論村域權(quán)力監(jiān)督與村官犯罪預(yù)防

彭清燕

(吉首大學師范學院，湖南 吉首 416000)

論村域權(quán)力監(jiān)督與村官犯罪預(yù)防

彭清燕

(吉首大學師范學院，湖南 吉首 416000)

村官腐敗已成為破壞農(nóng)村社會穩(wěn)定的一大根源，給中國反腐工作帶來新挑戰(zhàn)。村域權(quán)力網(wǎng)絡(luò)供給平衡性制度的能力和消解村民社會焦慮及怨恨的能力與村民民主自治發(fā)育的速度存在著較大落差。權(quán)力運作在利益驅(qū)動力作用下本集團內(nèi)部踐行狹隘的利己主義、排他主義原則。自上而下縱向的剛性監(jiān)督缺位，橫向的兩種柔性監(jiān)督職能薄弱。制約村級權(quán)力運動法律體系的應(yīng)然狀態(tài)并沒有普遍出現(xiàn)，實際運作中制度文本因缺乏可操作化的環(huán)節(jié)遭遇重重困難。樹立協(xié)商民主理念，建立村域權(quán)力三極架構(gòu)，完善村莊自治法律，有利于遏止村官腐敗。

村域權(quán)力;村官腐敗;民主管理

村官腐敗其內(nèi)涵可以簡單定義為村黨支部委員會和村民委員會的組成人員濫用公共權(quán)利牟取私利的行為。目前，全國共有60多萬個行政村，9億多農(nóng)村戶籍人口，59.7萬個村委會，500多萬名村干部。在從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)化，從封閉半封閉社會向開放社會轉(zhuǎn)化，從鄉(xiāng)村社會向城鎮(zhèn)社會轉(zhuǎn)化，從同質(zhì)單一性社會向異質(zhì)多樣性社會轉(zhuǎn)化的大背景下，村官腐敗有愈演愈烈之勢。最高人民檢察院公布，2010年全國檢察機關(guān)共立案偵查涉農(nóng)職務(wù)犯罪11712人，立案偵查涉農(nóng)貪污賄賂犯罪案件8032件10935人，涉案金額13.4億余元;立案偵查涉農(nóng)瀆職侵權(quán)犯罪案件2097件、2692人［1］。在當前查處的基層違紀違法案件中，村官占據(jù)了案件數(shù)量的70%以上，由村官腐敗引發(fā)的群眾信訪已占農(nóng)村信訪總量的50%以上［2］。過去被認為不入“官”流的村官屢屢制造腐敗大案，已成為破壞農(nóng)村社會穩(wěn)定的一大根源，給中國反腐工作帶來新挑戰(zhàn)。筆者從地方政治制度視域，關(guān)注現(xiàn)行地方政治制度存在的缺陷，探求健全村級政權(quán)結(jié)構(gòu)的方法，以期遏止村官腐敗，進一步完善農(nóng)村基層治理機制。

一、村域權(quán)力網(wǎng)絡(luò)與村官腐敗

村域權(quán)力網(wǎng)絡(luò)是村莊共同體型構(gòu)特定的權(quán)力資源配置、權(quán)力組織的結(jié)構(gòu)方式及權(quán)力運行過程組成的村域公共事務(wù)治理的動態(tài)過程及網(wǎng)狀資源體系。它是村級各權(quán)力主體在村級權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中所應(yīng)具有的性質(zhì)、地位、職能，以及對它們相互之間的關(guān)系，是地方政治制度在村莊的具體表現(xiàn)形式。其主要包括權(quán)力合法性來源、權(quán)力結(jié)構(gòu)、權(quán)力運行規(guī)則、權(quán)力效能標準四個層面的內(nèi)容。在村莊治理體系中，村莊公共權(quán)力是一種具有決定性的影響力量，它的運作效能在很大程度上取決于村莊社會組織在村莊權(quán)力體系中所處地位而形成的不同權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系［3］。以村莊為微觀分析單位，觀察村莊公共權(quán)力的演變及其運作邏輯，村域權(quán)力網(wǎng)絡(luò)以時間發(fā)展為線索，經(jīng)歷了改革開放前集權(quán)主義模式和改革開放后自治模式，村官腐敗亦以村域權(quán)力網(wǎng)絡(luò)演變?yōu)槊}絡(luò)呈現(xiàn)出前低后高的趨勢。

