我國(guó)農(nóng)村小額信貸的立法完善

□文/ 張雪菲

（1.河北金融學(xué)院；2.河北省科技金融重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 河北·保定）

2005年5月，中國(guó)人民銀行在北京召開(kāi)了NGO（非政府組織）小額信貸試點(diǎn)工作座談會(huì)。山西省平遙縣首先成立了“日升隆”、“晉源泰”兩家小額信貸公司，這對(duì)于我國(guó)農(nóng)村金融的發(fā)展有很好的促進(jìn)作用，對(duì)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)沒(méi)有足夠資金的農(nóng)民來(lái)說(shuō)不失為一件好事。然而，從山西平遙縣兩家小額信貸公司的情況看，一方面這兩家公司只是象征性的向農(nóng)民發(fā)放了十筆每筆5，000 元的貸款，另一方面農(nóng)民對(duì)這種新興事物反應(yīng)很冷淡。這與農(nóng)民對(duì)新事物持觀望的心態(tài)有關(guān)，同時(shí)也與我國(guó)小額信貸并沒(méi)有從法律層面上予以肯定有關(guān)。本文試圖對(duì)小額信貸的立法完善進(jìn)行探討。

一、我國(guó)農(nóng)村小額信貸基本情況

農(nóng)村小額信貸是指專(zhuān)向農(nóng)村中低收入階層提供小額度的持續(xù)的信貸服務(wù)活動(dòng)，以農(nóng)村貧困地區(qū)為特定目標(biāo)客戶(hù)并提供適合特定目標(biāo)階層客戶(hù)的金融產(chǎn)品服務(wù)。由于我國(guó)農(nóng)村大部分地區(qū)仍然處于貧困或低收入群體，因此開(kāi)展農(nóng)村小額信貸服務(wù)，為新農(nóng)村建設(shè)提供資金支持，對(duì)于我國(guó)農(nóng)村金融改革與創(chuàng)新具有現(xiàn)實(shí)的意義。

農(nóng)民融資難，是新農(nóng)村建設(shè)中的一個(gè)瓶頸難題。作為農(nóng)村金融的重要方面，小額信貸在實(shí)施過(guò)程中也出現(xiàn)了一系列的問(wèn)題。

（一）小額信貸組織的法律地位問(wèn)題。1999年7月中國(guó)人民銀行出臺(tái)了《農(nóng)村信用社小額信用貸款管理暫行辦法》，提出了“一次核定，隨用隨貸，余額控制，周轉(zhuǎn)使用”的政策，并將確定我國(guó)目前提供小額信貸的主體主要是商業(yè)銀行、信用社、非政府組織，而對(duì)于其進(jìn)行規(guī)范的主要是一些行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章。

對(duì)于商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，主要是針對(duì)農(nóng)村信用社的相關(guān)規(guī)定，如2000年1月中國(guó)人民銀行發(fā)布的《農(nóng)村信用社農(nóng)戶(hù)聯(lián)保貸款管理指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出小組聯(lián)保、強(qiáng)制儲(chǔ)蓄、小組基金、分期還款、連續(xù)貸款等政策。這種規(guī)定主要是把農(nóng)村小額信貸作為實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的手段，帶有很強(qiáng)的扶貧性質(zhì)，缺乏長(zhǎng)期的戰(zhàn)略和可持續(xù)目標(biāo)設(shè)計(jì)。而其他非政府的從事小額信貸項(xiàng)目的組織，雖然已經(jīng)連續(xù)開(kāi)展了10 多年這項(xiàng)業(yè)務(wù)，但仍面臨著法律地位不明確的問(wèn)題。

一個(gè)組織的法律地位不明確，面臨的首要問(wèn)題就是無(wú)法注冊(cè)。小額貸款基金會(huì)得到村民和政府的認(rèn)可，但由于沒(méi)有切實(shí)可行的法律依據(jù)，其存在的合法性受到質(zhì)疑，導(dǎo)致一些扶貧基金會(huì)至今仍處于邊緣化的尷尬地位。同時(shí)，小額信貸組織的法律地位不明確也會(huì)限制其活動(dòng)的范圍。

