環(huán)境稅與環(huán)保制度的矛盾與化解＊——以行政部門為視角

何錦前

（北京大學(xué) 法學(xué)院，北京 100871）

環(huán)境稅與環(huán)保制度的矛盾與化解＊
——以行政部門為視角

何錦前

（北京大學(xué) 法學(xué)院，北京 100871）

排污費(fèi)改革為環(huán)境稅，將對(duì)現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)制度產(chǎn)生較大的影響，這些影響集中體現(xiàn)于環(huán)保部門。環(huán)境稅開征將縮減環(huán)保部門的權(quán)限，改變其現(xiàn)有的利益格局。環(huán)保部門與稅務(wù)部門的行政管理體制存在較大的差異，可能妨礙環(huán)境稅征管所必需的部門合作機(jī)制。部門間的專業(yè)分工也割裂了稅收征管，增加了征管難度。對(duì)此，環(huán)境稅立法應(yīng)正視環(huán)保部門的利益，充分重視環(huán)保部門的積極作用，由此才能推動(dòng)環(huán)境稅制度和環(huán)保制度的協(xié)調(diào)發(fā)展。

排污費(fèi)；環(huán)境稅；環(huán)境保護(hù)；部門；協(xié)調(diào)

排污費(fèi)改為環(huán)境稅，早已經(jīng)提上了改革的議事日程①國(guó)務(wù)院2007年《節(jié)能減排綜合性工作方案》就提出了這個(gè)問(wèn)題，并明確了“研究開征環(huán)境稅”的任務(wù)。，“十二五”規(guī)劃再一次明確了環(huán)境稅開征的任務(wù)，環(huán)境稅立法的必要性和重要性進(jìn)一步得到了凸顯。環(huán)境稅開征，意味著作為環(huán)境保護(hù)制度的重要內(nèi)容的排污費(fèi)將“跳槽”到稅收制度中去。

當(dāng)然，“跳槽”只是一個(gè)表象，排污費(fèi)改革為環(huán)境稅，主要是為了更好地保護(hù)環(huán)境，徹底解決排污費(fèi)征收管理中存在的諸多弊病。就目的和宗旨來(lái)說(shuō)，現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)制度和環(huán)境稅立法是一致的，但目的和宗旨的一致并不意味著兩者必然協(xié)調(diào)，事實(shí)上，它們之間的矛盾和沖突是客觀存在的，有的矛盾還比較嚴(yán)重。關(guān)于環(huán)境保護(hù)制度的討論往往離不開環(huán)保部門，基于此，本文以環(huán)保部門為基本視角，考察環(huán)境稅開征對(duì)環(huán)保部門的權(quán)限和經(jīng)濟(jì)利益的影響，分析環(huán)保部門的行政管理體制、專業(yè)職能以及由此導(dǎo)致的環(huán)保和稅務(wù)部門之間的矛盾。這些分析將證明，環(huán)境稅與環(huán)境保護(hù)制度的矛盾是客觀存在的，并通過(guò)環(huán)保部門得到了集中體現(xiàn)。改革就是對(duì)現(xiàn)有制度的調(diào)整，就是對(duì)利益的再分配，因此，矛盾和沖突是改革必然伴隨的現(xiàn)象。環(huán)境稅立法必須對(duì)此予以高度重視，并審慎加以解決。

一、部門利益的立法考量

環(huán)境保護(hù)制度的行政主體主要是環(huán)境保護(hù)行政主管部門，環(huán)境稅需要環(huán)境保護(hù)行政主管部門的協(xié)同配合，但排污費(fèi)改為環(huán)境稅將可能損害環(huán)境行政主管部門的利益，“影響環(huán)境保護(hù)現(xiàn)有的利益格局”［1］。

環(huán)境保護(hù)行政主管部門有權(quán)對(duì)相應(yīng)管轄范圍內(nèi)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理①《環(huán)境保護(hù)法》第七條規(guī)定：國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理?？h級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。，與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的任何制度構(gòu)建、工作開展，都與該部門密切相關(guān)。環(huán)境稅的開征，不論是采取環(huán)保部門代征，還是經(jīng)環(huán)保部門核算后由稅務(wù)部門征收，抑或是由稅務(wù)部門獨(dú)立征收，都離不開環(huán)保部門的支持和配合，只是程度有所不同而已。為了維護(hù)公共環(huán)境利益，環(huán)保部門有義務(wù)支持和配合環(huán)境稅的開征，但是，對(duì)于客觀存在的、也有一定合理性的部門利益來(lái)說(shuō)，總是會(huì)受到一定的影響。如果認(rèn)為所謂的“部門利益”是徹頭徹尾的不正當(dāng)?shù)睦妫耆辉诃h(huán)境稅立法過(guò)程中予以考慮，那么，這樣出臺(tái)的環(huán)境稅，其立法效果必定要大打折扣。正視立法過(guò)程中的利益因素，并積極解決它，這才是應(yīng)有的務(wù)實(shí)態(tài)度。大體來(lái)說(shuō)，環(huán)保部門至少有兩個(gè)方面的利益可能會(huì)受到影響。

