集體土地所有權(quán)價值重塑及要求

汪燕

（安徽工業(yè)經(jīng)濟職業(yè)技術(shù)學(xué)院，安徽 合肥230051）

集體土地所有權(quán)價值重塑及要求

汪燕

（安徽工業(yè)經(jīng)濟職業(yè)技術(shù)學(xué)院，安徽 合肥230051）

集體土地所有權(quán)制度缺陷已經(jīng)被學(xué)界公認，關(guān)于如何完善及構(gòu)建亦有眾多相關(guān)論著。本文立足于價值分析法，在《中華人民共和國物權(quán)法》規(guī)定的現(xiàn)有集體土地所有權(quán)框架之內(nèi)，提出“集體土地所有權(quán)商品化”之價值取向，明確集體土地所有權(quán)應(yīng)有的明晰產(chǎn)權(quán)，從而從價值認識上使集體土地所有權(quán)真正符合社會主義市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求。

集體土地所有權(quán)；商品化；價值取向

引言

基于法律思維的驅(qū)使，在理解所有權(quán)的概念內(nèi)涵時，偏好于借用民法學(xué)理論中的如下表達：“所有權(quán)是指財產(chǎn)所有人依法按照自己的意志通過對其所有物進行占有、使用、收益和處分等方式，獨占性支配其所有無并排斥他人非法干涉的永久性權(quán)利。”[1]但此種理論性概括卻未囊括“集體土地所有權(quán)”，此處所謂的“永久性權(quán)利”對于“集體土地所有權(quán)”而言，是徒勞無功的。實際上，“集體土地所有權(quán)”已然成了“處分權(quán)能”的一個異種。

然而，通過簡單的田野調(diào)查法的方式發(fā)現(xiàn)，倘若單單只是以經(jīng)濟學(xué)的理論進行考察，中國農(nóng)民缺少的實際上僅僅只是原始資本。與中國農(nóng)民相依為命的集體土地，由于法律上禁止條款的羈絆，在市場經(jīng)濟條件之下，其實也只是他們的身外之物，是并不能自由流轉(zhuǎn)的。我國憲法盡管規(guī)定了公民私有財產(chǎn)權(quán)神圣不可侵犯，但農(nóng)民卻在源頭上由于集體土地所有制的限制，而無法行使這一權(quán)利。因此，有必要對集體土地所有權(quán)的價值取向重新予以整合，甚至重塑。

一、集體土地所有權(quán)權(quán)利主體虛化及危害

《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）第60條規(guī)定：“對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規(guī)定行使所有權(quán)：（一）屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權(quán)；（二）分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；（三）屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)?！薄吨腥A人民共和國土地管理法》（以下《簡稱土地管理法》）第10條也規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理?！?/p>

在理論界，一般認為上述兩個條款是規(guī)范集體土地所有權(quán)的基本內(nèi)容，其最為簡約的表達是“農(nóng)民集體所有”。按照上述條款，替代農(nóng)民行使這一集體權(quán)利的權(quán)利主體是農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織，亦即上述所謂的村委會、村民小組等等，其往往僅僅只有行使經(jīng)營、管理的權(quán)限。從文本內(nèi)容來看，實際上我們可以說《物權(quán)法》和《土地管理法》對農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的規(guī)定，還是相當明確的。

但是，這種將權(quán)利打包下放給一個組織的處理方式，一旦應(yīng)用于社會現(xiàn)實之中，便顯得捉襟見肘，甚至非?？斩础Ｒ驗閺谋举|(zhì)上而言，“農(nóng)民集體”在法律意義上并不是一個民事主體形態(tài)，它也不具有最為基本的法律特征，就更加不用說其所指稱的對象了。換句話說，法律并沒有明確規(guī)定到底農(nóng)民集體所指的是法律上承認的哪個主體。但是，在法律邏輯上卻一致認為，任何一項權(quán)利的享有都必須有明確的法律主體，因為只有如此其才具有功效。因此，沒有明確主體的權(quán)利便是沒有根基的，也是無法享用的，而這恰恰是集體土地所有權(quán)的弊端所在，這正如學(xué)者所言：“如果將‘農(nóng)民集體’確定為‘農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織’，那么就會造成大量的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清和不穩(wěn)定；如果將‘農(nóng)民集體所有’理解為‘全體農(nóng)民共同所有’，我國法律規(guī)定的共有產(chǎn)權(quán)將與土地公有制理論沖突”。[2]

