水庫移民后期扶持資源整合:理論解析與框架優(yōu)化

鄭瑞強(qiáng)，張錦文，徐元?jiǎng)?/p>

(1.江西農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，江西南昌 330045;2.貴州省水利水電工程移民局，貴州貴陽 550002)

水庫移民后期扶持資源整合:理論解析與框架優(yōu)化

鄭瑞強(qiáng)1，張錦文2，徐元?jiǎng)?

(1.江西農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，江西南昌 330045;2.貴州省水利水電工程移民局，貴州貴陽 550002)

有效的資源整合工作可以產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)、降低交易費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)。基于水庫移民后期扶持對象的身份多重性，以協(xié)同理論為指導(dǎo)，輔之以必要的制度建構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制的協(xié)調(diào)，拓展資源整合內(nèi)容，健全資源整合平臺，實(shí)施多層級資源整合，集聚與移民身份具有連帶關(guān)系的資金資源、政策資源、行政資源與項(xiàng)目資源并進(jìn)行優(yōu)化組配，提升移民后期扶持資源整合水平，有助于移民后期扶持目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

資源整合; 水庫移民; 后期扶持; 整合平臺

整合是系統(tǒng)論指導(dǎo)下的管理實(shí)踐體現(xiàn)，以系統(tǒng)目標(biāo)為指向，依據(jù)系統(tǒng)自身及組成要素間聯(lián)系的運(yùn)作機(jī)理，調(diào)整與優(yōu)化管理體制和運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建有序的物質(zhì)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)，使得系統(tǒng)各組成要素彼此銜接、耦合并充分發(fā)揮作用的過程與方式。大中型水庫移民后期扶持資源整合即是大中型水庫移民后期扶持工作主體通過制度建構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制的協(xié)調(diào)，將與水庫移民后期扶持目標(biāo)實(shí)現(xiàn)相聯(lián)系的資源(涵蓋政策資源、資金資源、項(xiàng)目資源、行政資源等)進(jìn)行有效的聚集，優(yōu)化配置，使整合后的資源得以有機(jī)組合并使其效用有效放大的行為。

在大中型水庫移民后期扶持工作中貫徹資源整合的思想和理念，始于《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)水利電力部關(guān)于抓緊處理水庫移民問題報(bào)告的通知》(國辦發(fā)［1986］56號)，要求“協(xié)調(diào)各方面的力量，共同做好移民安置工作”，其后，分別頒布于1994年、2006年的新、舊《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償與移民安置條例》與《國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》(國發(fā)［2006］17號)文件中均提到了在移民后期扶持工作開展中注重庫區(qū)和移民安置區(qū)各相關(guān)管理機(jī)構(gòu)、扶持資源等領(lǐng)域的協(xié)調(diào)、整合，凸顯資源整合之于水庫移民后期扶持工作開展的重要意義。

一、資源整合是移民后期扶持工作的必然選擇

首先，后期扶持資源整合是新時(shí)期移民工作的客觀要求。自20世紀(jì)80年代國家實(shí)施中央直屬水庫移民遺留問題處理的諸多成功實(shí)踐證明，凡是地方與中央匹配資金和項(xiàng)目捆綁搞得好的地區(qū)，移民就能較快脫貧甚至致富，反之，庫區(qū)脫貧解困工作就會長期滯后?！秶鴦?wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》(國發(fā)［2006］17號)強(qiáng)調(diào):“繼續(xù)按照開發(fā)性移民的方針，完善扶持方式，加大扶持力度，改善移民生產(chǎn)生活條件，逐步建立促進(jìn)庫區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、水庫移民增收、生態(tài)環(huán)境改善、農(nóng)村社會穩(wěn)定的長效機(jī)制。”即新時(shí)期的移民后期扶持工作必須堅(jiān)持開發(fā)性移民方針，既要改善庫區(qū)基礎(chǔ)條件，又要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和移民增收，還要保持良好生態(tài)和社會穩(wěn)定，并要建立和形成長期穩(wěn)定的制度和機(jī)制，而當(dāng)前的移民后期扶持資源主要是國家大中型水庫移民后期扶持工作部際聯(lián)席會議根據(jù)各地核定移民人數(shù)按照每人每年600元的標(biāo)準(zhǔn)下?lián)艿暮笃诜龀仲Y金，相對于繁重的任務(wù)設(shè)定，資金供不應(yīng)求，資源的稀缺性表露無余，發(fā)展資源成為移民后期扶持工作目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的瓶頸因素。沒有全社會的共同努力，沒有各類資源的通盤整合，后期扶持任務(wù)的完成將受到資源約束。

