澳大利亞高?？冃徲?jì)實(shí)踐及其啟示

宋麗

(山東輕工業(yè)學(xué)院，山東 濟(jì)南 250353)

澳大利亞高?？冃徲?jì)實(shí)踐及其啟示

宋麗

(山東輕工業(yè)學(xué)院，山東 濟(jì)南 250353)

介紹澳大利亞高?？冃徲?jì)實(shí)踐情況，并以昆士蘭州審計(jì)署對昆士蘭科技大學(xué)的績效審計(jì)為例進(jìn)行說明，從績效審計(jì)立法、方法和人員等五個(gè)方面指出澳大利亞高?？冃徲?jì)實(shí)踐對我國開展高?？冃徲?jì)的啟示，以期推動(dòng)我國高?？冃徲?jì)的展開。

高?？冃徲?jì);審計(jì)監(jiān)督;澳大利亞

隨著世界步入知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代，高等教育從社會(huì)的邊緣走向了社會(huì)的中心，世界各國在重視高等教育發(fā)展、高等教育數(shù)量的同時(shí)，對高等教育的責(zé)任、質(zhì)量和辦學(xué)效益也給予了極大的關(guān)注。澳大利亞是世界開展現(xiàn)代審計(jì)的主流國家之一，了解澳大利亞在開展高校績效審計(jì)的情況，對于加強(qiáng)我國高?？冃徲?jì)理論研究和實(shí)踐具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

一、澳大利亞高?？冃徲?jì)實(shí)踐

澳大利亞是聯(lián)邦制國家，法制健全。審計(jì)有很高的社會(huì)地位，并得到全社會(huì)認(rèn)可，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中審計(jì)工作成為不可或缺的經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)之一。1901年建立審計(jì)署，頒布第一部審計(jì)法，確立了審計(jì)長的獨(dú)立地位。審計(jì)署、民間審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)既各自獨(dú)立，又相互補(bǔ)充，建立了覆蓋整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的審計(jì)監(jiān)督體系。為了適應(yīng)建立高效率政府的要求，1979年澳大利亞對審計(jì)法進(jìn)行修訂，增加了審計(jì)長對政府機(jī)構(gòu)實(shí)施績效審計(jì)的權(quán)力。1997年新審計(jì)法規(guī)定，審計(jì)長可在任何時(shí)間對除政府商業(yè)企業(yè)及其子公司以外的政府機(jī)構(gòu)、聯(lián)邦機(jī)關(guān)實(shí)施績效審計(jì)。在其主管部長、財(cái)政部長或政府會(huì)計(jì)和審計(jì)聯(lián)合委員會(huì)請求下，審計(jì)長可對政府商業(yè)性企業(yè)及其子公司進(jìn)行績效審計(jì)。聯(lián)邦審計(jì)署將績效審計(jì)定位為“有助于改善政府公共管理”的有效手段之一，對績效審計(jì)內(nèi)容、對象、方式方法都有詳細(xì)規(guī)定?？冃徲?jì)一般不對政策本身進(jìn)行評價(jià)，主要是檢查并報(bào)告被審計(jì)單位執(zhí)行政策的情況，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)性、效率性以及效果性。聯(lián)邦審計(jì)署不僅為立法機(jī)構(gòu)提供咨詢服務(wù)，而且要求審計(jì)人員從世界各地、各行各業(yè)收集優(yōu)良業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)的資料，總結(jié)提煉的成果不僅可以作為績效審計(jì)的《優(yōu)良衡量標(biāo)準(zhǔn)》，而且提供給被審計(jì)單位，作為其改進(jìn)管理的參考資料;在《優(yōu)良衡量標(biāo)準(zhǔn)》的基礎(chǔ)上編制《良好實(shí)務(wù)指南》，用來指導(dǎo)、幫助被審計(jì)單位部門改進(jìn)管理，提高管理水平。