（一）權(quán)限范圍

從權(quán)限上來(lái)看，排污費(fèi)改稅無(wú)疑縮減了環(huán)保部門的權(quán)力范圍，環(huán)保部門對(duì)污染控制管理的自主性將在一定程度上受到影響。

雖然和以前相比較，2002年《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》第4條明確了排污費(fèi)征收使用“收支兩條線”的原則，大大限制了環(huán)保部門在排污費(fèi)征收使用上的權(quán)力，但事實(shí)上，由于規(guī)則仍然比較粗糙，環(huán)保部門在排污費(fèi)征收上的自主權(quán)是比較大的，即便對(duì)于排污費(fèi)的支出，它也有較大的影響力。在排污費(fèi)改稅之后，環(huán)保部門在環(huán)境稅征收管理方面很可能不具有主導(dǎo)性權(quán)力。原來(lái)被認(rèn)為實(shí)施效果頗佳的某些環(huán)境管理措施可能無(wú)法繼續(xù)沿用，至少難以由環(huán)保部門一家決定是否沿用。例如，湖南省株洲市將投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的企業(yè)所投保費(fèi)的50%，在當(dāng)年排污費(fèi)中沖抵，對(duì)此，環(huán)境保護(hù)部認(rèn)為此舉“極大地促進(jìn)了企業(yè)的投保積極性”，因此被列為“環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策主要進(jìn)展”之一②參見(jiàn)，環(huán)境保護(hù)部：《2009年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》，2010年5月31日，第23頁(yè)。。這樣的政策是否還能在環(huán)境稅開征后繼續(xù)實(shí)施下去，的確充滿不確定性。

自主性權(quán)力的減少，也意味著環(huán)保部門工作難度加大，有些環(huán)保制度和環(huán)保措施必須作出調(diào)整。近年來(lái)，環(huán)保部門在行政序列中的地位雖有所提高③1973年，國(guó)務(wù)院成立環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室；1982年成立環(huán)境保護(hù)局，歸屬城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部（建設(shè)部），1984年更名“國(guó)家環(huán)保局”；1988年從城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部獨(dú)立出來(lái)成為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)；1998年國(guó)家環(huán)境保護(hù)局升格為國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局；2008年改稱“環(huán)境保護(hù)部”，由直屬機(jī)構(gòu)升格為國(guó)務(wù)院組成部門。目前，環(huán)境保護(hù)部在國(guó)務(wù)院組成部門27個(gè)部委中排在第16位。，但要協(xié)調(diào)與其他部門之間的關(guān)系，殊為不易。對(duì)此，在明確立法方向、堅(jiān)持基本原則的前提下，應(yīng)采取“協(xié)調(diào)性立法”（negotiated rulemaking）［2］的方式推進(jìn)環(huán)境稅立法，妥善協(xié)調(diào)環(huán)保部門、稅務(wù)部門以及其他相關(guān)部門的權(quán)限關(guān)系，降低改革的成本，提高環(huán)境保護(hù)效率。

（二）經(jīng)濟(jì)利益

排污費(fèi)制度之所以要改革，其中很大的一個(gè)原因就是環(huán)保部門在排污費(fèi)征繳上存在經(jīng)濟(jì)利益，很容易產(chǎn)生“規(guī)制俘獲”（regulatory capture）的風(fēng)險(xiǎn)［3］。改革為環(huán)境稅以后，可以大大提高征管的剛性，降低俘獲風(fēng)險(xiǎn)。不過(guò)，從經(jīng)濟(jì)利益來(lái)說(shuō)，環(huán)境保護(hù)部門在某種程度上將可能面臨資金來(lái)源減少的局面。