(一)集權(quán)主義模式

改革開放前，中國確立了建立在指令性計劃經(jīng)濟體制基礎(chǔ)上的村域權(quán)力網(wǎng)絡(luò)是以集權(quán)主義為表征的地方政治制度。從土改時期的農(nóng)會，合作化運動中的初級社、高級社，再到人民公社體制，其共同特征是村域權(quán)力結(jié)構(gòu)單向、強制型的格局。它通過黨對各級干部的任命制，牢牢地控制農(nóng)村社會的經(jīng)濟與政治資源。又通過“土改”、農(nóng)業(yè)合作化、人民公社化、“文化大革命”、“農(nóng)業(yè)學大寨”等等一系列經(jīng)濟社會變革和劇烈的政治運動，使國家行政權(quán)力向鄉(xiāng)村基層社會的滲透和延伸達到了歷史上前所未有的廣度和深度。特別是“在1958～1978年的 20年里，中國農(nóng)村人口的70%～80%被緊扣在與新政府的臍帶式關(guān)系之中。這樣完整的農(nóng)村組織形式是中國有史以來絕無僅有的”［4］。這種強制型村域權(quán)力網(wǎng)絡(luò)造就經(jīng)濟和社會主體完全喪失了獨立性和主動性，在國家權(quán)力嚴密監(jiān)控下村官失去了腐敗的自由空間。

(二)自治模式

20世紀80年代以來以包產(chǎn)到戶為發(fā)端的農(nóng)村非集體化改革，最重要的結(jié)果就是促使農(nóng)村社會經(jīng)濟資源從集中到分散的轉(zhuǎn)變，也就是單一的集體控制向多經(jīng)濟主體控制模式的轉(zhuǎn)型。經(jīng)濟基礎(chǔ)變動使人民公社時期形成的一整套行之有效的基層社會管理體制在頃刻之間突然坍塌，正是在這樣的社會大背景下，理論學術(shù)界提出了我國新時期村莊治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的多種理想模式和制度設(shè)計路徑，實踐中，國家開始了農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整和重組。1982年憲法正式確立了村民委員會作為農(nóng)村基層群眾性自治組織的法律地位。1983年國務(wù)院正式宣告了人民公社體制的終結(jié)。1987年村民自治以法律形式被確定下來。村民自治模式的村域權(quán)力結(jié)構(gòu)已成為在當今中國農(nóng)村擴大基層民主和提高農(nóng)村治理水平的一種有效方式，客觀上打破了單一的公有制經(jīng)濟成份作為社會主義經(jīng)濟制度的基本標志，在一定程度上改變了既存的利益格局、人際關(guān)系格局和人與物關(guān)系的格局，喚醒了個人和局部的經(jīng)濟利益對生產(chǎn)發(fā)展和生產(chǎn)力水平提高所起到的激勵作用。目前大部分村落形成了多種權(quán)力共生形態(tài)，只不過不同權(quán)力組織在管理、協(xié)調(diào)和控制村莊社區(qū)公共生活的集體性權(quán)力的勢力懸殊。權(quán)力授權(quán)來源于國家法律法規(guī)所賦予正式權(quán)力形態(tài)的村委會權(quán)力、村黨支部權(quán)力以及小組權(quán)力，表現(xiàn)出權(quán)力運行中強烈的行政取向與決策權(quán)的高度集中傾向;另一類權(quán)力是從民間自然形成內(nèi)生型權(quán)力的家族權(quán)力以及合作組織權(quán)力，側(cè)重于村落公共產(chǎn)品的提供，在村民中具有較高的政治認同，但是其在體制外權(quán)力弱利益表達又弱化了其權(quán)威水平。靜態(tài)地看，村域權(quán)力網(wǎng)絡(luò)供給平衡性制度的能力和消解村民社會焦慮及怨恨的能力與村民民主自治發(fā)育的速度存在著較大落差;動態(tài)地來看，呈現(xiàn)為村民參與管理的熱情和訴求表達、社會機會及政治權(quán)利保障滯后之間的緊張。某種程度上我國地方政治體制改革具有明顯的滯后性，這是當前村官腐敗產(chǎn)生的機制性根源。