其次，資源整合是水庫移民安穩(wěn)致富的現(xiàn)實(shí)需要。我國已修建大中型水庫(水電站)8.7萬多座，截至2011年底，全國享受后期扶持政策移民人數(shù)達(dá)2381萬人。由于此前移民權(quán)益保障政策的缺失，致使多數(shù)水庫移民在搬遷安置后出現(xiàn)了安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，生產(chǎn)生活水平下降、恢復(fù)與發(fā)展乏力等現(xiàn)象。要實(shí)現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、能發(fā)展、可致富”的目標(biāo)，很大程度上取決于后期扶持工作開展情況，取決于后期扶持階段各級政府和全社會對庫區(qū)的支持力度。國發(fā)［2006］17號文件要求，移民后期扶持工作的近期目標(biāo)要保證移民消除貧困、解決溫飽并使基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的突出問題得到緩解;中長期目標(biāo)是全面推動移民地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展并使移民生活達(dá)到當(dāng)?shù)剞r(nóng)村平均水平。2006年以來，雖然國家對后期扶持的投入較之過去有很大的增加，但相對庫區(qū)亟待解決的問題而言，投入仍然不夠。同時(shí)，在國家進(jìn)一步加大解決“三農(nóng)”問題力度、非移民地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提速的情況下，要確保移民達(dá)到當(dāng)?shù)剞r(nóng)村平均水平，僅靠現(xiàn)行后期扶持的政策性投入，顯然難以實(shí)現(xiàn)國家既定的扶持目標(biāo)，而要解決后期扶持投入不足的矛盾，唯一的辦法是加強(qiáng)整合，形成各級各部門乃至全社會對移民地區(qū)的幫扶合力。

二、資源整合推進(jìn)移民后期扶持工作的理論解析

大中型水庫移民后期扶持資源整合行為的邏輯基點(diǎn)是移民后期扶持對象的身份多重性。辨析大中型水庫移民后期扶持對象的多重性，并以此追本溯源，可明晰資源整合的范圍。依據(jù)國發(fā)［2006］17號文的規(guī)定，后期扶持的受惠群體只是大中型水庫的農(nóng)村移民，小型水庫移民、淹地不淹房的影響人口、為安置移民而讓出房屋和土地的“讓遷移民”、已轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口的移民都沒有納入扶持范圍［1］。據(jù)此，享受大中型水庫移民后期扶持政策的移民，除其“移民身份”外，“農(nóng)民身份”是其必然的身份特征。此外，“20世紀(jì)80年代以前的1500萬水庫移民中，約有1/3的移民處于絕對貧困之中的判斷”［2］，也提示了相當(dāng)一部分享受后期扶持的移民還具有貧困人口的特征，具有“貧困人口”的身份。而與這兩種身份連帶的扶持資源尤其是資金資源主要是指政府財(cái)政用于支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展、增進(jìn)農(nóng)民福利的資金，包括政府用于農(nóng)林水氣等部門的資金和財(cái)政扶貧資金［3］，比如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用、新農(nóng)村建設(shè)補(bǔ)助、農(nóng)田水利補(bǔ)助、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料補(bǔ)貼、扶貧資金等。從資金資源的隸屬關(guān)系來看，涉及農(nóng)業(yè)、發(fā)改委、扶貧、移民、科技、水利、民政等多個(gè)管理部門，這也正是與資金資源整合目標(biāo)達(dá)成有著密切聯(lián)系的政策資源和管理資源的依附主體。