《環(huán)境保護(hù)法》（1989年）第28條規(guī)定，排放污染物超過(guò)國(guó)家或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)事業(yè)單位，依照國(guó)家規(guī)定繳納超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)，并負(fù)責(zé)治理。征收的超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)必須用于污染的防治，不得挪作他用，具體使用辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。這個(gè)規(guī)定是原則性的，比較模糊。在該法實(shí)施以前及實(shí)施后的相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，排污費(fèi)征收管理基本上與環(huán)保部門的經(jīng)濟(jì)利益直接掛鉤，被人們形象地稱之為“吃”排污費(fèi)①例如，侯劍秋：《欣聞環(huán)保人員不再“吃”排污費(fèi)》，載《人民之聲》1999年第1期。梁鵬、趙鵬：《既要吃企業(yè) 又要罰企業(yè)》，載《新華每日電訊》2001年8月29日，第3版。。后來(lái)，《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》（2002年）對(duì)相關(guān)事項(xiàng)作了進(jìn)一步明確：排污費(fèi)的征收、使用必須嚴(yán)格實(shí)行“收支兩條線”，征收的排污費(fèi)一律上繳財(cái)政；排污費(fèi)應(yīng)當(dāng)全部專項(xiàng)用于環(huán)境污染防治，任何單位和個(gè)人不得截留、擠占或者挪作他用；排污費(fèi)必須納入財(cái)政預(yù)算，列入環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金進(jìn)行管理，主要用于重點(diǎn)污染源防治、區(qū)域性污染防治以及污染防治新技術(shù)、新工藝的開發(fā)、示范和應(yīng)用等項(xiàng)目的撥款補(bǔ)助或者貸款貼息。對(duì)于環(huán)保部門一直以來(lái)未得到很好解決的經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題，該條例也明確規(guī)定，環(huán)境保護(hù)執(zhí)法所需經(jīng)費(fèi)列入本部門預(yù)算，由本級(jí)財(cái)政予以保障。

但是，這些都并未完全根除環(huán)保部門經(jīng)濟(jì)利益與排污費(fèi)征收之間千絲萬(wàn)縷、欲斷還連的關(guān)系②從這些年來(lái)的報(bào)道就可以看出，“吃”排污費(fèi)的問(wèn)題并未徹底解決。參見(jiàn)，意賅：《莫讓排污費(fèi)成環(huán)保部門飯碗 》，載《消費(fèi)日?qǐng)?bào)》2005年8月1日，第A01版；郭振綱：《排污費(fèi)不是“唐僧肉”》，載《工人日?qǐng)?bào)》2005年9月8日，第3版；章軻：《張文梅：靠吃“排污費(fèi)”堅(jiān)守基層環(huán)保 》，載《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2006年4月24日，第A08版；秦佩華：《環(huán)保局人滿為患 排污費(fèi)不夠“吃飯”》，載《人民日?qǐng)?bào)》2007年7月31日，第9版；王新民：《解決基層環(huán)保人員“吃”排污費(fèi)問(wèn)題》，載《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2010年3月5日，第4版。。有的地方在排污收費(fèi)制度改革后叫苦不迭，如廈門市環(huán)保局局長(zhǎng)反映，該局“一年的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)就少了2 000多萬(wàn)元”，“一下子少了三分之二，我現(xiàn)在窮得丁當(dāng)響。不僅工作難以正常開展了，連吃飯都成了問(wèn)題。”③章軻：《一個(gè)地方環(huán)保局長(zhǎng)的心聲：不是“不作為”而是“無(wú)法作為”》，載《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2005年1月25日，第A03版。為了解決“吃飯”的問(wèn)題，環(huán)保部門難以避免地繼續(xù)“吃”排污費(fèi)。筆者在課題調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，各地環(huán)保部門征收的排污費(fèi)所形成的環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金中，有相當(dāng)大的部分被用于環(huán)保部門的能力建設(shè)，實(shí)際上就相當(dāng)于變相作為環(huán)保部門的行政開支。

客觀地說(shuō)，環(huán)保部門有自身的難處，排污費(fèi)被“吃”當(dāng)然不符合規(guī)定，應(yīng)當(dāng)受到批評(píng)和糾正，不過(guò)，一定程度上也有體制機(jī)制的原因。如果把環(huán)保部門的這塊蛋糕拿走，環(huán)保部門的財(cái)政空缺如何彌補(bǔ)，會(huì)不會(huì)導(dǎo)致其他環(huán)境管制措施成為下一個(gè)被“吃”的對(duì)象，進(jìn)而影響各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)制度的實(shí)施效果。這些問(wèn)題，也是環(huán)境稅立法過(guò)程中不得不考慮的。

對(duì)此，應(yīng)在合理核定環(huán)保部門行政經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)上，增加財(cái)政預(yù)算，切實(shí)保障環(huán)保部門進(jìn)行環(huán)境管理、執(zhí)法所必需的財(cái)力物力，徹底解決環(huán)保部門的后顧之憂。環(huán)境稅收入可能不適合再次作為環(huán)保部門的財(cái)政蛋糕，但是，從其他預(yù)算收入中劃出一部分保障環(huán)保部門的資金需要是完全可以實(shí)現(xiàn)的。這種考慮不是環(huán)境稅的內(nèi)容，但是必須納入立法者的視野和大的制度安排中，絕不能不作考慮，迫使環(huán)保部門另辟蹊徑，從排污處罰或其他方面尋找“財(cái)源”。