澳大利亞高等教育以公立高校為主，聯(lián)邦議會(huì)或者州議會(huì)負(fù)責(zé)立法設(shè)置大學(xué)，政府與大學(xué)達(dá)成協(xié)議，根據(jù)協(xié)議大學(xué)自主管理。聯(lián)邦政府主要把握高等教育的教育方針和財(cái)政，實(shí)施宏觀管理和控制，不直接管理學(xué)校，但通過對州的控制間接管理學(xué)校。聯(lián)邦政府給各州政府的教育撥款，各州需要每年向聯(lián)邦政府提交報(bào)告，上報(bào)經(jīng)費(fèi)的使用情況，接受聯(lián)邦政府的監(jiān)督。高校依法成立，是獨(dú)立和自治的機(jī)構(gòu)，由聯(lián)邦政府撥款，州政府提供補(bǔ)充。高校由大學(xué)理事會(huì)或評議會(huì)負(fù)責(zé)治理，處理各項(xiàng)內(nèi)部事務(wù)時(shí)具有較大的獨(dú)立性與靈活性，辦學(xué)自主權(quán)比較獨(dú)立。所有高等教育機(jī)構(gòu)都已建立相關(guān)機(jī)制，保證其課程和服務(wù)質(zhì)量達(dá)到國際標(biāo)準(zhǔn)。審計(jì)是澳大利亞整個(gè)教育系統(tǒng)管理中很重要的一個(gè)方面。聯(lián)邦政府于1992年建立高等教育質(zhì)量保證委員會(huì)，執(zhí)行制度性質(zhì)量保證政策和程序的獨(dú)立審計(jì)，提供高等教育質(zhì)量保證方面的建議。根據(jù)質(zhì)量保證計(jì)劃，澳大利亞1993～1995年進(jìn)行了三輪全面的院校審計(jì)，增強(qiáng)了高校內(nèi)部質(zhì)量保證的意識。2000年成立大學(xué)質(zhì)量保障總署，主要職責(zé)是監(jiān)控、審計(jì)和報(bào)告澳大利亞高等教育質(zhì)量保障情況。

目前，澳大利亞國家教育行政管理部門和高校，都十分重視審計(jì)在政府教育撥款與單位財(cái)務(wù)預(yù)算管理中的監(jiān)督、評價(jià)和鑒證作用。聯(lián)邦政府對進(jìn)行學(xué)?？冃Э己耍苤匾囊粋€(gè)方面要根據(jù)審計(jì)機(jī)關(guān)對高?？冃У膶徲?jì)評價(jià)和鑒證。聯(lián)邦政府教育部要求高校每年要向其提交三份資料:學(xué)校教育教學(xué)報(bào)告、財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。其中高校提供的財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告必須是由國家審計(jì)完成的。各州政府對高校撥款及財(cái)務(wù)預(yù)算管理有一套完善的程序和方法，審計(jì)是其中一個(gè)重要環(huán)節(jié)。州政府教育部設(shè)有內(nèi)部審計(jì)部門——負(fù)責(zé)對高校財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行專門檢查，對州教育撥款進(jìn)行績效審計(jì)。根據(jù)具體工作需要，內(nèi)部審計(jì)可以聘請社會(huì)審計(jì)幫助其工作。澳大利亞高校管理是按經(jīng)營的理念來運(yùn)作的，治理結(jié)構(gòu)比較完善，各個(gè)職能部門及各院系都有明確的崗位職責(zé)，有一個(gè)適當(dāng)、有效的業(yè)績管理體系。高校普遍建立了內(nèi)部審計(jì)制度，審計(jì)體系完備。董事會(huì)是高校最高層管理機(jī)構(gòu)，董事會(huì)下設(shè)審計(jì)委員會(huì)，審計(jì)委員會(huì)對學(xué)校的經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。學(xué)校負(fù)責(zé)人直接領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，地位相對獨(dú)立，審計(jì)工作制度化、規(guī)范化，內(nèi)部控制嚴(yán)密，重視人員培養(yǎng)，人才素質(zhì)高，管理手段現(xiàn)代化。

澳大利亞績效審計(jì)報(bào)告一般采用具體描述的繁式報(bào)告，而不采用固定格式的簡式報(bào)告。以昆士蘭州審計(jì)署開展的“高校是否建立了適當(dāng)、有效的控制和風(fēng)險(xiǎn)管理體系”績效審計(jì)為例:

審計(jì)時(shí)間:2002年12月—2003年6月;審計(jì)依據(jù):《審計(jì)長法案1997年》;審計(jì)目標(biāo):對“昆士蘭科技大學(xué)(簡稱QUT)是否建立了適當(dāng)、有效的控制和風(fēng)險(xiǎn)管理體系”進(jìn)行審計(jì)評價(jià)，特別是QUT在行政方面的管理控制。

