對(duì)深化稅收征管改革若干問題的認(rèn)識(shí)*

羅一帆

(湖南稅務(wù)高等專科學(xué)校，湖南 長(zhǎng)沙 410116)

2012年7月全國稅務(wù)系統(tǒng)深化稅收征管改革工作會(huì)議對(duì)《關(guān)于進(jìn)一步深化稅收征管改革方案》(討論稿)(以下簡(jiǎn)稱《征管改革方案》)進(jìn)行了認(rèn)真討論。2012年12月3日至12月12日，國家稅務(wù)總局征管與科技發(fā)展司在長(zhǎng)沙稅務(wù)干部學(xué)院舉辦了《全國稅務(wù)系統(tǒng)深化稅收征管改革高級(jí)培訓(xùn)班》，各省國稅、地稅主管征管與科技工作的局領(lǐng)導(dǎo)對(duì)《征管改革方案》進(jìn)行了較深入的學(xué)習(xí)、研討，提出了較全面、系統(tǒng)的修改建議與意見。筆者也全程參與了培訓(xùn)學(xué)習(xí)和研討交流，本人就當(dāng)前深化征管改革的若干重要問題談一些看法。

一 改革方案的頂層設(shè)計(jì)

改革方案的頂層設(shè)計(jì)就是深化稅收征管改革應(yīng)遵循的基本原則，它是對(duì)稅收征管改革系統(tǒng)性、全局性的謀劃，是征管改革科學(xué)性的關(guān)鍵，需要綜合考慮各種因素和各因素之間的邏輯關(guān)系，包括總體目標(biāo)與近期規(guī)劃的關(guān)系，政策制定與現(xiàn)實(shí)征管的關(guān)系，稅收業(yè)務(wù)與組織機(jī)構(gòu)的關(guān)系，納稅服務(wù)與稅收征管的關(guān)系，稅源分類和業(yè)務(wù)分工的關(guān)系等。實(shí)踐證明，沒有“頂層設(shè)計(jì)”的改革，容易偏離改革的方向、目標(biāo)，呈現(xiàn)各自為政、亂象叢生的現(xiàn)象，改革也難以取得預(yù)期的效果。

《征管改革方案》鼓勵(lì)各地國稅、地稅試點(diǎn)改革模式，從目前全國各地試點(diǎn)的情況看，改革模式與方案五花八門，如果改革方案的頂層設(shè)計(jì)不到位，有可能出現(xiàn)改革走回頭路和來回折騰的問題，導(dǎo)致改革的總體目標(biāo)、具體目標(biāo)不能順利實(shí)現(xiàn)。綜合征管改革的指導(dǎo)思想及總體要求，筆者以為以下涉稅事項(xiàng)需要全國統(tǒng)一規(guī)范與明確，如納稅評(píng)定的法律依據(jù)與定位，從第三方引入涉稅信息的法律依據(jù)，信息管稅中的信息采集標(biāo)準(zhǔn)，主要征管業(yè)務(wù)規(guī)范，征管質(zhì)效考核基本指標(biāo)，內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)設(shè)置、名稱以及職責(zé)的劃分等。

在強(qiáng)調(diào)征管改革的頂層設(shè)計(jì)中，也要注意與“底層設(shè)計(jì)”相結(jié)合，只有經(jīng)過“自上而下”、“自下而上”幾個(gè)回合的調(diào)查、論證，才能形成一個(gè)合法、合情、合理的征管改革方案或指導(dǎo)意見，改革方案才能順利推進(jìn)與落實(shí)。值得注意的是，正在思考和探索中的征管改革內(nèi)容、方法與手段，如果沒有搞清楚納稅人、稅務(wù)機(jī)關(guān)、稅務(wù)人員的業(yè)務(wù)需求和目標(biāo)，談“頂層設(shè)計(jì)”也是意義不大的。