二、行政體制的差異與再調(diào)整

環(huán)境稅的主導(dǎo)部門是稅務(wù)部門。我國(guó)稅務(wù)部門以垂直管理體制為主，具體來(lái)說(shuō)，對(duì)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）以下地方稅務(wù)局實(shí)行上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)和同級(jí)政府雙重領(lǐng)導(dǎo)、以上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)為主的管理體制，即地、市以及縣（市）地方稅務(wù)局的機(jī)構(gòu)設(shè)置、干部管理、人員編制和經(jīng)費(fèi)開支由所在?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)垂直管理④參見(jiàn)，國(guó)務(wù)院《關(guān)于地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)管理體制問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)〔1997〕34號(hào)，1997年10月21日）第1條。。

與稅務(wù)部門顯著不同的是，我國(guó)環(huán)境保護(hù)行政體制實(shí)行的是統(tǒng)一管理與分級(jí)、分部門管理相結(jié)合的管理體制。在當(dāng)前環(huán)保管理體制下，地方環(huán)保部門隸屬于同級(jí)地方政府，在業(yè)務(wù)上接受上級(jí)環(huán)保部門的指導(dǎo)，而在人、財(cái)、物等方面則由地方政府予以保障和管理，有關(guān)地方環(huán)境保護(hù)政策須經(jīng)地方政府批準(zhǔn)。例如，《環(huán)境保護(hù)法》第12條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門，應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門對(duì)管轄范圍內(nèi)的環(huán)境狀況進(jìn)行調(diào)查和評(píng)價(jià)，擬訂環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，經(jīng)計(jì)劃部門綜合平衡后，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)實(shí)施。各項(xiàng)具體環(huán)境保護(hù)制度的實(shí)施狀況也和地方政府的支持密不可分，環(huán)保部門在行政過(guò)程中考慮同級(jí)政府的意圖也屬理所當(dāng)然。因此，環(huán)保部門的工作在很大程度上不可避免地受到同級(jí)地方政府的影響和制約，弱化甚至喪失了環(huán)境保護(hù)監(jiān)督執(zhí)法應(yīng)該具備的相對(duì)獨(dú)立性。

鑒于環(huán)境保護(hù)與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在復(fù)雜的關(guān)聯(lián)性，環(huán)保部門還往往要考慮環(huán)境保護(hù)措施對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，甚至不得不為了招商引資，將“減免排污費(fèi)”作為優(yōu)惠的“繡球”拋出，極大地背離排污費(fèi)的政策初衷［4］。一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)只注重GDP的增長(zhǎng)，急功近利，以犧牲環(huán)境換取一時(shí)一地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，重蹈先污染后治理的覆轍；一些地方劃定“無(wú)費(fèi)區(qū)”、搞“減半征收”、“減免征收”等土政策，環(huán)保部門顧忌當(dāng)?shù)卣膲毫?，過(guò)多考慮企業(yè)的承受力，覺(jué)得排污收費(fèi)工作不夠轟轟烈烈，不好出政績(jī)，還容易得罪人，也不愿下力氣真抓實(shí)干①?gòu)埩姡骸墩J(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)銳意開拓進(jìn)取，扎實(shí)有效推進(jìn)排污收費(fèi)工作再上新臺(tái)階——在全國(guó)排污費(fèi)征收管理工作會(huì)議上的講話》（2009年12月2日）。。

排污費(fèi)改稅后，稅務(wù)部門因其垂直管理體制可以在一定程度上矯正原來(lái)環(huán)保部門獨(dú)立性欠缺的弊端。而且，行垂直管理體制有助于解決機(jī)構(gòu)職能重疊、力量分散、監(jiān)督力度不大、效率不高等問(wèn)題，有利于實(shí)現(xiàn)執(zhí)法管理統(tǒng)一化、執(zhí)法單位專門化和執(zhí)法人員專業(yè)化，盡可能減少地方行政干預(yù)，打破地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義，降低稅收征管的阻力，保障和促進(jìn)執(zhí)法的公平、公正和統(tǒng)一。由此可見(jiàn)，稅務(wù)部門垂直管理體制具有明顯的優(yōu)勢(shì)，甚至也是排污費(fèi)改稅的合理性和可行性的論據(jù)之一。