（二）貸款利率的確定問(wèn)題。目前我國(guó)農(nóng)村小額信貸存在著巨大的需求，但以廣東省農(nóng)村信用社為例，從2001年以來(lái)開(kāi)始大規(guī)模的小額信貸，幾年時(shí)間下來(lái)，目前貸款率不到20 億元。在農(nóng)村信用社信貸比才1%，而且農(nóng)戶(hù)聯(lián)保貸款僅占農(nóng)戶(hù)信用貸款的5%，呈現(xiàn)逐步萎縮的態(tài)勢(shì)，是農(nóng)村小額信貸的20%～30%的利率太高，農(nóng)戶(hù)承受不了嗎？誠(chéng)然不全是，因?yàn)樵谵r(nóng)村農(nóng)民民間融資非常頻繁，農(nóng)民借不著錢(qián)肯定是借高利貸，高利貸的利率高達(dá)40%～60%，甚至更高。所以，必須合理確定小額信貸的利率問(wèn)題。

一般來(lái)說(shuō)，農(nóng)村小額信貸應(yīng)當(dāng)實(shí)行較高利率，即高于金融機(jī)構(gòu)的利率。這是因?yàn)?，農(nóng)村小額信貸不是無(wú)償?shù)木葷?jì)款，而是一種村民互助的信貸，較高利率才能使寶貴的社區(qū)保護(hù)與發(fā)展基金真正到達(dá)村民特別是貧困者手中，并且較高利率能夠覆蓋小額信貸的成本，使其能夠維持自身的可持續(xù)發(fā)展。但是，從我國(guó)現(xiàn)已頒布的存貸款法律來(lái)看，我國(guó)實(shí)行的是嚴(yán)格的存、貸款利率管制。如《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》和《人民幣利率管理?xiàng)l例》規(guī)定，人民銀行決定存貸款基準(zhǔn)利率，農(nóng)村信用社有權(quán)按照人民銀行設(shè)定的基準(zhǔn)利率，可在基準(zhǔn)利率的0.9～2.2 倍之間浮動(dòng)。農(nóng)村信用社農(nóng)戶(hù)小額信用貸款按人民銀行公布的貸款基準(zhǔn)利率和浮動(dòng)幅度適當(dāng)優(yōu)惠，農(nóng)戶(hù)聯(lián)保貸款利率和方式及結(jié)息的辦法由信用社在適當(dāng)優(yōu)惠的前提下，根據(jù)小組成員的存款利率、費(fèi)用成本和貸款風(fēng)險(xiǎn)等情況與借款人協(xié)商確定。這些規(guī)定都限制了農(nóng)村信用社小額信貸的利率，影響了農(nóng)信社小額信貸的可持續(xù)發(fā)展。一些非政府組織開(kāi)展的農(nóng)村小額信貸收取的有效貸款利率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于人民銀行規(guī)定的基準(zhǔn)利率，而根據(jù)我國(guó)的相關(guān)法規(guī)規(guī)定，其并不具有合法性。

