黃驊市河道管理機制創(chuàng)新實踐與體會

張海青

(黃驊市水利工程管理站,河北 黃驊 061100)

近年來,隨著洪水發(fā)生的幾率降低、水資源減少以及市場經濟意識的影響,在我國特別是北方地區(qū)水利工程尤其是河道的管理存在許多問題,出現了淤積與損毀嚴重、年久失修等現象,為此,國家提出了“加快水利發(fā)展,切實增強水利支撐保障能力,實現水資源可持續(xù)利用”的戰(zhàn)略決策。河道作為重要的水利基礎設施,是構筑防洪安全體系,改善區(qū)域環(huán)境的核心要素,事關人民群眾的生命財產安全、經濟社會發(fā)展大局及和諧社會建設,因此,搞好河道管理甚為重要。

1 河道管理存在的問題及原因

黃驊市地處河北省東南部,東鄰渤海,西靠滄州,北倚天津,南接海興、鹽山和孟村。境內現有海堤 1道,省市縣三級河道 21條(行洪河道 2條,排瀝河道 19條),直接入海的河道有 9條,總長 568.2 km,占地面積0.73萬 hm2,此外有縣管閘站 8座,中型揚水站 3座。

對于上述水利工程的監(jiān)督管理,在 2006年以前一直處于一種有管有放、想管難管的狀態(tài)。對于閘站和揚水站,建成后配備了專職管理人員長年駐守,負責設備設施的養(yǎng)護管理,而河道和海堤并無專人管護,只是由工管科的 6名干部職工做一些日常的行政管理,間或發(fā)生的毀堤、取土事件,多數只能事后發(fā)現,有些是靠被動接受群眾舉報才知曉。在管理體制改革前的三四年內,水利工程管理中的各種矛盾更加突出,河道堤防管護形勢日趨嚴峻,河道被挖、被毀、被占事件不斷增多,河道堤防損毀程度大幅度加重。

造成上述現象的主要原因有 5個方面。一是思想上輕視。由于近些年連續(xù)干旱,行洪、排瀝河道十有八九均已干涸多年,有些群眾甚至包括少數部門領導干部的法律意識、水患意識比較淡薄。實踐中有個很深的感受：河道管理的工作量來自鄉(xiāng)村群眾,而棘手頭疼的工作難題往往來自于各級領導和有關部門。二是客觀壓力大。近年來,黨中央、國務院三令五申,多次召開專題會議,就深化改革、嚴格土地管理制定出臺了一系列方針政策和制度措施。從嚴、從緊控制土地規(guī)劃利用的大環(huán)境,迫使有些領導干部、部門、企業(yè)、鄉(xiāng)村、建設單位在考慮建設用土時,紛紛把眼睛描準了河道,把手伸向了堤防。三是管理難度大?？h(市)級水務局河道管理工作面廣、線長、點多,而工作人員嚴重不足。黃驊市交通局一名道班工只負責 2～3 km的道路管護,而黃驊市的河道長度為 568.2 km,負責管理河道的工管科只有 6名干部職工,即使這些人全部被派往河道進行管理,每人也要負責近 100 km,管理難度大,管理效果也不盡如人意。四是經費緊缺。河道作為水利工程基礎設施,財政投入嚴重不足,水利工程維修養(yǎng)護資金無從列支,河道干涸、淤積嚴重、設施老化失修、人為破壞不斷,一旦泄洪或大的瀝澇,極有可能出現洪災、水患。五是執(zhí)法難?！端ā纷鳛樗煞ㄒ?guī)的基本法于 2002年重新做了修訂完善,而以其為依據的《防洪法》、《河道管理條例》等水法規(guī)卻沒有及時進行必要的修訂、完善,雖無重大矛盾卻有不嚴密之處;水法律法規(guī)與《行政許可法》、《行政處罰法》等其他行政法規(guī)之間又缺乏必要銜接,導致可能產生歧義,因而造成執(zhí)法處罰的難以執(zhí)行,部分案件懸而未決。基層干部群眾甚至個別領導干部對水法規(guī)的守法意識淡薄,說明在普法宣傳上缺乏力度,水行政法律法規(guī)沒有真正被社會各界、各個層面熟知并遵守。有一個現象應當引起注意,在基層、在農村、在個別領導干部頭腦中,較之交通、電力、通訊、土地,水利工作的影響力、嚴肅性、權威性存在明顯弱化?？偟卣f,河道安全形勢不容樂觀,河道管理重任在肩。