不過(guò)，垂直管理體制下的環(huán)境稅征收，就不能再像排污費(fèi)那樣可以順暢自如地與地方政府的經(jīng)濟(jì)政策“無(wú)縫對(duì)接”了，尤其是省級(jí)以下地方更是如此。至少，排污費(fèi)征收過(guò)程中，企業(yè)往往可以與環(huán)保部門討價(jià)還價(jià)，而環(huán)境稅的剛性大大壓縮了這種“潛規(guī)則”的空間。正如布雷耶所說(shuō)的，“稅收使規(guī)制者與相關(guān)企業(yè)減少了直接接觸”，從而避免了大量的規(guī)制俘獲的問(wèn)題［5］。稅務(wù)部門無(wú)法“漫天要價(jià)”，企業(yè)也不能“坐地還錢”。

進(jìn)而言之，環(huán)保部門更容易受到來(lái)自同級(jí)地方政府的影響，因此，在地方政府尤其是基層政府有強(qiáng)烈的GDP崇拜和招商引資沖動(dòng)的情況下，環(huán)保部門和稅務(wù)部門就很可能產(chǎn)生一定的矛盾。在排污費(fèi)征管中，這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾在環(huán)保部門內(nèi)部得到了消化；而在環(huán)境稅征管中，這種矛盾就可能會(huì)凸顯出來(lái)并直接影響到環(huán)境稅征管。例如，在大多數(shù)的環(huán)境稅立法方案中，關(guān)于納稅人所排放的污染物的種類、數(shù)量等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，一般是由環(huán)保部門提供的，如果環(huán)保部門和稅務(wù)部門不能有效配合，那么，環(huán)境稅征管的相關(guān)基礎(chǔ)工作很可能受到影響。如果采取由環(huán)保部門代為征收環(huán)境稅的方案，則在當(dāng)前管理體制下，環(huán)保部門仍然可能“吃”環(huán)境稅或按地方政府的要求為吸引投資而“減免征收”，那么，其后果只能是更加有礙于環(huán)境稅立法目的的實(shí)現(xiàn)。

解決上述問(wèn)題，可以從三個(gè)方面入手。第一，提高稅務(wù)部門的環(huán)境稅征管業(yè)務(wù)水平，盡量減少對(duì)環(huán)保部門的專業(yè)依賴。但是，后面的分析也表明，完全由稅務(wù)部門獨(dú)立實(shí)施環(huán)境稅征管是很不現(xiàn)實(shí)的。第二，改革環(huán)境保護(hù)行政體制。許多人對(duì)目前地方環(huán)保部門的尷尬處境深有感觸，也多有意見(jiàn)。2007年，時(shí)任國(guó)家環(huán)?？偩指本珠L(zhǎng)的潘岳在接受媒體采訪時(shí)說(shuō)，目前，地方環(huán)保局的地位最為尷尬，他們中有很多人堅(jiān)持原則，但往往是“挺得住的站不住”，更為滑稽的是，很多地方局長(zhǎng)要通報(bào)當(dāng)?shù)氐奈廴荆尤恢荒芙o國(guó)家環(huán)?？偩謱懩涿牛?］。事實(shí)上，盡管不可避免地存在一些爭(zhēng)議［7］，但是，這些年來(lái)許多學(xué)者和官員都一直主張環(huán)保部門實(shí)行垂直管理，藉此破除地方政府對(duì)環(huán)境執(zhí)法的干擾，保障環(huán)保部門行政行為的相對(duì)獨(dú)立性。第三，加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，矯正地方政府錯(cuò)誤的發(fā)展理念，從根源上解決環(huán)保部門和稅務(wù)部門職能上的矛盾。當(dāng)然，這種轉(zhuǎn)變不容易迅速實(shí)現(xiàn)，有賴于更高層次、更大范圍的改革的推進(jìn)。

三、專業(yè)分工與職能協(xié)調(diào)

稅收立法應(yīng)遵循稅收法定、稅收公平和稅收效率三項(xiàng)基本原則［8］，前兩者我們暫且不論，就以稅收效率原則而言，稅務(wù)部門和環(huán)保部門的專業(yè)分工就很可能影響稅收效率。稅收效率原則可以分為稅收經(jīng)濟(jì)效率原則和稅收行政效率原則，環(huán)境稅立法必須對(duì)經(jīng)濟(jì)效率和行政效率進(jìn)行科學(xué)而仔細(xì)的評(píng)估［9］，下面分別從這兩個(gè)角度對(duì)稅務(wù)與環(huán)保專業(yè)分工所產(chǎn)生的問(wèn)題展開分析。