二、村官腐敗的權(quán)力運動

權(quán)力運動在社區(qū)結(jié)構(gòu)運行中處于中樞地位。村民自治制度雖然經(jīng)過二十多年的實踐，在我國地方政治制度視域中仍然扮演著“試驗田”和“先行者”的角色。以村級權(quán)力運動的管理掌控—權(quán)力監(jiān)督—法律制約為線索闡釋村官腐敗的權(quán)力運動。

(一)村級權(quán)力運動的管理與掌控

村民自治制度理論設(shè)計上是黨的一元領(lǐng)導(dǎo)下的多層次分權(quán)治理模式?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱《村組法》)在原則上確認了村黨支部在農(nóng)村治理中的“領(lǐng)導(dǎo)核心”地位，但在公共權(quán)力的具體配置時，卻明確地規(guī)定“村民會議是村民自治組織體系中的最高權(quán)力機構(gòu)”，村民會議擁有村民自治過程中決策權(quán)、選舉權(quán)、罷免權(quán)和監(jiān)督權(quán)等根本性權(quán)力。因此，村黨支部實際上沒有獲得任何制度內(nèi)的公共權(quán)力，事實上被排除在社區(qū)治理權(quán)力結(jié)構(gòu)之外。而村黨支部來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的任命，本質(zhì)上是國家權(quán)力在村集體的延伸。村黨支部憑借鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的組織資源優(yōu)勢和長期以來掌握的絕大部分權(quán)力，以及利用權(quán)力互恩互惠所形成的個人人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)在博弈中處于強勢狀態(tài)。與村黨支部不同，村民委員會作為村民自治的常設(shè)工作機構(gòu)，是經(jīng)由村民直接選舉而產(chǎn)生的，其權(quán)威來自于村民的集體委托，履行的是決策執(zhí)行權(quán)和管理權(quán)。這樣，村莊權(quán)力體系分割為自上而下以黨支部為代表的權(quán)力和自下而上以村民委員會為代表的內(nèi)生性權(quán)力兩大陣營。社區(qū)公共權(quán)力運行的制衡機制取決于他們之間圍繞權(quán)力和利益分配而展開博弈。雖然村民委員會、村黨支部的權(quán)力來源從根本上都來自于人民的授權(quán)，這種權(quán)力的來源與服務(wù)對象、目的在根本上是一致的，但是由于兩者的派出體制不一樣［5］，及現(xiàn)行制度安排中對村民委員會與村黨支部權(quán)力關(guān)系的模糊構(gòu)造，導(dǎo)致兩者職責重疊、權(quán)力交叉。權(quán)力運作在利益驅(qū)動力作用下本集團內(nèi)部踐行狹隘的利己主義、排他主義原則，從而在一定程度上為村官腐敗的權(quán)力運作提供了契機。

就個體而言，存在于科層化政權(quán)體制之外的村官，物質(zhì)上不能享受國家正式資源供給，制度上不能適用行政體系的約束和激勵機制。體制縫隙堵塞了村官們通過正當途徑實現(xiàn)改變農(nóng)民身份的上升通道及合理利益的追求，滋生了村官從業(yè)的失望心態(tài)。村干部在政策執(zhí)行中事實上處于“第三領(lǐng)域”的自由政治空間，使其從忠實代理人角色向追逐自我利益最大化的“村頭官僚”角色蛻變，他們通過政策規(guī)則的利益化、政策價值的權(quán)力化、政策認同的村莊化，解構(gòu)和重構(gòu)了國家政策的文本邏輯，導(dǎo)致了國家政策在鄉(xiāng)村社會的執(zhí)行扭曲［6］。