與此同時，本文認為這種集團式的權(quán)利類型也無法將各成員的所享有的“子權(quán)利”區(qū)分開來，《物權(quán)法》和《土地管理法》所確立的三級權(quán)利主體的法律規(guī)定并沒有明確所有權(quán)主體，而僅僅是明確了經(jīng)營管理權(quán)主體。很顯然，這實際上還是無法區(qū)分各種所有權(quán)主體的利益內(nèi)容的，而這恰恰是實踐中利益分配不均衡的根源所在。在結(jié)果上，此類虛無的法律規(guī)定，往往會給鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的替位享有提供機會，農(nóng)民也很容易就把“集體組織”理解為“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府”，而這種把“公”與“私”混合在一起的自發(fā)性認識抑或是慣性認識，實際上就是現(xiàn)實中發(fā)生公權(quán)力侵害私權(quán)的根源所在。因此，現(xiàn)有的集體土地所有制是確實存有危害的。

二、集體土地所有權(quán)設(shè)立之初的價值取向

但是，有關(guān)社會規(guī)律的認識畢竟是一個由低至高的不斷發(fā)展的過程，任何事物在它特定的環(huán)境中都是具有一定的合理性的，集體土地所有制也不例外，它也有自己的歷史因素，甚至于是歷史合理性，因此，在集體土地所有制的價值批判中，也應(yīng)兼顧其特定的歷史因素，結(jié)合其特定環(huán)境，褒貶有分的予以評介，而不是一概否定。

應(yīng)當看到，國家最初在設(shè)定集體土地所有制的價值取向上是想通過此種方式實現(xiàn)國家對農(nóng)村土地的有效控制的。具體而言，國家是想在解決農(nóng)民基本溫飽與廣大鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定基礎(chǔ)上，實現(xiàn)共同富裕的社會主義理想的。此正如學(xué)者所言：“農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)作為一種制度性存在，其代表的共富理念及公有制路向絕非法律的，亦非經(jīng)濟的，而是政治的，社會的，而集體土地產(chǎn)權(quán)存在的政治與社會意義也遠遠大于其法律意義與經(jīng)濟學(xué)意義?！盵3]

同時，這種制度安排也是具有一定的現(xiàn)實性的，其是以我國國情為出發(fā)點的，這往往表現(xiàn)為：其一，中國的現(xiàn)實情況是人多地少，國家必須通過集體土地所有權(quán)制度的方式控制土地的自由流轉(zhuǎn)，從而進一步防止土地的流失；其二，更為現(xiàn)實的是，設(shè)立集體土地所有權(quán)也是為了解決農(nóng)民的“吃”“住”問題。集體土地所有制下的“土地承包經(jīng)營權(quán)”和“宅基地使用權(quán)”兩項權(quán)利，便是想從體制上對當時社會狀況給予一定的保障。

因此，集體土地所有權(quán)設(shè)立之初的價值取向是具有一定的歷史合理性的，集體土地產(chǎn)權(quán)所代表的價值目標蘊含著人類社會生活的最高境界。只是，在具體實現(xiàn)該一價值目標并進行制度設(shè)計時，卻偏離了上述理想，甚至適得其反。故而，在集體土地價值重塑的過程中，不能完全拋開其現(xiàn)有的制度根基與合理性，甚至在一定程度上，仍需秉承這些具有合理性的價值取向。

三、集體土地所有權(quán)商品化之可行性論證

1978年我國步入了市場經(jīng)濟。眾所周知，市場經(jīng)濟是權(quán)利的經(jīng)濟，其是要通過市場來實現(xiàn)生產(chǎn)要素的配置從而達成優(yōu)化組合的經(jīng)濟發(fā)展類型，而這顯然與集體土地所有權(quán)是不相匹配的。如上所述，集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體是缺失的，它并沒有明確的權(quán)利行使者，是一個空洞的權(quán)利類型，它與現(xiàn)代社會的經(jīng)濟發(fā)展是格格不入的。因此，需要改革現(xiàn)有制度的價值取向，其基本目標應(yīng)當是使其權(quán)利主體得以明確，讓土地能夠作為一種生產(chǎn)要素在市場中有限地流轉(zhuǎn)，從而契合現(xiàn)有的市場經(jīng)濟體制?！凹w土地所有權(quán)的商品化”應(yīng)當是所有這些制度安排的總體價值取向。

但是，在社會主義框架之內(nèi)，“集體土地所有權(quán)商品化”概念的提出，本身是具有很大風(fēng)險的。同時，如上所述，集體土地所有權(quán)設(shè)立之初的價值取向亦是具有一定的歷史合理性的。因此，在具體展開 “集體土地所有權(quán)商品化”的內(nèi)容之前，首先應(yīng)當做的工作應(yīng)當是對此予以澄清。本文認為，這具體包含如下內(nèi)容：