一方面，移民后期扶持資源整合是對于與移民身份具有連帶關(guān)系的資金資源、政策資源、行政資源的優(yōu)化組配。基于公共經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，資源整合工作的開展可以解決水庫移民扶持的“多主體開展”體制帶來的資源使用無效率和浪費(fèi)現(xiàn)象:一是規(guī)模效益產(chǎn)生。規(guī)模經(jīng)濟(jì)由組織內(nèi)在經(jīng)濟(jì)和外在經(jīng)濟(jì)兩部分組成。移民后期扶持資源整合以水庫移民后期扶持資金為杠桿，通過直補(bǔ)資金發(fā)放和項(xiàng)目扶持兩種方式，撬動與移民可能兼具的“農(nóng)民”、“貧困人口”等身份相聯(lián)系的發(fā)展資源，資金總量的擴(kuò)大，有利于促進(jìn)各種資源利用成果的效用互補(bǔ)，可實(shí)現(xiàn)內(nèi)部規(guī)模經(jīng)濟(jì);通過扶持主體間的聯(lián)合，又可營造一個(gè)協(xié)作的環(huán)境氛圍，強(qiáng)化主體間的行為協(xié)調(diào)，提高管理水平和績效，實(shí)現(xiàn)外部經(jīng)濟(jì)。二是交易費(fèi)用降低。自組織屬性、成員之間的相互信任和信息暢通、交易的長期性和穩(wěn)定性是交易費(fèi)用降低的原因［4］。后期扶持資金與其他支農(nóng)資金、扶貧資金具有本質(zhì)目標(biāo)上的趨同性，即通過扶持，增進(jìn)扶持對象在市場接入的漸變過程中實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展的可持續(xù)性，因此具有合作的可能，進(jìn)而在此基礎(chǔ)上降低交易費(fèi)用，提高資源利用效率。

另一方面，資源整合的目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)諸多扶持資源協(xié)同發(fā)揮作用，產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)。協(xié)同效應(yīng)指的是在生產(chǎn)、營銷、管理的不同環(huán)節(jié)、不同階段、不同方面共同利用資源而產(chǎn)生的整體效應(yīng)，從價(jià)值生成角度看，協(xié)同效應(yīng)由資源或資產(chǎn)的共用效果、互補(bǔ)效果和同步效果組成，是三種效果中的一種效果或是其中兩種效果之和或是三種效果之和［5］。但資源整合并不代表各種資源在協(xié)同發(fā)揮作用的過程中都能夠自適應(yīng)的、整齊劃一達(dá)到完美狀態(tài)，水庫移民后期扶持資源整合工作更多考慮的是同步效果的實(shí)現(xiàn)，即經(jīng)整合后的資源是否能夠在資源互補(bǔ)、高效協(xié)作的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)利益共生，如若不然，資源整合的異化現(xiàn)象將會出現(xiàn):由于資源隸屬主體行使權(quán)力的價(jià)值取向存在差異、區(qū)域間發(fā)展規(guī)劃和政策規(guī)制需要協(xié)調(diào)、市場牽引是否科學(xué)合理、扶持工作中的路徑依賴、合理的資源利用效益分享機(jī)制尚未健全等原因，影響了資源整合效果。

為此，加強(qiáng)和完善后期扶持資源整合工作，應(yīng)以協(xié)同理論為指導(dǎo)，優(yōu)化設(shè)計(jì)移民后期扶持資源整合框架，注重模塊化資源整合平臺建設(shè)，實(shí)現(xiàn)資源整合協(xié)同機(jī)制創(chuàng)新。

三、移民后期扶持資源整合框架優(yōu)化

管理體制的理順和運(yùn)行機(jī)制的高效是優(yōu)化大中型水庫移民后期扶持資源整合框架設(shè)計(jì)的工作重心，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:一是明確資源整合主體，二是拓寬資源整合內(nèi)容，三是改進(jìn)資源整合方式。

1.健全工作機(jī)制，實(shí)施多層級資源整合

規(guī)范移民后期扶持資源整合工作，建立“省級統(tǒng)籌，縣為基礎(chǔ)，部門聯(lián)動、社會支持”的資源整合機(jī)制，資源主體之間相互配合，提高整合成效。省級政府在資源整合中承擔(dān)著統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、通盤謀劃的職責(zé)，應(yīng)根據(jù)國家大中型水庫移民后期扶持政策、財(cái)政支農(nóng)政策與庫區(qū)和安置區(qū)發(fā)展情況，提出全省資源整合的總體思路、基本要求和工作部署。