(二)村級公共權(quán)力監(jiān)督

從縱向的國家監(jiān)督與橫向的村級權(quán)力組織內(nèi)部監(jiān)督和村民監(jiān)督來考量村級公共權(quán)力的監(jiān)督。從國家立法上看，實行村民自治從根本上否定了人民公社體制時的國家政權(quán)與農(nóng)村組織，尤其是鄉(xiāng)政府與村委會之間的行政隸屬關(guān)系，將過去的那種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系改變?yōu)楝F(xiàn)在的指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系［7］。鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織只能對村組織事務(wù)性工作，諸如稅費收取、換屆選舉、計劃生育等進行工作指導(dǎo)，而難以在集體資產(chǎn)處置、財務(wù)等方面進行具體監(jiān)督。“從事公務(wù)”的村官被排除在國家行政序列之外，村官管理并沒有納入國家行政監(jiān)督體系。村級公共權(quán)力缺乏國家監(jiān)督，即一種縱向排除各種阻力和干擾的剛性監(jiān)督;村級權(quán)力組織內(nèi)部監(jiān)督是村級公共權(quán)力橫向監(jiān)督的一種形式，通常表現(xiàn)為村務(wù)監(jiān)督委員會和村務(wù)監(jiān)督小組的監(jiān)督。但其監(jiān)督權(quán)力源頭及組織管理來自于村政府、鄉(xiāng)政府或縣政府的籌建、規(guī)劃和管理，表現(xiàn)民意上差強人意，且監(jiān)督過程運作混亂，具體細節(jié)缺乏法制規(guī)范，村民監(jiān)督是橫向監(jiān)督的另一種形式。村民會議或村民代表會是村民監(jiān)督村委會的專門性組織機構(gòu)。但是村治運作過程中村民代表會議缺乏明確的議事規(guī)則、程序等可操作性的制度保障，事實上大多數(shù)村莊的村民大會除了三年一次的村委會換屆選舉之外，很少甚至不召開會，與法律規(guī)定的權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)的地位相去甚遠，從而使我國大部分村民會議最終成為流于工具性的形式主義。而大多數(shù)村民不能積極自覺的理性響應(yīng)，再加上又缺乏現(xiàn)代民主政治所需要的“集體談判力”［8］。加之村民對村官監(jiān)督成本高昂，需要付出諸如經(jīng)濟、人情、遭受報復(fù)等方面的風險和代價，其回報遠遠低于付出。村民監(jiān)督實質(zhì)上是一種“民對官”的直接監(jiān)督。讓“被領(lǐng)導(dǎo)者”監(jiān)督“領(lǐng)導(dǎo)者”、以“弱權(quán)”監(jiān)督“強權(quán)”很難有效實施。如此以來，村民對其監(jiān)督權(quán)消極對待、敷衍了事。故村級公共權(quán)力從發(fā)端到運行自上而下縱向的剛性監(jiān)督缺位，橫向的兩種柔性監(jiān)督職能薄弱，脫離管監(jiān)的權(quán)力容易異化成權(quán)力執(zhí)掌者謀求私利的工具。

(三)村級權(quán)力運動的法律制約

現(xiàn)代法律被認為是人的理性的杰出產(chǎn)物，通過法律進行統(tǒng)治的現(xiàn)代國家建立在合理合法的基礎(chǔ)上［9］。而現(xiàn)代法律制度主要是建構(gòu)于工商業(yè)高度發(fā)達的經(jīng)濟基礎(chǔ)之上，因而在體系構(gòu)成和制度設(shè)置上表現(xiàn)為城市中心主義，對尚處于從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會過度，城市化、商業(yè)化、工業(yè)化程度較低、經(jīng)濟發(fā)展水平還相對落后的農(nóng)村地區(qū)關(guān)注很少［10］。目前制約村級權(quán)力運動的法律體系總體上還處于起步階段。