其一，應(yīng)當看到，伴隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，社會分工體系是日漸完善的，同時，生產(chǎn)要素本身也更為多元，而這使得生產(chǎn)要素之間具有較強的替代性，土地要素的特殊地位已相對下降。實際上對于農(nóng)民而言，土地也不再像過去那樣具有決定性作用?，F(xiàn)在農(nóng)民只要不從事種植業(yè)的生產(chǎn)，土地就可被其他要素所取代。在要素可充分替代的市場環(huán)境下，國家最后放棄對土地所有權(quán)的壟斷，將其交由市場去配置，在總體上不會對廣大企業(yè)造成因土地問題而引起的經(jīng)營準入的影響。在農(nóng)村，也不會有人因沒有土地而淪為佃農(nóng)，事實上，已經(jīng)有大量的農(nóng)民主動離開了土地。

其三，步入市場經(jīng)濟并實行法治政府以后，國家更多采用的是經(jīng)濟和法律的管理手段，而非行政手段，這也日漸成為經(jīng)濟管理中的主要方式。而且，我國經(jīng)濟法律體系也在不斷的健全，執(zhí)法環(huán)境也在日益規(guī)范。蘊含于市場經(jīng)濟之中的價值規(guī)律在經(jīng)濟運行中的調(diào)控作用也日益突出，其在我國經(jīng)濟活動中已經(jīng)越來越能夠成功地發(fā)揮自己的調(diào)節(jié)作用。因此，集體土地所有權(quán)商品化后，雖然國家的行政管理力度減弱了，但可以用法律手段和經(jīng)濟手段來管好土地的利用。目前國家和地方都已出臺了有關(guān)的法律法規(guī)來規(guī)范土地使用中的預(yù)防污染問題、保護基本耕地不挪作他用的問題、防止水土流失的問題及城市用地規(guī)劃問題等，有了這些法律法規(guī)的調(diào)整及經(jīng)濟杠桿的調(diào)整，完全可以從宏觀上管理好實行集體土地所有權(quán)商品化后的土地。

其三，農(nóng)村土地價格的起伏不會出現(xiàn)市場的混亂。實際上經(jīng)過這些年市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會各界的經(jīng)濟實力已大為增強，集體土地所有權(quán)商品化可能造成的較高的土地價格，能夠為社會各界所承受。同時，由于資本經(jīng)營和獲取財富的理念已深入人心，土地作為一種可增值的資源和長久性財產(chǎn)，也必將成為社會各界熱衷購買的對象。因此，土地私有化對社會層面來說，也會深受歡迎。[4]

因此，設(shè)定集體土地所有權(quán)商品化價值取向具有可行性，它非但并不違背既有的政治體制，同時也于之前所設(shè)定的具有歷史和現(xiàn)實合理性的價值目標存在一定程度的暗合。

四、產(chǎn)權(quán)明晰：集體土地所有權(quán)商品化之核心內(nèi)容

任何立法價值取向的成功與否都必然取決于一種核心觀念的適時性，在集體土地所有權(quán)商品化過程中，也必須看到這種價值取向在社會主義市場經(jīng)濟中應(yīng)有的核心觀念要求，因為無論是何種形式的商品化，它都是需要以產(chǎn)權(quán)作為前提和出發(fā)點的。因此，本文認為，具體落實集體土地所有權(quán)商品化價值取向的核心內(nèi)容，應(yīng)當是確立“產(chǎn)權(quán)明晰化”。就學(xué)術(shù)傳統(tǒng)而言，產(chǎn)權(quán)明晰理念在馬克思、經(jīng)濟學(xué)家科斯以及我國學(xué)者張五常的思想中都有所體現(xiàn)，西方新制度經(jīng)濟學(xué)家更是認為產(chǎn)權(quán)的合理界定可以發(fā)揮以下基本功能：其一是內(nèi)部激勵和約束功能。合理界定產(chǎn)權(quán)可以對產(chǎn)權(quán)主體產(chǎn)生更有效的激勵。并且可以約束土地使用者的機會主義行為，土地產(chǎn)權(quán)制度的提高可以更好阻止侵權(quán)行為的發(fā)生，并提高土地使用價值；其二是提供外部交易的功能，就本文而言，這種功能的具體指向是可以為“土地在不同主體之間進行交易提供產(chǎn)權(quán)載體，當土地利用存在外部性時，產(chǎn)權(quán)可以使外部性內(nèi)在化，并且使土地資源得到優(yōu)化配置?！盵5]