2 拓寬思路,謀求創(chuàng)新發(fā)展

2.1 創(chuàng)新機制,挖掘潛力

黃驊市水務局閘站、揚水站管理部門共有職工 21人,主要負責閘、涵、泵、電、房屋等設施的維護工作。近年來,由于工作量在減少,設施閑置,部分職工無所事事。而在河道管理上,568.2 km的河道則只有 6名管理人員。為有效解決人員不足而出現的“管理難”問題,黃驊市水務局創(chuàng)新機制,整合人力資源,充分挖掘和發(fā)揮現有人力、物力的潛能,2007年借著《河北省水利工程管理體制改革實施意見》、《滄州市水利工程管理體制改革實施意見》的東風,局黨組、局務會反復研究,多次向各方面征求意見,決定將工管科和下屬 8個閘站、3個揚水站的干部職工進行編隊整合,經市政府批準成立了黃驊市水利工程管理站,建立河段巡查制度。該站設立一個辦公室、兩個管理分站,下面又劃定了 10個巡視點、43個河道責任段。同時,明確了水利工程管理站的主要工作職責：一是負責有關水行政許可工作;二是負責有關行政執(zhí)法工作;三是負責河道閘站、揚水站等水利設施的日常管理維護;四是擔負起河道巡查職責。依據有關水事法律法規(guī)和管理制度,將河段管理責任納入全年目標考核中。為此,為每位河道巡堤員定制了證牌,每人每月增加 100元作為交通、通訊補助,統一印制了巡查日志表卡。到目前,黃驊市以水利工程管理站為中心,以 10個巡視點為輻射,全長 568.2 km的 43個河段都有了責任巡堤員。過去境內河道無專人管護、無力量管好的被動局面基本得以扭轉。

2.2 落實人員、經費,穩(wěn)定隊伍

根據河北省水利廳冀水建管便[2006]40號文件精神,水務局嚴格按照《水利工程管理單位定崗標準(試點)》和《水利工程維修養(yǎng)護定額標準(試點)》對境內河道、閘站、海堤、水庫進行定崗定編和工程維修經費測算,以落實人員、經費,穩(wěn)定隊伍。

1)崗位定員測算。根據有關文件精神,黃驊市水利工程管理站設單位負責、行政管理、技術管理、財務與資產管理崗位定員 16人,河道堤防管理崗位定員 91人,海堤管理崗位定員 10人,水閘、揚水站管理崗位定員 33人,合計共 150人。

2)工程維修養(yǎng)護費測算。按照《水利工程維修養(yǎng)護定額標準(試點)》對河道、閘站、海堤、水庫進行工程維修養(yǎng)護測算,經測算,2008年度河道堤防、海堤工程維修養(yǎng)護費共 140.84萬元,水閘工程維修養(yǎng)護費共17.931萬元,泵站工程維修養(yǎng)護費共 65萬元,以上 3項合計 173.42萬元。

3)兩項經費落實情況及經費落實渠道。按照相關政策,經市政府同意,黃驊市水利工程管理站定性為公益性事業(yè)單位,2008年、2009年和 2010年連續(xù) 3年市財政落實公益性人員基本支出 70萬元,落實公益性工程維修養(yǎng)護經費 95萬元。

2.3 建章立制,規(guī)范管理

在學習有關文件精神和相關單位的經驗的基礎上,結合黃驊市河道管理工作實際,先后研究制定和出臺了《黃驊市水利工程管理實施辦法》、《黃驊市水利工程管理實施細則》、《黃驊市水利工程巡查員百分考核獎罰辦法》、《黃驊市水利工程巡堤情況報告制度》、《黃驊市水利工程巡堤員上崗考勤制度》、《黃驊市水利工程管理站目標任務分解》、《黃驊市水利工程管理站重大情況問題報告制度》、《黃驊市水利工程管理站重大問題預警處理辦法》等多項制度。通過建章立制,以制度化、規(guī)范化的建設,促進河道管理走上依法行政、科學管理的正確軌道,力求使河道工程管理有的放矢,有章可循,切實做到既確保河道堤防的有效管護,又能實現依法行政和安全行政的有機統一。

2.4 因地制宜,開發(fā)管理河道

充分利用河道資源,因地制宜的實施水面開發(fā)、堤段綠化、采砂取土等一系列既合法有附合實際的辦法,努力增收。同時約定開發(fā)水面和堤段的承包人必須負責好承包河道段的看護和養(yǎng)護工作,減少對該地段派出的巡堤員數量,解決人員和經費的矛盾。

2.5 恢復水利派出所建制

作為國家機器中的重要組成部分,派出所在水行政執(zhí)法中的法定職能和作用是不可或缺的。在 20世紀90年代,水務局有水利派出所進駐,負責解決水事糾紛和水行政執(zhí)法,但后來,全省各地駐水利局的水利派出所一律撤掉。2009年,在成立黃驊市水利工程管理站不久,借省水利廳、公安廳、工商局聯合執(zhí)法電視電話會議精神的東風,黃驊市局又積極促成水利派出所的復出,加強了執(zhí)法力度,切實解決了“執(zhí)法難”問題。