資源整合的基礎(chǔ)在縣，權(quán)力在縣，落實(shí)在縣。沒有縣一級的整合，資源整合只能是一句空話。通過成立縣級移民后期扶持資源整合領(lǐng)導(dǎo)小組等機(jī)構(gòu)，采用協(xié)調(diào)會、聯(lián)系會的工作方式，制定計(jì)劃、監(jiān)查督辦，切實(shí)推進(jìn)移民后期扶持資源整合工作。

三是通過部門聯(lián)動進(jìn)行整合。在現(xiàn)行管理體制下，一些政府職能部門尤其是發(fā)改委和財(cái)政部門，掌握著重要經(jīng)濟(jì)資源的控制、分配和審批權(quán)，充分調(diào)動這些部門支持庫區(qū)發(fā)展的積極性，做好牽頭工作，是搞好后期扶持資源整合的重要環(huán)節(jié)。以縣政府為聯(lián)系紐帶，把經(jīng)過與縣的相關(guān)部門對接過的規(guī)劃逐級匯總上報(bào)基礎(chǔ)上，經(jīng)上級審批后交由各對應(yīng)部門負(fù)責(zé)，各司其職，各負(fù)其責(zé)。

同時(shí)，在按照“資金性質(zhì)不變、安排渠道不變、監(jiān)督管理不變”［6］、“各炒一盤菜、共做一桌席”的原則充分整合各項(xiàng)資源的基礎(chǔ)上，還應(yīng)注意采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”、“民辦公助”等形式，盡可能地爭取社會主體參與和支持，健全多元化投入機(jī)制，積極吸引、粘附更多的社會閑散資金，推進(jìn)移民后期扶持工作。

2.拓展資源整合內(nèi)容，明確資源整合方向

政策資源整合。大中型水庫移民后期扶持工作要解決的問題，其本質(zhì)是“三農(nóng)”問題。近年來，國家為解決“三農(nóng)”問題頒布了大量“真金白銀”的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策。比如糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼及農(nóng)資綜合直補(bǔ)政策，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展政策，小型農(nóng)田水利建設(shè)政策，耕地保護(hù)和土壤改良政策，農(nóng)村實(shí)用人才培養(yǎng)政策，農(nóng)村社會化服務(wù)政策，農(nóng)村最低生活保障、困難救助、新型農(nóng)村合作醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會保障政策，扶貧開發(fā)政策，新農(nóng)村建設(shè)政策，科教興農(nóng)政策，農(nóng)村危房改造政策，廣播電視“村村通”的政策等等。這些政策，無一不與庫區(qū)和移民安置區(qū)有著密切的聯(lián)系，完全可以為移民所用。充分整合和運(yùn)用好這些政策，將對加快移民脫貧致富發(fā)揮積極的作用［7］。

資金資源整合。中央財(cái)政和地方財(cái)政用于強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)的補(bǔ)貼資金種類達(dá)到數(shù)十項(xiàng)。其中，僅財(cái)政支農(nóng)方面的專項(xiàng)資金就有幾十種，包括新農(nóng)村建設(shè)資金、農(nóng)村飲水安全資金、種糧直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、退耕還林補(bǔ)助、農(nóng)資綜合直補(bǔ)、農(nóng)村勞動力培訓(xùn)、基層財(cái)務(wù)“一事一議”獎(jiǎng)補(bǔ)資金等。除了財(cái)政部門的支農(nóng)專項(xiàng)資金外，發(fā)改、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、衛(wèi)生、教育、民政、廣電等部門各自還有不少投向“三農(nóng)”的專項(xiàng)資金。包括農(nóng)村公路建設(shè)、基本農(nóng)田建設(shè)、大型灌區(qū)建設(shè)、水利水保工程、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等專項(xiàng)建設(shè)資金。在后期扶持工作中加強(qiáng)對各類涉農(nóng)資金的整合，必將給移民脫貧致富注入強(qiáng)大的活力。

行政資源整合。根據(jù)移民后期扶持的目標(biāo)和任務(wù)，后期扶持涉及的部門至少包括發(fā)改委、民政、國土資源、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸、水利、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、扶貧以及移民等部門。將諸多部門的信息、人力資源、制度等管理優(yōu)勢資源集中整合，所發(fā)揮出來的聚合效應(yīng)無疑高于各個(gè)部門單打獨(dú)斗。搞好行政資源整合的關(guān)鍵在政府，而行政資源整合除施行必要的行政命令、行政手段外，還必須建立調(diào)動各部門支持移民地區(qū)積極性的制度和機(jī)制，如將部門投入庫區(qū)的項(xiàng)目、資金和其他人、財(cái)、物進(jìn)行具體量化，并納入部門和部門主要領(lǐng)導(dǎo)政績考核內(nèi)容等。