在內(nèi)容上，“產(chǎn)權(quán)明晰化”的基本要求是確定一個明確的權(quán)利主體，從而構(gòu)建產(chǎn)權(quán)制度。將這一要求對應(yīng)于集體土地所有權(quán)，就是應(yīng)當確立村委會做為集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體代表。對此，理由如下：

其一，雖然目前我國農(nóng)村土地的80%掌握在村民小組手里，但村民小組這個農(nóng)村最基層經(jīng)濟組織存在著組織分散、實力薄弱、構(gòu)成單一、管理水平低等一系列問題，將我國農(nóng)村土地所有權(quán)主體代表定位于村民小組，顯然不利于農(nóng)村土地市場的健康發(fā)展和規(guī)范管理。

其二，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織范圍廣泛，既有農(nóng)村政權(quán)組織管轄的比較穩(wěn)定的集體經(jīng)濟組織，又有自由組合非穩(wěn)定型組織；既有分屬鄉(xiāng)、村、村民小組的集體經(jīng)濟組織，又有超越社區(qū)范圍的集體經(jīng)濟組織。因此，以追求利潤最大化目標的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不能完全代表社區(qū)集體全體成員的整體和長遠利益，不適合充當農(nóng)村土地所有權(quán)主體代表。[6]

其三，村民委員會是農(nóng)民民主選舉產(chǎn)生的基層組織，在農(nóng)民中間享有較高的威信，能夠代表農(nóng)民的共同意愿獨立行使權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任。村民委員會作為具有獨立完整財產(chǎn)權(quán)的法人實體，可以在法律規(guī)定的范圍內(nèi)享有對土地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)。

其四，這種處理既能夠避免之前的三級權(quán)利主體所帶來的權(quán)利虛化現(xiàn)象，從而對產(chǎn)權(quán)明晰有一定程度的落實，同時，其也能兼顧前文所提及的集體土地所有制原有價值取向的歷史與現(xiàn)實合理性。因此，它既不會出現(xiàn)權(quán)利主體的空洞，也不會破壞現(xiàn)有的政治制度。

五、結(jié)語

市場經(jīng)濟，是權(quán)利，尤其是私權(quán)誕生成長的土壤，而以權(quán)利為核心的法律，又是市場經(jīng)濟發(fā)展成熟的保障。可以說，市場經(jīng)濟的成長史，是權(quán)利的發(fā)展史，也是法律的發(fā)展史，更是以自由、平等、獨立為內(nèi)容的人性的張揚史，我們在市場經(jīng)濟的成長階段，決不能漠視權(quán)利的保障和規(guī)范，尤其不能漠視作為市民社會成熟標志的私權(quán)的保護。市民社會的發(fā)達與否，乃政治國家發(fā)達根本和夙愿。正是從這個意義上講，筆者深信，作為私權(quán)的集體土地所有權(quán)在我國未來法制建設(shè)中，“其私權(quán)本性必然會獲得深邃法理至彰顯和成熟立法技術(shù)之塑造?！盵7]；同時也正是在此意義上，本人提出“集體土地所有權(quán)商品化”價值取向，以期在現(xiàn)有的集體所有權(quán)框架之下，通過此種商品化的市場經(jīng)濟理念提高農(nóng)村經(jīng)濟的市場化水平。

一個沒有必要加以爭議的事實是，集體土地所有權(quán)的改革已經(jīng)在2007年出臺的《物權(quán)法》得到了確認，國家最終選擇了“保留”路線。本文核心“集體土地所有權(quán)商品化”價值取向轉(zhuǎn)變與學(xué)者提倡的“集體土地所有權(quán)私有化改革”并不是等同的。此正如學(xué)者所述：“我們既然選擇了保留集體土地所有權(quán)，我們就應(yīng)抽象出一個所有權(quán)主體，而不應(yīng)在法條中籠統(tǒng)地規(guī)定農(nóng)村土地為當?shù)鼐用窆餐??！盵8]在新出臺的《中華人名共和國物權(quán)法》仍然對虛無的“三元所有制結(jié)構(gòu)”倍加青睞的情況下，提出此種“集體土地所有權(quán)商品化”改革理念，唯一要旨在于以“商品化”的手段對現(xiàn)有“已確定框架”做以價值指導(dǎo)，從而使得農(nóng)村經(jīng)濟的復(fù)興真正意義上符合市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求。在“重構(gòu)集體土地所有權(quán)”和“私有化”二者之間，選擇前者不但是出于私有化會帶來風(fēng)險的考慮，更是重建另種制度所需巨大法律成本的經(jīng)濟要求之考慮。

（注：本文系2011年省級優(yōu)秀青年人才基金項目“皖江城市帶產(chǎn)業(yè)承接過程中土地集約利用問題研究”，項目編號：2011SQRW187）

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