二 納稅評(píng)定的法律定位

在深化稅收征管改革實(shí)踐中，納稅評(píng)定法律定位不明，納稅評(píng)定與稅務(wù)稽查的關(guān)系邊界不清一直是困擾基層稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題。從征管的實(shí)際情況看，納稅人少繳稅款大多是政策理解偏差、計(jì)算公式運(yùn)用錯(cuò)誤等非主觀故意原因造成的，對(duì)于納稅人少繳、漏繳稅款帶來的涉稅風(fēng)險(xiǎn)，如果都運(yùn)用稅務(wù)稽查手段加以處理與處罰，既不可能，也無必要。但如果在稅源管理與稅務(wù)稽查之間，嵌入柔性的納稅評(píng)定手段，既可以幫助納稅人糾正、防范稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，又可以協(xié)調(diào)征納關(guān)系，為構(gòu)建“以明晰征納雙方權(quán)利義務(wù)為前提的征管基本程序”打下良好的基礎(chǔ)。

所謂納稅評(píng)定，是指稅務(wù)機(jī)關(guān)利用獲取的稅務(wù)登記、納稅申報(bào)、第三方、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)等涉稅信息，采用專業(yè)的方法和特定的程序，對(duì)納稅人納稅申報(bào)的真實(shí)性、合法性和合理性進(jìn)行分析、審核、評(píng)價(jià)和處理，以確定應(yīng)納稅額的一項(xiàng)稅收征管制度。從其內(nèi)涵可以看出，納稅評(píng)定側(cè)重稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的事先防范，它由專業(yè)的稅務(wù)人員對(duì)同一行業(yè)的納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、工藝流程、財(cái)務(wù)核算進(jìn)行較深入的梳理、研究、調(diào)查，發(fā)現(xiàn)其涉稅處理的共性問題，以此提醒或幫助納稅人對(duì)照常見的稅收風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行自查自糾，有則改之，無則加勉。而稅務(wù)稽查是對(duì)納稅人在履行納稅義務(wù)過程中已產(chǎn)生的稅收違法行為的剛性檢查，其檢查處理、處罰結(jié)論具有強(qiáng)制性。通過上述對(duì)比可知，納稅評(píng)定是以風(fēng)險(xiǎn)防范為主，為納稅人申報(bào)繳稅提供自我糾錯(cuò)的機(jī)會(huì)，最終的目的是提高納稅人的稅法遵從度，構(gòu)建和諧的征納關(guān)系，而不是直接查補(bǔ)稅款和實(shí)施稅務(wù)行政處罰。因此，以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向的納稅評(píng)定是深化稅收征管改革的必然，是解決當(dāng)前征管疑難問題的有效手段，是稅務(wù)機(jī)關(guān)今后工作的重心。納稅評(píng)定的法律定位就是通過稅收風(fēng)險(xiǎn)管理，幫助納稅人防范和減少納稅風(fēng)險(xiǎn)，提高納稅遵從度。

三 稅收管理員制度的完善與創(chuàng)新

《稅收管理員制度(試行)》(國稅發(fā)[2005]40號(hào))文規(guī)定，稅收管理員應(yīng)履行稅法宣傳、納稅服務(wù)、調(diào)查核實(shí)、催報(bào)催繳、納稅評(píng)定、日常檢查等職責(zé)，并明確規(guī)定稅收管理員負(fù)有管戶責(zé)任。對(duì)于所管理的納稅人而言，稅收管理員就是除稅款征收、減免稅審批、行政處罰等以外的各類涉稅事項(xiàng)的直接管理者，其職責(zé)范圍就是其行政執(zhí)法的邊界，職責(zé)越多，權(quán)力越大。現(xiàn)在有的地區(qū)的稅務(wù)機(jī)關(guān)在深化征管改革時(shí)，全面取消了稅收管理員管戶制，主要理由是:現(xiàn)行的稅收管理員固定管戶制存在以下問題:一是權(quán)力尋租，他們認(rèn)為稅收管理員劃片管理納稅人，往往會(huì)出現(xiàn)變“責(zé)任田”為“自留地”的現(xiàn)象，帶來稅源監(jiān)管的盲區(qū)，容易導(dǎo)致“以稅謀私”違法行為的發(fā)生。二是權(quán)力過于集中，認(rèn)為稅收管理員集征管評(píng)核權(quán)力于一身，易成為不法納稅人關(guān)注的對(duì)象，引發(fā)不作為、亂作為等稅收違法違紀(jì)行為。三是失職瀆職，認(rèn)為在固定管戶制下，如果納稅人的偷逃稅問題被稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)和查處，稅管員作為直接管戶人，很容易受到《稅收違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》的責(zé)任追究，行政執(zhí)法與管理風(fēng)險(xiǎn)較大。