項(xiàng)目資源整合。一是項(xiàng)目實(shí)施項(xiàng)目全過程統(tǒng)一管理。由政府統(tǒng)籌，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一布局，統(tǒng)一實(shí)施，統(tǒng)籌解決。二是注重部門協(xié)調(diào)。按照當(dāng)?shù)卣慕y(tǒng)一規(guī)劃和要求，由移民部門將庫區(qū)所需項(xiàng)目進(jìn)行詳細(xì)梳理，與各相關(guān)行業(yè)管理部門進(jìn)行協(xié)調(diào)和對接，必要時(shí)可采用“一攬子”工程協(xié)調(diào)與對接模式。三是項(xiàng)目捆綁。就是將庫區(qū)急需的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、生產(chǎn)發(fā)展項(xiàng)目和社會事業(yè)項(xiàng)目等，與政府各相關(guān)職能部門的同類項(xiàng)目進(jìn)行“打捆”，列入項(xiàng)目計(jì)劃一并實(shí)施。

3.改進(jìn)資源整合方式，健全資源整合平臺

按照“渠道不亂、用途不變、各負(fù)其責(zé)、各記其功”的原則，以項(xiàng)目為載體，將移民后期扶持項(xiàng)目與其他部門、渠道的支農(nóng)惠農(nóng)項(xiàng)目整合捆綁起來，在庫區(qū)和移民安置區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃、共同實(shí)施，使移民群眾從中受益:以新農(nóng)村建設(shè)等綜合型的項(xiàng)目建設(shè)為基礎(chǔ)搭建區(qū)域資源整合平臺，聚攏資金，整體推進(jìn);以投資規(guī)模較大的、旨在改善移民生產(chǎn)生活條件的單體工程項(xiàng)目建設(shè)為基礎(chǔ)搭建項(xiàng)目資源整合平臺，調(diào)動銀行、合作組織、企業(yè)等社會主體的積極性，發(fā)揮項(xiàng)目建設(shè)“極化”作用;以生產(chǎn)扶持項(xiàng)目為基礎(chǔ)搭建產(chǎn)業(yè)資源整合平臺，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)，在健全資源整合平臺的過程中，引入并實(shí)施市場驅(qū)動機(jī)制，在明確產(chǎn)權(quán)、加強(qiáng)管理的前提下，關(guān)注培養(yǎng)市場機(jī)制運(yùn)作中的資源供給主體［7］，建立健全大中型水庫移民后期扶持資源整合的長效機(jī)制。

發(fā)揮大中型水庫移民后期扶持資金的引領(lǐng)、撬動作用。以移民后期扶持基金、后期扶持結(jié)余資金、庫區(qū)基金、0.5厘電費(fèi)加價(jià)資金等形成鋪底資金，引導(dǎo)財(cái)政支農(nóng)資金和其他各部門的涉農(nóng)資金向庫區(qū)投入;以移民后期扶持專項(xiàng)資金作為貼息和補(bǔ)助資金，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社等金融資金向庫區(qū)移民貸款;以移民后期扶持專項(xiàng)資金為“酵母”，引導(dǎo)各類社會資金包括民間資本向庫區(qū)和移民安置區(qū)投入等，為移民后期扶持工作順利開展奠定堅(jiān)實(shí)的資源基礎(chǔ)。

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［責(zé)任編輯:馬建平］

D 632.4

A

1672－6219(2012)04－0012－04

2012－04－18

江西省高校人文社科項(xiàng)目“生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈管理視角下的庫區(qū)生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究——以江西萬安庫區(qū)為例”(JC1217);江西省高校人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地江西農(nóng)業(yè)大學(xué)三農(nóng)問題研究中心項(xiàng)目“農(nóng)村經(jīng)營制度創(chuàng)新與江西實(shí)踐”(JD1140)。

鄭瑞強(qiáng)，男，江西農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院講師，博士。