（三）有效監(jiān)管問(wèn)題。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，如果沒(méi)有相對(duì)完善的內(nèi)外監(jiān)管機(jī)制，農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)比商業(yè)銀行更高。首先，農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)資產(chǎn)組合的穩(wěn)定性較傳統(tǒng)銀行差，短期內(nèi)資產(chǎn)質(zhì)量可能出現(xiàn)明顯惡化。例如，信貸的發(fā)放通常是沒(méi)有擔(dān)保或未足額擔(dān)保的，借款人償還貸款的動(dòng)力是希望繼續(xù)從這類(lèi)機(jī)構(gòu)中獲得貸款，如果某一借款人發(fā)現(xiàn)其余借款人無(wú)法償還的情況，自己即使還款也可能無(wú)法再次獲得貸款，其還款動(dòng)力也會(huì)減退，進(jìn)而調(diào)整自身的還款決策，這種情緒會(huì)迅速影響其他借款人；其次，農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)單位貸款成本較傳統(tǒng)銀行高，如出現(xiàn)同樣金額的貸款損失，機(jī)構(gòu)的資本水平將會(huì)很快的下降。我國(guó)目前農(nóng)村小額信貸的業(yè)務(wù)并沒(méi)有建立起有效的監(jiān)管措施，對(duì)于商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，其業(yè)務(wù)的監(jiān)管由正規(guī)的金融監(jiān)管部門(mén)來(lái)實(shí)施，但從目前實(shí)際情況來(lái)看，不加以區(qū)分地監(jiān)管方式是不利于發(fā)揮農(nóng)村小額信貸支農(nóng)扶貧目的的。而對(duì)于由非政府組織開(kāi)展的農(nóng)村小額信貸的監(jiān)管還處于摸索試點(diǎn)階段，還沒(méi)有系統(tǒng)的監(jiān)管框架對(duì)非政府組織農(nóng)村小額信貸實(shí)施有效的監(jiān)管。盡管我國(guó)目前做了一些臨時(shí)性的制度安排，例如山西平遙的日升隆和晉源泰這兩家開(kāi)風(fēng)氣之先的小額信貸公司，是在國(guó)家工商局注冊(cè)，由央行主導(dǎo)日常的監(jiān)管，其試點(diǎn)的整個(gè)過(guò)程以及試點(diǎn)方案的制訂也是由央行和當(dāng)?shù)卣畬徟桶殃P(guān)。但是，這種臨時(shí)性的制度安排，其中核心的一個(gè)問(wèn)題是，如何清晰地劃分央行與銀監(jiān)會(huì)之間在監(jiān)管農(nóng)村小額信貸組織方面的職能。央行作為一個(gè)主要以執(zhí)行獨(dú)立穩(wěn)健的貨幣政策為己任的部門(mén)，在目前我國(guó)金融體系的監(jiān)管模式下，不宜更深地介入非政府組織農(nóng)村小額信貸的監(jiān)管。因此，這種臨時(shí)性的以央行為主體的監(jiān)管框架，將來(lái)勢(shì)必要有所調(diào)整。而且更為重要的是，我國(guó)應(yīng)該在適當(dāng)時(shí)候制定比較清晰的法律框架，來(lái)規(guī)范和引導(dǎo)非政府組織小額信貸的健康發(fā)展。

此外，小額信貸還存在著受政府影響過(guò)大、不能獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大、如何擴(kuò)大業(yè)務(wù)范圍以促進(jìn)發(fā)展、如何降低操作成本等問(wèn)題。

二、我國(guó)農(nóng)村小額信貸立法現(xiàn)狀

我國(guó)目前尚未出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的小額信貸法律，我國(guó)的小額信貸的法律法規(guī)主要散見(jiàn)于下列法律規(guī)范：

（一）憲法。憲法作為我國(guó)的根本大法，規(guī)定了國(guó)家的基本制度，確立了公民的基本權(quán)利和義務(wù)。憲法中有關(guān)個(gè)體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)的規(guī)定，給小額信貸的發(fā)展提供了最高的法律依據(jù)。

（二）法律。我國(guó)至今沒(méi)有統(tǒng)一調(diào)整小額信貸關(guān)系的專(zhuān)門(mén)法律問(wèn)津，有關(guān)小額信貸的法律法規(guī)散見(jiàn)于各部門(mén)法律文件中，如《中國(guó)人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》、《農(nóng)業(yè)法》、《民法通則》、《合同法》、《物權(quán)法》、《公司法》中，都能找到對(duì)小額信貸進(jìn)行調(diào)整的條款。

（三）其他規(guī)范性文件。目前我國(guó)的小額信貸主要由行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章及地方性法規(guī)等規(guī)范性文件及有關(guān)政策來(lái)調(diào)整，主要有《國(guó)務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》、《中國(guó)人民銀行小額信貸試點(diǎn)意見(jiàn)》、《貸款通則》、《中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，更好支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》，中國(guó)人民銀行發(fā)布的1999年7月《農(nóng)村信用社小額信用貸款管理暫行辦法》、2000年1月《農(nóng)村信用社農(nóng)戶(hù)聯(lián)保貸款管理指導(dǎo)意見(jiàn)》、2001年12月《農(nóng)村信用社農(nóng)戶(hù)小額信用貸款指導(dǎo)意見(jiàn)》、2002年4月《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)戶(hù)小額信用貸款發(fā)放和改進(jìn)支農(nóng)服務(wù)工作的通知》以及中共中央、國(guó)務(wù)院2004～2007年連續(xù)四個(gè)“中央一號(hào)文件”。