一方面，現(xiàn)有制約村級權(quán)力運動的法律文本與實踐對接困難。村莊二元權(quán)力即村民委員會的自治權(quán)和村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)所體現(xiàn)出來法律制約是以法律分配權(quán)力，設(shè)置權(quán)力實現(xiàn)的條件，規(guī)范權(quán)力運作的范圍、限度、程序、責任為內(nèi)容，兩者在法律框架內(nèi)相互制約、相互配合、理性監(jiān)督。但是現(xiàn)有法律對村民委員會和村黨支部權(quán)力的界定不清，范圍不明，程序缺位，無嚴格的法律責任追究機制?？陀^上造成村莊二元權(quán)力運作的無序狀態(tài)及違法行使權(quán)力、越權(quán)行使權(quán)力的放任。村莊二元權(quán)力主體之一村民委員會的組成及選舉，法律只有抽象簡約的規(guī)定。法律在確認村民委員會職權(quán)的同時，對于權(quán)力的監(jiān)督及其責任的規(guī)定過于原則化，缺乏可操作性的監(jiān)督程序、監(jiān)督形式、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督標準等具體性規(guī)范，從而使得權(quán)力處于法治的軌道之外。基層群眾性自治是非政權(quán)型的，即非國家性質(zhì)的自治，而是一種社會自治［11］。通過農(nóng)村內(nèi)部的自我管理機制實現(xiàn)村民自治權(quán)的保障可以規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力。但《村組法》關(guān)于村民自治權(quán)的規(guī)范寥寥幾條，籠統(tǒng)而又零散。有權(quán)利必定存在救濟，否則將形同虛設(shè)。該法沒有規(guī)定村民權(quán)利救濟，在各省、直轄市和自治區(qū)制定的實施辦法中也沒有關(guān)于權(quán)利救濟的相關(guān)規(guī)定。村民救濟實體法權(quán)利不具有規(guī)范性、可訴性，在適用民事訴訟、刑事訴訟或行政訴訟時，村民與村莊權(quán)力主體不是發(fā)生公民與行政機關(guān)之間的具體行政行為，不能適用政訴訟法，同時也不是平等主體的財產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系，更達不到追究和懲罰犯罪的程度，也不是民事訴訟和刑事訴訟的受案范圍，從而使村民救濟權(quán)規(guī)范很大程度上淪為無實效的宣言。制約村級權(quán)力運動法律體系的應(yīng)然狀態(tài)并沒有普遍出現(xiàn)，實際運作中制度文本因缺乏可操作化的環(huán)節(jié)而遭遇重重困難。

另一方面，村官腐敗打擊力度偏弱。在實踐中，村民監(jiān)督權(quán)力引發(fā)的自治糾紛常被認為是村民自治內(nèi)部事務(wù)而投訴無門。村官職務(wù)犯罪范圍窄狹，僅限于全國人大常委會立法解釋的7項公務(wù)。而除此之外，村落還有大量的自治事務(wù)，如架橋筑路、興修水電、集資辦廠、建設(shè)村莊、籌建農(nóng)貿(mào)市場等等，也有可能出現(xiàn)職務(wù)犯罪。最高人民檢察院《關(guān)于貫徹執(zhí)行全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于〈中華人民共和國刑法〉第九十三條第二款的解釋》第三條，卻明確將這些單純的自治事務(wù)中的職務(wù)犯罪排除在檢察機關(guān)管轄范圍之外。村官主體身份的多樣性及其職務(wù)行為的復(fù)雜性，司法機關(guān)對村官職務(wù)犯罪的定性往往存在爭議，從而對以罪名和犯罪主體作為職能管轄分工依據(jù)的刑事管轄產(chǎn)生了較大影響［12］。無序概念則表明存在著斷裂(或非連續(xù)性)和無規(guī)則性的現(xiàn)象，亦即缺乏智識所及的模式，或者表現(xiàn)為從一個事態(tài)到另一個事態(tài)的不可預(yù)測的突變情形［13］。