審計(jì)的主要內(nèi)容包括:QUT的戰(zhàn)略目標(biāo)、計(jì)劃和策略;學(xué)校理事會(huì)及其它委員會(huì)的職責(zé)分工、工作情況、會(huì)議文件、人員組成、持續(xù)培訓(xùn)等;管理標(biāo)準(zhǔn);審計(jì)委員會(huì)和內(nèi)部審計(jì)工作;控股實(shí)體和對外合作;外部報(bào)告;風(fēng)險(xiǎn)管理七方面。

依據(jù)審查期間的資料，審計(jì)署從七方面進(jìn)行了詳細(xì)的審計(jì)評價(jià)，并提出了相應(yīng)的審計(jì)建議:

1.為了提高QUT的戰(zhàn)略計(jì)劃能力，QUT應(yīng)在風(fēng)險(xiǎn)和組織戰(zhàn)略及經(jīng)營目標(biāo)之間建立更加清晰的關(guān)系。風(fēng)險(xiǎn)管理在計(jì)劃在全過程中的應(yīng)用方式還有待改進(jìn)。

2.學(xué)校理事會(huì)及其它委員會(huì)應(yīng)針對各自設(shè)立的明確目標(biāo)，建立相應(yīng)的評價(jià)制度，至少每年一次進(jìn)行適當(dāng)?shù)?、正式的定期評價(jià)，從而使監(jiān)管運(yùn)營效果得到進(jìn)一步的改善。

3.建議QUT定期對現(xiàn)行的政策、授權(quán)和程序進(jìn)行總結(jié);制定預(yù)防措施防范欺詐和腐敗行為;要對內(nèi)部審計(jì)報(bào)告中已提出的或有潛在利益沖突方面的控制加強(qiáng)管理;建立對全校范圍內(nèi)教學(xué)和研究工作的職工參與程度及質(zhì)量的監(jiān)控制度，提高QUT在政策、道德水平和程序方面的管理標(biāo)準(zhǔn)。

4.建議QUT建立由外部審計(jì)組織對內(nèi)部審計(jì)履行職責(zé)的情況進(jìn)行檢查和評價(jià)的制度。

5.QUT應(yīng)該定期對合作計(jì)劃的監(jiān)管工作進(jìn)行報(bào)告，如向校理事會(huì)報(bào)告各種對外合作項(xiàng)目給QUT帶來的債務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)，控股實(shí)體和對外合作機(jī)制仍有待加強(qiáng)完善。

6.希望QUT定期對其各投資方的信息需求進(jìn)行評估，從而保證QUT提供的信息能滿足外部報(bào)告公開批露的要求。

7.QUT應(yīng)在部門和人員層次建立制度、明確程序，以保證對風(fēng)險(xiǎn)的及時(shí)監(jiān)控檢查;從科學(xué)合理、滿足特定工作環(huán)境需要出發(fā)，在全校范圍內(nèi)對風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn);考慮在部門和人員層次擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)定義范疇，如學(xué)術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、公共利益風(fēng)險(xiǎn)和信譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)等，建立一個(gè)在學(xué)校整體建設(shè)的層面上正式的風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)(含監(jiān)控這些風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制)，進(jìn)一步加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理工作。

審計(jì)結(jié)論:QUT在計(jì)劃、政策、程序控制、監(jiān)督和報(bào)告制度等行政領(lǐng)域已經(jīng)建立了一個(gè)適當(dāng)、有效的業(yè)績管理體系，獲得了良好的實(shí)踐效果，但仍存在一些有待加強(qiáng)和提高的方面。

從上面的實(shí)例，我們可以看出績效審計(jì)有別于傳統(tǒng)的以財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)為主提供確認(rèn)真實(shí)性、合法性控制的審計(jì)，而是注重從更高的層次將專業(yè)技能和知識用到如何幫助高校加強(qiáng)整體運(yùn)營管理、控制的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。