實(shí)踐中，關(guān)于小額信貸活動(dòng)都是以決定、通知、意見(jiàn)等形式出現(xiàn)的。由此我們看出，國(guó)家應(yīng)該通過(guò)制定法律來(lái)規(guī)范小額信貸組織的有效運(yùn)行。

三、我國(guó)農(nóng)村小額信貸的立法完善

小額信貸在國(guó)外和國(guó)內(nèi)的理論與實(shí)踐都表明其具有頑強(qiáng)的生命力，盡管存在一些不足，但通過(guò)進(jìn)一步規(guī)范，它是能夠較好解決農(nóng)民由于手里沒(méi)有錢(qián)，又貸不到款而無(wú)法進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)這一問(wèn)題的，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。因此，目前首要任務(wù)是如何規(guī)范小額信貸組織的運(yùn)作。正如本文前面所述，我國(guó)對(duì)小額信貸進(jìn)行調(diào)整的是一些決定、通知、意見(jiàn)等規(guī)范性文件，這樣雖具有一定靈活性，能根據(jù)實(shí)際情況隨時(shí)進(jìn)行調(diào)整，但法律的缺位已成為制約小額信貸組織發(fā)展的重要因素。因此，我國(guó)應(yīng)加快制定農(nóng)村小額信貸法。

（一）立法依據(jù)。小額信貸組織的運(yùn)行是依靠中國(guó)人民銀行制定的指導(dǎo)意見(jiàn)等規(guī)范性文件運(yùn)行的。目前，我國(guó)還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的關(guān)于小額信貸的法律，國(guó)家政策在指引小額信貸組織運(yùn)行的同時(shí)，應(yīng)該由法律來(lái)進(jìn)一步規(guī)范，有效促進(jìn)小額信貸組織的發(fā)展。

（二）立法的基本目的。制定小額信貸法的主要目的就是為了促進(jìn)小額信貸組織的健康有序發(fā)展，解決農(nóng)民貸款難的問(wèn)題，使農(nóng)民可以根據(jù)自己的實(shí)際情況，在不需要抵押和擔(dān)保的情況下，從小額信貸組織貸款并從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，使農(nóng)民逐步富裕起來(lái)。同時(shí)，也要扶助正規(guī)金融在農(nóng)村的有效發(fā)展，遏制農(nóng)村高利貸和地下錢(qián)莊等形式的不法行為。

（三）需要解決的基本問(wèn)題。在小額信貸的立法中應(yīng)從市場(chǎng)運(yùn)行和監(jiān)管兩個(gè)方面去考慮。

1、市場(chǎng)運(yùn)行的法律制度構(gòu)建

（1）小額信貸組織的法律地位問(wèn)題?，F(xiàn)在對(duì)于農(nóng)村信用社從事的小額信貸活動(dòng)，其本身就具有合法地位，因此不需要對(duì)其進(jìn)行規(guī)制；對(duì)于非政府小額信貸組織，如山西平遙的“日升隆”、“晉源泰”這樣的小額信貸公司，盡管當(dāng)時(shí)設(shè)立公司時(shí)，央行明確規(guī)定設(shè)立人為自然人，并且不得超過(guò)5 個(gè)，資金自籌，利率不得超過(guò)法定貸款利率的4 倍。因此，沒(méi)有賦予小額信貸公司以金融機(jī)構(gòu)的身份。而據(jù)央行調(diào)查統(tǒng)計(jì)司對(duì)民間融資的調(diào)查，我國(guó)民間融資規(guī)模為9，500 億元，占GDP 總量的6.96%左右。如此巨大規(guī)模的融資都是在農(nóng)村非正規(guī)金融模式下進(jìn)行的，這說(shuō)明我國(guó)農(nóng)村存在著巨大的從事金融活動(dòng)的空間，同時(shí)也表明我國(guó)的正規(guī)金融組織無(wú)法滿(mǎn)足農(nóng)村的融資要求。與其任由如農(nóng)村高利貸和地下錢(qián)莊等形式的非正規(guī)金融的不健康發(fā)展，還不如吸收像小額信貸這樣的組織進(jìn)入我國(guó)的正規(guī)金融，通過(guò)制定法律法規(guī)規(guī)定其從業(yè)資格、業(yè)務(wù)范圍、市場(chǎng)準(zhǔn)入條件等?？梢栽试S純粹的公益性的小額信貸機(jī)構(gòu)在民政部門(mén)注冊(cè)，商業(yè)性的小額信貸機(jī)構(gòu)在工商行政管理部門(mén)注冊(cè)。對(duì)于小額信貸機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，有了金融機(jī)構(gòu)的身份后，能夠更加方便地融資和開(kāi)展各類(lèi)業(yè)務(wù)，為新農(nóng)村建設(shè)事業(yè)添磚加瓦。