從稅收經(jīng)濟(jì)效率的角度來(lái)看，環(huán)境稅應(yīng)協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)兩者的關(guān)系，既不能因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展而放任環(huán)境破壞，又不宜只顧保護(hù)環(huán)境而忽視經(jīng)濟(jì)發(fā)展。要做到這一點(diǎn)，就必須對(duì)環(huán)境稅的課稅要素進(jìn)行精心設(shè)計(jì)，尤其是環(huán)境稅稅率的設(shè)計(jì)極為重要。美國(guó)學(xué)者科爾指出，環(huán)境稅“唯一真正的困難在于如何正確定價(jià)，換言之，如何將稅率設(shè)定在有效率的水平上?！绻惵蔬^(guò)低，污染者就會(huì)選擇不削減排放量，環(huán)保目標(biāo)就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。與此相反，如果稅率過(guò)高，所有的污染者都會(huì)選擇減少排放量而不是交稅，這對(duì)環(huán)境而言固然是利好，但若從經(jīng)濟(jì)角度而言，卻是非常沒(méi)有效率的?！保?0］

根據(jù)我國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn)，稅務(wù)部門一般在稅收立法中占據(jù)了主導(dǎo)地位，不過(guò)，對(duì)于技術(shù)性極強(qiáng)的環(huán)境稅立法，如果不充分發(fā)揮環(huán)保部門的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，是難以高質(zhì)量地完成環(huán)境稅立法的。這里就直接涉及到專業(yè)領(lǐng)域分化的問(wèn)題，由于環(huán)保部門和稅務(wù)部門都掌握了高度專業(yè)化的知識(shí)和技能，導(dǎo)致它們之間存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱。立法過(guò)程如果不能充分利用環(huán)保部門的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和完備信息，后果可能是很嚴(yán)重的。著名法學(xué)家孫斯坦就曾指出，“政府可能僅僅是因?yàn)槿狈Ρ匾男畔⒅率挂?guī)定的稅太低……有可能稅被規(guī)定在一個(gè)錯(cuò)誤的水平，因而導(dǎo)致產(chǎn)生過(guò)多的污染。”［11］

一般來(lái)說(shuō)，環(huán)境稅稅率設(shè)計(jì)的前提是污染物排放標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)明確，而污染物排放標(biāo)準(zhǔn)需要依靠環(huán)保部門的專業(yè)技術(shù)和信息資料來(lái)加以確定。這些標(biāo)準(zhǔn)不可能全國(guó)“一刀切”，而是根據(jù)各地人口密度、工業(yè)化水平、污染物排放總量、自然環(huán)境自凈能力和環(huán)境容量等因素而確定的［12］?！董h(huán)境保護(hù)法》第10條規(guī)定，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門根據(jù)國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件，制定國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中未作規(guī)定的項(xiàng)目，可以制定地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中已作規(guī)定的項(xiàng)目，可以制定嚴(yán)于國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)?？梢?jiàn)，環(huán)保部門充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)、履行其法定職責(zé)，是推進(jìn)環(huán)境稅立法的一個(gè)重要前提。

此外，污染物種類繁多，同一污染源的污染物構(gòu)成是非常復(fù)雜的，如何有針對(duì)性地設(shè)計(jì)稅目、稅率以及征管制度，是環(huán)境稅立法中的重點(diǎn)和難點(diǎn)。例如，污水中的污染物就往往是多因子而非單因子的，“水污染加重可能是由有機(jī)物質(zhì)、懸浮物和重金屬等物質(zhì)的混合物引起的，而對(duì)排放量的計(jì)量可能既困難又昂貴。”［13］那么，對(duì)水污染到底是按各類污染物因子分類征收，還是綜合征收，稅率如何確定，這些問(wèn)題，稅務(wù)部門是很難獨(dú)自找到答案的。

從稅收行政效率角度來(lái)看，減少征管環(huán)節(jié)是提高效率的重要途徑［14］，由多個(gè)部門進(jìn)行合作征管往往要低于一個(gè)部門單獨(dú)征管時(shí)的效率。從排污費(fèi)征管轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境稅征管，征管體制將發(fā)生重大的調(diào)整，征管權(quán)限將會(huì)從一元轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣佼?dāng)然，多元征管權(quán)限僅僅是一個(gè)概括性的說(shuō)法，實(shí)際上，環(huán)境稅征管權(quán)限的分配方案多種多樣，既可能以“稅務(wù)部門為主＋環(huán)保部門為輔”的方式進(jìn)行征管，也可能是“稅務(wù)部門與環(huán)保部門并重”的方式，還可能是其他的方式。，多元化的征管權(quán)當(dāng)然也意味著征管環(huán)節(jié)的增多，如何降低征管成本、提高征管效率就顯得尤為迫切。按照布瓦索的說(shuō)法，制度變革的重要目的就在于“降低社會(huì)交換的信息成本”［15］，我們可以將布瓦索這個(gè)結(jié)論進(jìn)一步拓展為——制度變革的重要使命是降低社會(huì)成本。環(huán)境稅立法和環(huán)境稅征收管理過(guò)程中，都應(yīng)強(qiáng)調(diào)對(duì)成本效率的分析。