三、村域權(quán)力整合與村官腐敗的遏止

村民自治的特點就是群眾性的村落民主治理，通過村民廣泛深入?yún)⑴c村落公共事務(wù)的民主實踐，調(diào)整村級權(quán)力的運行機制，以此實現(xiàn)村域權(quán)力資源的優(yōu)化配置，從而從根本上杜絕村官腐敗行為。但是目前我國在國家權(quán)力退出后，農(nóng)民主體地位的缺失，在村級政治制度視域下反而構(gòu)成了一種“強村落—弱村民”的權(quán)力運動和權(quán)力制約結(jié)構(gòu)。村級上層社會幾乎壟斷了“話語權(quán)”，村莊治理不公開、不透明，村莊利益博弈中，村民與村官地位不平等、信息不對稱、渠道不暢通，監(jiān)督機制形同虛設(shè)，農(nóng)民的知情權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)較弱。村民民主權(quán)力的缺失使村域權(quán)力在運作中走樣，村民無法在權(quán)力運動中實現(xiàn)自保，也偏離了以權(quán)力制約權(quán)力的制度設(shè)計初衷，反而給村官腐敗留下種種貌似合法性的資源。

(一)村域權(quán)力整合的指導(dǎo)思想

樹立協(xié)商民主理念，實現(xiàn)村莊權(quán)力的民主控制，克服權(quán)力壟斷型村官腐敗。協(xié)商民主是:“以公共利益為導(dǎo)向，在協(xié)商民主模式中，民主決策是平等公民之間理性公共討論的結(jié)果。正是通過追求實現(xiàn)理解的交流來尋求合理的替代，并做出合法決策?！保?4］協(xié)商民主是一種具有巨大潛能的民主治理形式，它能夠有效回應(yīng)文化間對話和多元文化認知的某些核心問題。它尤其強調(diào)對于公共利益的責任、促進政治話語的相互理解、辨別所有政治意愿，以及支持那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策［15］。以村民自治為標示的體制改革的真正目的就是要建構(gòu)一個凸顯村民價值與權(quán)利的社會。這種自治社會的主體是村民，通過自我治理、自我發(fā)展的組織形式，普遍地參與村莊事務(wù)，實現(xiàn)村莊權(quán)力的民主控制，從而克服權(quán)力壟斷型村官腐敗，實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治。這正契合了協(xié)商民主所倡導(dǎo)的平等、審慎、協(xié)商等價值和精神。協(xié)商民主式村民自治要求村民廣泛地平等地參與村莊公共治理。以民主的話語模式，通過對話、交流、討論等公共協(xié)商程序，充分表達各自的利益和意見，最終形成富含合理性與代表性的公共決策。政策層面，兼顧和衡平村莊各主體的利益及意愿，更能實現(xiàn)公共資源的公正分配及集體約束力政策的公正性，提高村莊公共權(quán)力及公共政策的合法性認同;監(jiān)督層面，可培養(yǎng)村民民主政治所必需的公民意識，增加了村務(wù)決策的公開性和透明性，減少了村級權(quán)力運作的霸氣和機械性，有效地實現(xiàn)村民監(jiān)督權(quán)力形式到實質(zhì)的轉(zhuǎn)換，有利于規(guī)范村務(wù)，防止公共權(quán)力的膨脹產(chǎn)生村官濫用職權(quán)代民做主的腐敗現(xiàn)象。