現(xiàn)在社會(huì)上有一種較普遍的傾向，就是贊成和反對(duì)某一改革方案的人容易出現(xiàn)一個(gè)同樣的毛病，喜歡將某件事或某個(gè)問題的利弊說到極端。這樣做既不利于高層科學(xué)決策，也無益于對(duì)問題做出客觀的評(píng)價(jià)，更無助于消除已經(jīng)出現(xiàn)的弊端。筆者認(rèn)為，稅收管理員在管理重點(diǎn)稅源、大中企業(yè)且管戶較多的情況下，上述問題會(huì)不同程度地表現(xiàn)出來。如果納稅人的涉稅政策、申報(bào)事項(xiàng)不復(fù)雜，稅收管理員管戶不多，或者是管理小型、微型企業(yè)以及個(gè)體工商戶稅收的情況下，上述問題就不具有普遍性，只是個(gè)別現(xiàn)象;還有重要的一點(diǎn)是，現(xiàn)在大部分稅收管理員不能勝任稅收分析、納稅評(píng)定、稅務(wù)審計(jì)、反避稅等復(fù)雜且專業(yè)性較強(qiáng)的工作，沒有體現(xiàn)專業(yè)人做專業(yè)事的要求。所以，對(duì)現(xiàn)行的稅收管理員制度進(jìn)行完善與創(chuàng)新，并且重新劃分與規(guī)定稅收管理員的職責(zé)，這是沒有分歧的。但是，如果所有的稅收管理員不再管戶了，那如何評(píng)價(jià)與考核稅收管理員的工作業(yè)績(jī)呢?稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制還能有效落實(shí)嗎?“淡化責(zé)任、疏于管理”的問題又會(huì)重新抬頭，還有納稅人所有涉稅事項(xiàng)的團(tuán)隊(duì)式管理，會(huì)造成征納成本的大幅度上升，不符合征管改革的總體目標(biāo)。所以，可行且切合實(shí)際的做法是，在深化稅收征管改革中，不必特別強(qiáng)調(diào)或者統(tǒng)一規(guī)定“取消稅收管理員屬地劃片固定管戶規(guī)定”，也沒有必要將“稅收管理員”的稱謂改為“稅源管理人員”，單純的名稱改變不是深化稅收征管改革的題中應(yīng)有之義，還是要修改完善稅收管理員制度，將稅收管理員職責(zé)按照稅源基礎(chǔ)管理和風(fēng)險(xiǎn)管理兩大類進(jìn)行劃分，并在不同層級(jí)、部門、崗位優(yōu)化征管資源配置，對(duì)戶籍管理、資格認(rèn)定、發(fā)票管理、涉稅調(diào)查、稅源巡查、實(shí)地核查、日常檢查與欠稅清繳等基礎(chǔ)管理事項(xiàng)實(shí)行屬地劃片固定管戶制度，對(duì)分析監(jiān)控、納稅評(píng)定、反避稅調(diào)查等風(fēng)險(xiǎn)管理事項(xiàng)則取消固定管戶規(guī)定，實(shí)行涉稅事項(xiàng)管理，專業(yè)化團(tuán)隊(duì)實(shí)施，做到權(quán)力制衡與保證征管效率的有機(jī)結(jié)合。