環(huán)境稅的征收，是以污染物的排放數(shù)量作為征稅依據(jù)的，所適用的稅率往往與不同污染物導(dǎo)致的污染后果相關(guān)［16］。為使稅負(fù)公平合理，對(duì)污染物種類和數(shù)量的確定不可能依據(jù)征管部門的主觀評(píng)價(jià)，也不能完全依賴納稅人的自我申報(bào)，而必須主要依靠專門的監(jiān)測(cè)檢驗(yàn)和高度技術(shù)化的評(píng)估測(cè)算。因此，環(huán)境稅的征收管理必須考慮人力物力等征管條件，否則不具備可操作性。如果不充分利用環(huán)保部門的專業(yè)特長(zhǎng)和已有物質(zhì)條件，那么，稅務(wù)部門必定需要重新購(gòu)置大量的檢測(cè)設(shè)備，還需充實(shí)專業(yè)技術(shù)人員，開展大規(guī)模的技術(shù)培訓(xùn)，由此導(dǎo)致環(huán)境稅的征稅成本過(guò)高、征管效率較低。需要指出的是，專業(yè)設(shè)備的成本可不低，例如，“十二五”期間，僅僅是中央財(cái)政這一塊就投入了100多億元用于支持全國(guó)污染減排“三大體系”和環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)，建成污染源監(jiān)控中心343個(gè)，配備監(jiān)測(cè)執(zhí)法設(shè)備10萬(wàn)多臺(tái)套［17］。即便這些設(shè)備可以實(shí)現(xiàn)稅務(wù)和環(huán)保部門共享，那么，專業(yè)技術(shù)仍然是一座難以翻越的大山。如果不利用環(huán)保部門的現(xiàn)成的專業(yè)設(shè)備和專業(yè)技術(shù)，環(huán)境稅征管的效率就真的是個(gè)大問(wèn)題。

對(duì)于上述問(wèn)題，首先應(yīng)當(dāng)明確，無(wú)論是環(huán)境稅立法還是環(huán)境稅征收管理，都應(yīng)充分重視并發(fā)揮環(huán)保部門的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，盡可能減少不必要的狹隘的部門本位主義；在此前提下，可以從三個(gè)方面著手進(jìn)行解決。第一，要明確環(huán)境和稅務(wù)部門的職責(zé)，堅(jiān)持職責(zé)法定化原則，在明晰權(quán)限和責(zé)任的基礎(chǔ)上，注重協(xié)調(diào)配合，甚至可以在環(huán)境稅法中明確部門間的聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)制；第二，要進(jìn)一步推行排污申報(bào)、納稅的電子化、網(wǎng)絡(luò)化，大力推廣使用環(huán)境稅征收管理系統(tǒng)、污染源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)；第三，要適當(dāng)加強(qiáng)稅務(wù)部門自身的能力建設(shè)，充實(shí)一批懂環(huán)境科學(xué)技術(shù)、掌握稅務(wù)知識(shí)技能的人才，建立起自己的專業(yè)隊(duì)伍，并通過(guò)環(huán)境監(jiān)測(cè)聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段，強(qiáng)化稅務(wù)部門對(duì)排污數(shù)據(jù)和其他相關(guān)數(shù)據(jù)的掌控、分析與審查，盡量減少對(duì)環(huán)保部門的專業(yè)依賴。

四、結(jié) 語(yǔ)

排污費(fèi)改革為環(huán)境稅，不僅僅是法律規(guī)則的調(diào)整或立法位階的提升，更涉及到利益格局的調(diào)整、體制機(jī)制的重構(gòu)以及行政職能的聯(lián)合。環(huán)境稅立法必須高度重視這些問(wèn)題，并努力加以解決，才能有助于立法質(zhì)量的提高，環(huán)境稅法才能在錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)條件下具備切實(shí)的可行性。

本文的分析已經(jīng)表明，無(wú)論是部門立法，還是部門主導(dǎo)的行政立法，抑或是更為合理的人大立法，環(huán)境稅法的制定都離不開對(duì)當(dāng)前環(huán)境保護(hù)制度的理解和尊重，也離不開對(duì)現(xiàn)有制度資源的充分利用。任何忽視當(dāng)前語(yǔ)境的改革，都可能陷入烏托邦式的困境。環(huán)境稅立法，應(yīng)以高度務(wù)實(shí)的態(tài)度正視本文所揭示的環(huán)境保護(hù)制度中的諸多問(wèn)題。

當(dāng)然，我國(guó)環(huán)境保護(hù)制度本身還存在許多不完善、不合理的問(wèn)題，環(huán)境污染總量控制、排污權(quán)交易等具體的環(huán)境保護(hù)制度與環(huán)境稅之間的矛盾也都不同程度地存在，這些因素導(dǎo)致環(huán)境稅與環(huán)境保護(hù)制度的關(guān)系極為復(fù)雜，需要更多的研究加以梳理、辨識(shí)，并積極推動(dòng)環(huán)境稅與環(huán)境保護(hù)制度的協(xié)調(diào)發(fā)展。

［1］孔志峰.排污費(fèi)“費(fèi)改稅”的難點(diǎn)剖析［J］.環(huán)境保護(hù).2009（20）：19－21.