二、澳大利亞高?？冃徲?jì)實(shí)踐對我國高?？冃徲?jì)的啟示

澳大利亞績效審計(jì)1979年開始有了立法授權(quán)，經(jīng)過多年的研究、實(shí)踐，績效審計(jì)已逐步得到了社會(huì)的認(rèn)可，在促進(jìn)績效管理方面起到不可忽視的作用。我國1983年成立審計(jì)署，1985年原國家教委和大部分高校根據(jù)國家法令要求建立了審計(jì)機(jī)構(gòu)。2003年開始審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)審計(jì)署發(fā)展規(guī)劃要求對公共部門和單位開展績效審計(jì)。我國高校績效審計(jì)是應(yīng)審計(jì)署和教育部要求開展的，處于起步階段，是與財(cái)務(wù)審計(jì)相結(jié)合的“非獨(dú)立類型”的績效審計(jì)。通過對澳大利亞高?？冃徲?jì)實(shí)踐情況的研究，我們可以得到如下啟示:

(一)開展績效審計(jì)應(yīng)有績效管理的社會(huì)環(huán)境

20世紀(jì)80年代新公共管理運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)，績效管理、績效評估、績效問責(zé)等在澳大利亞全社會(huì)開展，整個(gè)社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和法律環(huán)境都發(fā)生了明顯的變化，促進(jìn)了審計(jì)職能、范圍的不斷擴(kuò)展，為績效審計(jì)的廣泛開展提供評價(jià)依據(jù)，奠定了環(huán)境基礎(chǔ)。澳大利亞政府在支持高等教育的發(fā)展過程中，吸收西方國家的做法設(shè)立高?？冃е笜?biāo)體系，逐漸注重對高校進(jìn)行行為問責(zé)，通過績效撥款、績效評估和績效管理等方式監(jiān)督和評估高校資源的使用情況以及所產(chǎn)生的效果，擴(kuò)大了對高校開展績效審計(jì)的需求;澳大利亞高校治理結(jié)構(gòu)比較完善，非常注重實(shí)施、評價(jià)和信息反饋環(huán)節(jié)，一般都有比較完善綜合的、覆蓋全校區(qū)的內(nèi)部控制體系、風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)和適當(dāng)有效的業(yè)績管理體系，從而一定程度上保證高等教育質(zhì)量，促進(jìn)高校的發(fā)展。高校治理結(jié)構(gòu)比較完善，為績效審計(jì)的開展提供評價(jià)的依據(jù)。

(二)明確的績效審計(jì)立法是開展績效審計(jì)的保證

澳大利亞有明確的績效審計(jì)立法，現(xiàn)已形成比較完善的法律體系。澳大利亞《審計(jì)法1979年》明確提出了進(jìn)行績效審計(jì)的要求。在績效審計(jì)實(shí)踐中，審計(jì)機(jī)關(guān)注重理論研究對審計(jì)實(shí)務(wù)的指導(dǎo)性，善于及時(shí)匯總和吸收績效審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，先后多次頒布了比較具體的且具操作性的績效審計(jì)作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，用于指導(dǎo)審計(jì)人員進(jìn)行績效審計(jì)實(shí)務(wù)。審計(jì)機(jī)構(gòu)還將從世界各地、各行各業(yè)收集優(yōu)良業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)的資料總結(jié)提煉，以優(yōu)良衡量標(biāo)準(zhǔn)和良好實(shí)務(wù)指南形式確定下來，不僅可以使審計(jì)部門在進(jìn)行績效審計(jì)時(shí)有據(jù)可依，便于績效審計(jì)工作的開展;而且可以供給被審計(jì)單位，幫助其改進(jìn)管理的參考資料，獲得人們對績效審計(jì)的認(rèn)可。

(三)有效的審計(jì)機(jī)制是開展高?？冃徲?jì)的前提

審計(jì)是澳大利亞整個(gè)教育系統(tǒng)管理中很重要的一個(gè)方面。內(nèi)部審計(jì)和外部審計(jì)被視為構(gòu)建高校有效治理的工具。每年學(xué)校要向聯(lián)邦政府教育部提交財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告，由國家審計(jì)完成。在州政府教育部設(shè)有內(nèi)部審計(jì)部門，負(fù)責(zé)對州教育撥款的使用與績效進(jìn)行審計(jì)與檢查，需要時(shí)可以聘請社會(huì)審計(jì)幫助工作。高校擁有比較完善的內(nèi)部治理體系，設(shè)有審計(jì)委員會(huì)，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)由學(xué)校負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)，地位相對獨(dú)立。高校同樣重視審計(jì)工作，非常注重審計(jì)實(shí)施、評價(jià)和信息反饋。開展績效審計(jì)，進(jìn)行評價(jià)鑒證，提出合理化建議，對全校區(qū)范圍的風(fēng)險(xiǎn)管理活動(dòng)的監(jiān)控，是高校內(nèi)審的職責(zé)之一。