四 大企業(yè)稅收管理與稅源屬地管理的關(guān)系

隨著經(jīng)濟(jì)全球化和我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，大企業(yè)將繼續(xù)沿著集團(tuán)化、信息化的發(fā)展方向轉(zhuǎn)變，納稅處理的專業(yè)化、電算化日趨明顯，傳統(tǒng)的稅源屬地管理模式已不能較好地適應(yīng)當(dāng)前稅源管理與監(jiān)控的新要求。一是跨國、跨省、跨市經(jīng)營(yíng)納稅人越來越多，稅收與稅源背離，征收與管理脫節(jié)，稅源監(jiān)管薄弱的問題更顯突出;二是大企業(yè)分散管理，導(dǎo)致管理“力度不同、方法不一、執(zhí)法不公”，不便于探索與把握同一類型(行業(yè))納稅人的征納規(guī)律，科學(xué)化、精細(xì)化管理要求難以“落地”;三是難以應(yīng)對(duì)區(qū)域性的稅收籌劃，增加稅收流失隱患和稅收管理風(fēng)險(xiǎn);四是單一的屬地管理難以完整應(yīng)對(duì)大企業(yè)的轉(zhuǎn)讓定價(jià)、關(guān)聯(lián)交易等高風(fēng)險(xiǎn)涉稅事項(xiàng)，大企業(yè)稅源管理需要團(tuán)隊(duì)協(xié)作、專業(yè)控管，才能管住稅源、管好稅源。

由此可見，對(duì)大企業(yè)要盡量實(shí)行集約化管理，即集中管理，最大限度發(fā)揮管理效益。其基本的管理路徑主要有以下幾個(gè)方面:一是對(duì)大企業(yè)尤其是對(duì)跨國、跨區(qū)域設(shè)置總分機(jī)構(gòu)的集團(tuán)公司，在屬地入庫的原則下，由大企業(yè)和國際稅收管理機(jī)構(gòu)實(shí)施針對(duì)性風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)。大企業(yè)管理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)納稅評(píng)定、個(gè)性化納稅服務(wù)等復(fù)雜涉稅事項(xiàng)的處理;國際稅收管理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)反避稅、國際稅收情報(bào)交換、稅收協(xié)定執(zhí)行等涉稅事項(xiàng)的處理。二是深入分析大企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)及管理流程，熟悉大企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)律及財(cái)務(wù)核算特點(diǎn)，及時(shí)掌握國家產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整及相關(guān)上下游企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)變化對(duì)大企業(yè)稅源的影響，增強(qiáng)大企業(yè)管理的關(guān)聯(lián)性和針對(duì)性。三是稅收風(fēng)險(xiǎn)分析監(jiān)控部門要加強(qiáng)稅收風(fēng)險(xiǎn)分析監(jiān)控，通過有效獲取和匯總內(nèi)外部涉稅信息，運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系、行業(yè)評(píng)估模型等風(fēng)險(xiǎn)分析工具，通過風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控管理平臺(tái)，對(duì)納稅人的納稅申報(bào)、財(cái)務(wù)報(bào)表等涉稅信息定期進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析識(shí)別，對(duì)存在稅收流失風(fēng)險(xiǎn)的納稅人分類進(jìn)行等級(jí)排序，按風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)高低推送風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)任務(wù)，并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)過程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)。四是發(fā)揮國家稅務(wù)總局、省級(jí)局?jǐn)?shù)據(jù)大集中優(yōu)勢(shì)，綜合分析探索納稅人不同規(guī)模、行業(yè)(產(chǎn)品)、稅種等風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生規(guī)律，逐步提升大企業(yè)復(fù)雜涉稅事項(xiàng)管理和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)層級(jí)，對(duì)其中跨國和跨省(市、區(qū))的大企業(yè)可由稅務(wù)總局應(yīng)對(duì)，跨市(地、州)的大企業(yè)可由省級(jí)局應(yīng)對(duì)，跨縣(市、區(qū))的大企業(yè)可由市級(jí)局應(yīng)對(duì)。對(duì)不跨縣(市、區(qū))設(shè)置分支機(jī)構(gòu)的大企業(yè)，可由屬地稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)各項(xiàng)稅收管理和服務(wù)工作。

[1]張剴，何國剛.大企業(yè)稅收專業(yè)化管理進(jìn)入新階段[N].中國稅務(wù)報(bào)，2012－12－10.

[2]蔡德聰.“頂層設(shè)計(jì)”也要注重“底層”[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2012－12－10.