［2］David H.Rosenbloom，Rosemary O’leary，Joshua Chanin.Public Administration and Law［M］.Taylor and Francis Group，LLC，2010：107.

［3］Don Fullerton，Andrew Leicester，Stephen Smith.Environmental Taxes［C］.Institute for Fiscal Studies.Dimensions of Tax Design：The Mirrlees Review.Oxford：Oxford University Press，2010：432.

［4］閆艷，高杰.排污費(fèi)改稅有啥利弊？［N］.中國(guó)環(huán)境報(bào)，2011－1－3.

［5］Stephen Breyer.Regulation and Its Reform［M］.President and Fellows of Harvard College，1982：164－165.

［6］郄建榮.環(huán)境執(zhí)法亟須垂直管理［N］.法制日?qǐng)?bào)，2007－9－21.

［7］劉洋，等.關(guān)于我國(guó)環(huán)境保護(hù)垂直管理問(wèn)題的探討［J］.環(huán)境科學(xué)與技術(shù)，2010（11）：201－204.北京

［8］張守文.稅法原理［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2007：34.

［9］孫鋼.我國(guó)開征環(huán)境稅的難點(diǎn)及建議［J］.稅務(wù)研究，2008（8）：45－47.

［10］Daniel H.Cole.Pollution and Property：Comparing Ownership Institutions for Environmental Protection［M］.Cambridge：Cambridge University Press，2002：70.

［11］Cass R.Sunstein.Risk and Reason：Safety，Law，and the Environment［M］.Cambridge：Cambridge University Press，2002：281.

［12］季解，等.排污費(fèi)的性質(zhì)及其規(guī)律［J］.環(huán)境管理，1982，（2）：58－60.

［13］楊金田，葛察忠.環(huán)境稅的新發(fā)展：中國(guó)與OECD比較［M］.中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2000：20.

［14］Adam Smith.An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations［M］.Volume III，edited by William Playfair.London：William Pickering，1995：270－271.

［15］［英］布瓦索.信息空間：認(rèn)識(shí)組織、制度和文化的一種框架 ［M］.王寅通，譯.上海：上海譯文出版社，2000：189.

［16］李摯萍.環(huán)境法的新發(fā)展——管制與民主之互動(dòng)［M］.北京：人民法院出版社，2006：101.

［17］《中國(guó)環(huán)境年鑒》編輯委員會(huì).中國(guó)環(huán)境年鑒2011［R］.北京：中國(guó)環(huán)境年鑒社，2011：227.

Conflicts and Coordination of Environmental Taxation and Environmental Protection System——from the Perspective of Administrative Departments

HE Jin-qian
（School of Law，Peking University，Beijing，100871，China）

The transformation from pollution charge to environmental taxation will influence substantially environmental protection system，which can be observed clearly from environmental protection departments.After the imposition of environmental taxation，the authorities and economic benefits of environmental protection departments will be kept down.The differences in administrative systems between environmental protection departments and tax authorities are likely to disturb the cooperative mechanism required by environmental tax collection and management.The professional separation between two kinds of departments also will dissever the tax collection and management and therefore increase difficulty of the tax collection and management.In the course of environmental taxation legislation we should take into account the benefits of environmental protection departments and attach importance to their active functions to promote the coordination of environmental taxation system and environmental protection system.

pollution charge；environmental taxation；environmental protection；administrative departments；coordination

D922.6

A

1671－0304（2012）04－0054－06

CNKI：65－1210/C.20120703.0915.004

2012－04－16 < class="emphasis_bold">［網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間］

時(shí)間］2012－07－03 09：15

中國(guó)法學(xué)會(huì)部級(jí)法學(xué)研究重大課題“經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中的法律問(wèn)題研究”（CLS（2011）A02）。

何錦前（1979－），男，湖南寧鄉(xiāng)人，北京大學(xué)法學(xué)院博士生，主要從事財(cái)稅法學(xué)、經(jīng)濟(jì)法學(xué)方面的研究。

http：//www.cnki.net/kcms/detail/65.1210.C.20120703.0915.004.html.

李登葉）