（2）貸款利率的確定問(wèn)題。根據(jù)國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)證明，合理的利率是小額信貸發(fā)展的重要條件之一。中國(guó)人民銀行沒(méi)有對(duì)小額信貸組織的利率進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)定，但規(guī)定不得超過(guò)同期銀行貸款利率的4 倍。制定小額貸款法也可以采取這樣的規(guī)定，同時(shí)考慮小額信貸組織的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)農(nóng)民的相關(guān)培訓(xùn)成本、貸款人相對(duì)分散等因素，但應(yīng)對(duì)貸款利率的上限規(guī)定出相對(duì)科學(xué)的數(shù)據(jù)，按照其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，小額貸款的利率一般要年利率在25%~70%之間。根據(jù)我們的實(shí)踐小額貸款利率在15%~20%，這樣在目前情況下小額信貸才有可能存活。過(guò)高利率當(dāng)然不好，怎么樣才能把利率降下來(lái)，值得我們?nèi)ヌ接?。根?jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我們可以在稅收等方面實(shí)行優(yōu)惠，如把現(xiàn)行營(yíng)業(yè)稅從5%降到3%，甚至直接取消這個(gè)營(yíng)業(yè)稅，對(duì)開(kāi)展小額信貸的機(jī)構(gòu)也可以取消一定期限的免征企業(yè)所得稅等，國(guó)家可以補(bǔ)助一些。但更重要的是真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)利率，農(nóng)民不需要低價(jià)、廉價(jià)、劣質(zhì)、低效，農(nóng)民需要高效，像孟加拉鄉(xiāng)村銀行一樣高效的金融服務(wù)。價(jià)格放低只有通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)才能為農(nóng)民提供物美價(jià)廉的金融服務(wù)。

2、監(jiān)管框架的構(gòu)建。首先，將小額信貸組織納入金融監(jiān)管框架內(nèi)，明確人民銀行和銀監(jiān)會(huì)各自的監(jiān)管職能。對(duì)于不同的監(jiān)管對(duì)象應(yīng)根據(jù)小額信貸組織的類(lèi)型、業(yè)務(wù)范圍以及風(fēng)險(xiǎn)大小等因素設(shè)定不同的監(jiān)管方式。對(duì)只貸不存的小額信貸組織，不必適用復(fù)雜的謹(jǐn)慎監(jiān)管規(guī)則，可本著“自我約束、自我管理”的原則對(duì)其進(jìn)行非謹(jǐn)慎監(jiān)管；其次，對(duì)存貸結(jié)合或已轉(zhuǎn)化為正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的小額信貸組織，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定實(shí)施謹(jǐn)慎監(jiān)管，所不同的是，對(duì)其各項(xiàng)監(jiān)管指標(biāo)的要求，如資本充足率、存款準(zhǔn)備金率、流動(dòng)性比例等，要相應(yīng)地降低。

未來(lái)的小額信貸監(jiān)管框架和法規(guī)應(yīng)該有利于小額信貸的升級(jí)和轉(zhuǎn)型，使一些非正規(guī)的零散的小額信貸機(jī)構(gòu)朝著監(jiān)管者希望的方向去發(fā)展，不僅擴(kuò)大其規(guī)模，而且在風(fēng)險(xiǎn)控制和治理結(jié)構(gòu)方面也更加規(guī)范，從而有效的控制金融風(fēng)險(xiǎn)。

完善有關(guān)農(nóng)村小額信貸的立法工作，有利于農(nóng)村的小額信貸在法治的軌道上穩(wěn)定有序地運(yùn)行，滿(mǎn)足農(nóng)戶(hù)和農(nóng)村企業(yè)對(duì)資金的迫切需求，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。

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