(guī)定來間接處理。在對于終身教育的經(jīng)費(fèi)來源也沒有給以明確的規(guī)定。

三 對常州終身教育地方立法的建議

近年來，常州市高度重視終身教育工作，已經(jīng)將構(gòu)建終身教育體系提到了政府的突出議事日程上，提出了到2012年基本構(gòu)建具有常州特色的終身教育體系和到2020年形成比較完善的終身教育體系的總體目標(biāo)。鑒于終身教育涉及到多個(gè)教育領(lǐng)域，如何將先進(jìn)的終身教育理念融入具體的立法條款中，如何整合各類教育資源，如何保障終身教育資金來源，如何提供終身教育學(xué)習(xí)權(quán)的法律救濟(jì)等問題都函待解決。在借鑒以上國家和地區(qū)的先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，常州的終身教育立法可以重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)方面：

（一）結(jié)合地區(qū)實(shí)際，堅(jiān)持正確的終身教育立法理念

終身教育理念在世界范圍得到廣泛推廣，很多專家和研究者在努力尋求統(tǒng)一的適用于任何國家和地區(qū)的終身教育法律或政策，但從已經(jīng)立法的幾個(gè)國家和地區(qū)的實(shí)際情況來看，都是從本國或者本地區(qū)特定的、原有的歷史、文化、教育制度出發(fā)，求大求全的終身教育立法不實(shí)際。因此，常州市終身教育立法，在立法理念和一些原則上，可以借鑒各國家和地區(qū)已達(dá)成了較為普遍的共識(shí)，即立法的目標(biāo)在于發(fā)展終身教育，保障個(gè)人素質(zhì)發(fā)展和學(xué)習(xí)權(quán)，鼓勵(lì)終身學(xué)習(xí)，努力建立學(xué)習(xí)型社會(huì)或城市。

（二）制定相關(guān)法律規(guī)定，完善終身教育保障體系

通過立法來保障終身教育工作者及辦學(xué)機(jī)構(gòu)的地位和職能，對于統(tǒng)籌各類教育資源、建立終身教育管理體制、促進(jìn)終身教育長遠(yuǎn)發(fā)展意義重大。在經(jīng)費(fèi)保障上，常州市政府出臺(tái)了《常州市推動(dòng)終身教育建設(shè)實(shí)施意見》，常州終身教育應(yīng)該從立法層面，明確規(guī)定終身教育的經(jīng)費(fèi)來源，保證終身教育和社區(qū)教育工作的正常開展，避免出現(xiàn)諸如日本的終身教育產(chǎn)業(yè)化傾向。在組織機(jī)構(gòu)保障上，2008年常州市建立了推進(jìn)終身教育工作聯(lián)席會(huì)議制度，成立了江蘇省首個(gè)終身教育推進(jìn)機(jī)構(gòu)，常州終身教育應(yīng)該明確終身教育機(jī)構(gòu)的職能，賦予此機(jī)構(gòu)相關(guān)的法律權(quán)力，保證其順利的推進(jìn)終身教育工作。

（三）注重可操作性和完整性，使責(zé)、權(quán)、利明晰化

在日本和我國福建省等地區(qū)終身教育的成文法中，會(huì)看到某些法律規(guī)定比較抽象，缺少可操作性，因此，常州市的地方終身教育立法應(yīng)該盡量明確化，減少模糊的規(guī)定，在實(shí)踐中增強(qiáng)適用性。就立法的嚴(yán)肅性和完整性而言，很多國家和地區(qū)在終身教育立法時(shí)，容易忽略法律救濟(jì)這一環(huán)節(jié)，常州市終身教育地方立法中，應(yīng)具體規(guī)定在終身教育受教育者（如農(nóng)民工）在其受教育權(quán)受到學(xué)?；蚪處煛⒔逃姓块T以及其他社會(huì)組織和個(gè)人的不法侵害時(shí)，應(yīng)該可以依法采取哪些措施和途徑給予解決，使其權(quán)利得到補(bǔ)救或?qū)崿F(xiàn)。因此，應(yīng)明確規(guī)定終身教育各關(guān)系方的責(zé)、權(quán)、利。

（四）制定考核評估機(jī)制，形成終身教育發(fā)展規(guī)范

終身教育評價(jià)機(jī)制是終身教育由理想目標(biāo)轉(zhuǎn)化為實(shí)際行為的載體和途徑，2007年常州制定、頒布了《2007年－2010年常州市社區(qū)教育規(guī)劃綱要》，出臺(tái)了《常州市非學(xué)歷教育機(jī)構(gòu)辦學(xué)水平分等定級(jí)評估指標(biāo)體系，2008年已完成對首批社會(huì)辦學(xué)機(jī)構(gòu)的評估。常州的終身教育按照終身教育確立的教育目標(biāo)和要求，通過創(chuàng)新督導(dǎo)機(jī)制，對所實(shí)施的各種教育活動(dòng)的效果、完成情況以及學(xué)習(xí)者的發(fā)展水平進(jìn)行科學(xué)的價(jià)值判定。

總之，要做好終身教育的地方立法工作，任重而道遠(yuǎn)，需要深刻理解終身教育的內(nèi)涵和范圍，需要學(xué)習(xí)和借鑒國內(nèi)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，需要結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，在立法中迎難而上、不回避立法難點(diǎn)。

［1］黃欣.終身教育立法：國際視野與本土行動(dòng)［J］.教育發(fā)展研究，2010，（5）：30.

［2］吳遵民，黃欣，蔣侯玲.終身教育立法的國際比較與評析［J］.外國中小學(xué)教育，2008，（2）：2.

［3］羅建河.試論我國終身教育的立法保障——國外終身教育立法的啟示［J］.成人教育，2009，（7）：36.

［4］賀宏志，林紅.當(dāng)代世界終身教育的政策及管理與立法［J］.北方工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2002，（2）：83.