3 河道管理體制改革的成效

在新體制下,隨著工作職責的明確劃分,人員、經費的落實,水利派出所的復出以及各項規(guī)章制度的貫徹實施,水利工程管理站的工作初見成效。

3.1 加大宣傳力度,主動上門服務

新的管理體制建立后,水利工程管理站加大了相關的宣傳工作力度。在城市,主動與電臺、電視臺、報社接洽,分專題舉辦了 5期普法講座,大張旗鼓地宣傳保護河道光榮、損毀堤防違法。在鄉(xiāng)村,利用“三下鄉(xiāng)”活動、鄉(xiāng)村集市場所等,將整理打印的“明白紙”廣泛散發(fā),并在全市 327個村張貼公告。對有關重點建設單位和企業(yè),則改變過去坐等審批的做法,在其開工建設前,將有關法律條款和協商要求、意見主動送達上門,既宣傳了法律法規(guī),又理順了關系。對各級各部門及有關領導,積極采取書面打報告、當面求溝通的形式,努力尋求上級和兄弟部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及有關領導對河道管理工作的理解、支持和幫助。

3.2 河道開發(fā)效果明顯

對于常年有水面的河道,按照既定方案,積極鼓勵沿河村民開發(fā)養(yǎng)鴨、養(yǎng)魚產業(yè)。目前有南排河、北排河、新石碑河、捷地減河、黃南排干等多條河道對群眾實施承包養(yǎng)魚養(yǎng)鴨;對于適宜綠化的堤段,按照河道綠化管理規(guī)定,鼓勵沿河群眾綠化植樹,比較典型的是捷地減河、子牙新河、北排河、南排河、滄浪渠、新黃南排干等。這些被開發(fā)利用的河段,水利工程管理站都與承包單位或個人簽訂協議,明確約定承包人就是該段河道的管理人,負責看護和養(yǎng)護這段河道,節(jié)約了水利工程管理站的大量人力。對于淤積嚴重的河道,按照河北省河道采砂取土管理辦法的有關規(guī)定,在地形條件和市場條件成熟的地段,把河道清淤和采砂取土有機結合,規(guī)范管理,科學實施,既對河道進行了清淤,又解決了土源,還解決了單純清淤所要支出的費用,一舉多得。

3.3 河道損毀案件明顯降低

新的管理體制的建立,使全體巡堤員責任明確,任務清楚,增強了責任心,管理工作及時到位,許多取土事件在第一時間得到發(fā)現和控制。同時,在水利派出所的配合下,被動管護、想管難管的局面得到改觀。2009年、2010年連續(xù)兩年水事違法案件為零。

3.4 河道安全的社會關注度提高

隨著各種水法律法規(guī)的宣傳普及,各級領導對涉河、涉水、河道安全日益重視。項目引進前,請水務局參與論證和審批把關;項目實施過程中,按照有關規(guī)定事先邀請水利專家進行專項設計評估和論證,力求雙利雙贏?；鶎余l(xiāng)村干部和普通群眾也從內心承認水務局所肩負的法定職責,能夠以積極的態(tài)度前來申請行政許可,逐步形成了管理與服務的良性互動。社會各界對河道安全的關注程度明顯加強。

3.5 水利設施得到維修養(yǎng)護

通過管理體制的改革,為水利工程設施的維修養(yǎng)護提供了保障。一是每年財政有專項維修資金,二是利用采砂取土機會整理河道,三是承包人對各自的承包段自行維護。所以,水利設施得到及時維修、維護,延長了工程使用壽命,最大限度的發(fā)揮了水利設施的功效,經濟效益和社會效益顯著。

4 建議

4.1 重新核定河道劃界確權

河道劃界確權直接關系到水利工程管理體制改革決策部署的貫徹落實,直接影響到水利工程的保護與管理。基層水利工程及河道管理中的繁重工作量和諸多難題都與界限不清、權屬不明有關。雖然河北省于1992年進行了河道的劃界確權(所有權、使用權、管理權),但不少縣市的工作并沒有進行徹底,包括黃驊市,在界限范圍內只明確了管理權,而對于所有權和使用權卻沒有明確的表述,造成在開發(fā)和日常的管理中和群眾的權屬分不清晰,往往產生新的矛盾。因此,建議省水利廳出面再做工作,以政府名義,敦促各級部門采取切實措施,徹底落實河道劃界確權。第一方案是實現所有權、使用權和管理權“三權”統一;第二方案是實現所有權與管理權“二權合一”。

4.2 原則確定有償使用河道的收費標準

隨著社會經濟的不斷發(fā)展,河道堤防越來越明顯地成為一種資源。河道堤防是法定的水利工程,有償使用是有關水法規(guī)允許的,但具體的費用標準沒有明確規(guī)定,需要省水利廳統一確定。這里主要涉及 5項：一是在河道管理范圍內建設橋梁、碼頭的費用標準;二是攔河、跨河、臨河建設建筑物、構筑物的費用標準;三是跨河、穿河、臨河鋪設線纜、管道的費用標準;四是利用堤防修筑等級公路的不同費用標準;五是在河道管理范圍內進行石油物探、鉆井等的費用標準。

[1]滿玉佩,等.黃驊縣水利志 [M].天津人民出版社,1992.

[2]黃驊市水利工程劃界管理規(guī)定[Z].1992.

[3]黃驊市人民政府關于水利工程管理體制改革的實施方案[Z].2007.