(四)開展高?？冃徲?jì)的依據(jù)、方法不同于財(cái)務(wù)審計(jì)

高校財(cái)務(wù)審計(jì)的依據(jù)是會(huì)計(jì)法律法規(guī)、會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和制度等，審計(jì)方法有規(guī)范的方法和標(biāo)準(zhǔn)的格式。從上面澳大利亞高?？冃徲?jì)案例中我們可以得出，績效審計(jì)關(guān)注高校整體的經(jīng)營和管理活動(dòng)，主要是采用調(diào)查研究和統(tǒng)計(jì)分析等方法，對高校整體管理、控制系統(tǒng)的有效性進(jìn)行詳細(xì)審計(jì)評價(jià)，提出具體改進(jìn)建議，促進(jìn)高校更好發(fā)展。開展績效審計(jì)在很大程度上因項(xiàng)目不同需依據(jù)某一領(lǐng)域的技術(shù)參數(shù)和標(biāo)準(zhǔn)，審計(jì)方法更多地采用調(diào)查研究的方法、比較和分析的方法，可能因項(xiàng)目不同而不同具有多樣性的特點(diǎn)?？冃徲?jì)與財(cái)務(wù)審計(jì)相比，具有目標(biāo)多樣性、標(biāo)準(zhǔn)模糊性、評價(jià)主觀性、方法靈活性、建議非強(qiáng)制性等特點(diǎn)。績效審計(jì)人員在搜集審計(jì)資料和進(jìn)行審計(jì)評價(jià)時(shí)，除了運(yùn)用審閱、觀察、計(jì)算、分析等財(cái)務(wù)審計(jì)技術(shù)和方法以外，更多地要運(yùn)用調(diào)查研究和統(tǒng)計(jì)分析技術(shù)。

(五)開展高?？冃徲?jì)要求審計(jì)人員必須有較高的專業(yè)素質(zhì)

審計(jì)人員的專業(yè)勝任能力是開展高?？冃徲?jì)的必要保障。從澳大利亞高校績效審計(jì)案例中我們可以看出開展績效審計(jì)對審計(jì)人員的素質(zhì)要求高，審計(jì)人員知識結(jié)構(gòu)必須多元化，才能勝任績效審計(jì)工作。中國恢復(fù)審計(jì)制度不過三十年，一直以財(cái)務(wù)審計(jì)為主，目前審計(jì)隊(duì)伍在結(jié)構(gòu)上是財(cái)經(jīng)人員多，復(fù)合型人才少;在業(yè)務(wù)能力上，查賬能力強(qiáng)，綜合分析問題的能力弱。審計(jì)人員的配置狀況導(dǎo)致績效審計(jì)供給能力不足，從一定程度上嚴(yán)重制約了高?？冃徲?jì)的開展。當(dāng)前開展高?？冃徲?jì)審計(jì)機(jī)構(gòu)必須采取措施解決審計(jì)供給能力不足的問題:首先，可以加強(qiáng)培訓(xùn)，鼓勵(lì)自學(xué)，提高現(xiàn)有審計(jì)人員的水平，走內(nèi)涵式發(fā)展的道路;其次，根據(jù)與績效審計(jì)開展程度，聘用經(jīng)濟(jì)管理、計(jì)算機(jī)、工程等方面專業(yè)人才充實(shí)審計(jì)隊(duì)伍，改善結(jié)構(gòu)。

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F239.21

A

1008—3340(2012)03—0051—03

2012-04-11

宋麗(1972-)，女，山東威海人，山東輕工業(yè)學(xué)院高級會(huì)計(jì)師，國際注冊內(nèi)部審計(jì)師，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，研究方向?yàn)閷徲?jì)理論與實(shí)踐。