(二)建立村域權(quán)力三極架構(gòu)，增強村民民主監(jiān)督能量

目前村域權(quán)力主體是村委會、村黨支部組合而成的二元權(quán)力結(jié)構(gòu)，缺乏與之抗衡的村民權(quán)利機構(gòu)，實質(zhì)上村域權(quán)力單向度朝村莊正式權(quán)力形態(tài)傾斜。集中體現(xiàn)在村民無法按照制度規(guī)定頻繁地、深入地參與及監(jiān)督村莊政治事務(wù)，缺乏表達自己聲音的有效途徑。政治權(quán)力不是按照其所有者的整體意志，而是憑著權(quán)力行使者的意志和情緒運行，以至出現(xiàn)政治異化［16］。這是現(xiàn)有的村域權(quán)力結(jié)構(gòu)缺乏實質(zhì)性的民主制度構(gòu)架，從而無法實現(xiàn)真正意義的民主政治。完全可以改二元權(quán)力結(jié)構(gòu)為三極權(quán)力結(jié)構(gòu)，增設(shè)村民權(quán)力機構(gòu)即村民會議和村民會議常設(shè)機構(gòu)村民會議常務(wù)委員會，擴大村民政治權(quán)力的范圍，建立村務(wù)決策、管理、監(jiān)督村民實質(zhì)性參與的村治模式。村級重大事務(wù)提交村兩委聯(lián)席會議討論并擬定初步?jīng)Q策方案，最后經(jīng)村民大會討論、表決通過后實施。村民會議代表村民意志履行村莊最高決策權(quán)，村民會議閉會期間村民會議常務(wù)委員會行使日常的監(jiān)督權(quán)。通過大部分村民參與村治、監(jiān)督村治，規(guī)范村級權(quán)力運作。

(三)完善村莊自治法律，實現(xiàn)對公共權(quán)力的有效規(guī)制

村民自治制度在全國大多數(shù)地區(qū)是由國家政權(quán)機構(gòu)進行再設(shè)計、加工完善，并依靠政治動員自上而下貫徹的一種制度。而現(xiàn)代民主社會所需的公民文化并不能由本土文化自然生成，它是一種移植、嫁接和融會外來文化的一種衍生型文化。公民文化的普遍缺失，導(dǎo)致村民政治生活領(lǐng)域慣于尋求和依附權(quán)威，缺少相應(yīng)的自治文化基礎(chǔ)、民主法治精神的內(nèi)化心理結(jié)構(gòu)、政治主體意識的價值取向及行使民主權(quán)利主動性的行為模式。完善村莊自治法律，為公共權(quán)力的有效規(guī)制提供制度保障和組織保障。因此，村民自治法律體系的完善應(yīng)當圍繞村莊公共權(quán)力運作和村民為主體的基本自治權(quán)力這一條主線展開。村莊公共權(quán)力運作層面法制完善包括理順村域權(quán)力的關(guān)系、厘清村域權(quán)力職權(quán)范圍、規(guī)范權(quán)力運作程序、明確失范行為責任;村民自治權(quán)利層面法制完善包括增設(shè)村民權(quán)利機構(gòu)、增加村民自治中權(quán)利司法救濟制度、完善村官職務(wù)犯罪規(guī)定。

［1］去年全國檢察機關(guān)共立案偵查涉農(nóng)職務(wù)犯罪11712人［EB/OL］.［2010－04－19］.http://news.xinhuanet.com/newscenter/2009－04/16/content_11195108.htm.

［2］扼住村官腐敗咽喉［EB/OL］.［2011－03－09］.http://press.idoican.com.cn/detail/articles/20081103078101/.

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［16］王英津.論政治權(quán)力與政治權(quán)利關(guān)系的二重性［J］.中國人民大學學報，2003(5):91－98.

On Village Power Supervision and Prevention of Village Officials’Crimes

Peng Qingyan
(Normal college，Jishou University，Jishou Hunan 416000，China)

Corrupt village government official has become a root of destroying countryside social stability and brought a new challenge for resisting against the stale work in china.There exist a big gap between village region network’s abilities of supporting balanced system and dispelling villagers’social anxiety and resentment with the speed of villagers’democratic and autonomous development.Under the motivation of benefits，power operation practices egoist and exclusionist principles within its own group.From top to bottom the vertical rigid supervision is vacant，while the two horizontal soft supervision functions are weak.The expected state restricting village-level power operating legislative system does not appear in a wide scale，while in practical operation，the system textuality meets obstacles due to lack of operative links.It would be beneficial for holding back village officials’corruption to set up the concepts of consultative democracy，establish the triode structure of village power，and to perfect villages’autonomous laws.

village power;village officials’corruption;democratic management

D924.399

A

1672－7991(2012)01－0040－05

2011－11－11;

2011－12－09

彭清燕(1970－)，女，湖南省龍山縣人，副教授，主要從事法學研究。