我國住房公積金制度的法律完善

□文/ 陳 梅

（南京林業(yè)大學(xué)圖書館 江蘇·南京）

一、引言

古話說：民以食為天。但在現(xiàn)代城市社會里，更多社會情況體現(xiàn)的卻是民以住為天。在人大、政協(xié)兩會會議上，房價問題常常都是焦點(diǎn)，住房成為人們最為關(guān)心的問題之一，眾多代表、委員獻(xiàn)言獻(xiàn)策，暢所欲言，廣大老百姓也由衷地說道：最關(guān)心住房問題！房子是中國民眾繞不過去的一道坎，期待政府給房價這匹“脫韁的野馬”上套，加大住房保障措施的實(shí)施力度，對其進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，讓老百姓實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的夢想。

在我國計劃經(jīng)濟(jì)條件下，城鎮(zhèn)住房依靠的是單位福利分房，農(nóng)村的住房則自行解決。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立，我國的住房制度經(jīng)歷了一場又一場的深刻變革，特別是1998年7月國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步深化住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》之后，福利分房被徹底取消，住房商品化已是大勢所趨?？梢哉f，城鎮(zhèn)住房制度改革是我國政治經(jīng)濟(jì)體制改革的衍生物，住房商品化則是中國市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、整個社會城市化、工業(yè)化步伐加快的進(jìn)程中必然會凸現(xiàn)出的趨勢。經(jīng)濟(jì)學(xué)中的恩格爾系數(shù)顯示，如果一個國家國民的住房消費(fèi)支出在整個消費(fèi)支出中所占的比例越大，則這個國家的發(fā)展水平就越高。在市場經(jīng)濟(jì)的條件下，世界上的絕大多數(shù)國家都實(shí)行了住房商品化的政策。住房商品化對于房地產(chǎn)業(yè)、建筑、建材業(yè)的發(fā)展以及整個國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都起到巨大的推動作用，符合社會和歷史的發(fā)展規(guī)律，但住房畢竟是一宗大件消費(fèi)品，對于絕大多數(shù)普通家庭來說，不是一朝一夕就可以購買來的，需要政府強(qiáng)有力的支持和保障。

同時，在世界各國城市化、工業(yè)化加快的進(jìn)程當(dāng)中，城市人口激增和住房嚴(yán)重短缺的問題都會凸現(xiàn)出來。英國是世界上工業(yè)化最早的國家，住房問題曾給社會帶來很大危害。因?yàn)樽》繐頂D，大批貧民生活在擁擠不堪的居住環(huán)境中，引發(fā)了疾病、瘟疫、盜竊等一系列嚴(yán)重社會問題，有鑒于此，為了緩和社會矛盾，一些社會慈善機(jī)關(guān)紛紛建房，分配給窮人居住，英國政府也于19世紀(jì)八十年代頒布了《住房法》，取得了良好的社會效應(yīng)。事實(shí)上，要在短期內(nèi)解決城市的住房問題，的確需要政府的介入，政府必須盡責(zé)地進(jìn)行這種公共產(chǎn)品的供給。目前，我國的《住房保障法》也在起草準(zhǔn)備之中，在我國目前由廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、住房公積金制度構(gòu)成的整個住房保障體系之中，公積金制度可以說是其中的重要支柱。住房公積金制度使得職工在購買自己的住房時可以用積累的住房公積金進(jìn)行首付、享受低息貸款，租房時當(dāng)房租超過工資的一定比例時也可以提用，這種制度無論對于職工的租房還是買房，都有重要作用，面對的又是人數(shù)最為眾多的工薪階層，因此可以說是我國目前住房保障的核心。同時，房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要住房公積金制度，金融業(yè)的發(fā)展也離不開住房公積金，提高職工自住能力更離不開住房公積金制度，實(shí)行住房公積金制度可以說既利國又利民。

二、我國住房公積金制度的產(chǎn)生及發(fā)展

（一）住房公積金制度的理論來源。住宅權(quán)是老百姓最基本的人權(quán)之一，是社會安定與發(fā)展的基礎(chǔ)，也是社會保障的重要內(nèi)容。法國的《人權(quán)宣言》宣稱，“人人有權(quán)要求為維護(hù)本人的生存所需要的生活水平，包括食物、衣服、住房、醫(yī)療和必要的社會服務(wù)等，且于遭受失業(yè)、患病、殘疾、寡居、衰老或其他不可抗拒之環(huán)境時，有享受保障之權(quán)利”；1981年4月，在英國倫敦召開的“城市住宅問題國際研討會”上，通過了一部很有影響的《住宅人權(quán)宣言》，將“享有良好環(huán)境，適宜于人類的住所”確認(rèn)為“所有居民的基本人權(quán)”；1996年在伊斯坦布爾召開的聯(lián)合國人居會議通過的《人居工程》提出了一個目標(biāo)性的口號：“人人享有適當(dāng)?shù)淖》浚　闭驗(yàn)樽≌瑱?quán)是人的一項基本權(quán)利，關(guān)系到整個社會的繁榮與穩(wěn)定，所以世界各國政府無不把住房問題作為本國的重要社會問題來研究，以前那種認(rèn)為住宅是居民個人問題的觀念得到了修正，各國政府越來重視百姓的“安居樂業(yè)”，一些國家還把享有住房的權(quán)利寫進(jìn)了憲法，例如，西班牙憲法第四十七章就明確規(guī)定：凡西班牙公民都有權(quán)獲得適當(dāng)和足夠的住房；荷蘭憲法第二十二章規(guī)定：政府有責(zé)任確保公民得到住房；不僅如此，瑞典、荷蘭等國甚至還把住房問題看作是社會福利不可分割的組成部分。總之，世界各國政府都逐步把住房問題作為重點(diǎn)解決的民生問題，采取了一系列的社會保障措施，如新加坡的公積金制度、我國香港地區(qū)的公屋制度、日本的住房金融公庫制度、德國的住房儲蓄制度等等，我國目前現(xiàn)行的住房公積金制度應(yīng)該也屬于政府實(shí)施住房保障的措施之一。政府必須通過強(qiáng)有力的手段對國民住房提供保障和支持，這種“頂層設(shè)計”的功能是市場本身不能有效提供的，屬于政府必須盡責(zé)的公共產(chǎn)品供給。

（二）住房公積金的含義。住房公積金制度也被許多國家稱作住房基金制度，盡管實(shí)現(xiàn)方法多種多樣，但有其共同之處：其一，必須運(yùn)用國家立法去建立住房基金，并保證住房基金能夠順利地集中及投入應(yīng)運(yùn)；其二，在國家法律保護(hù)下，主要采取信用方式，以實(shí)現(xiàn)資金效益的優(yōu)化；其三，住房基金的主要資金來源是居民個人貨幣收入的剩余部分；其四，住房基金實(shí)質(zhì)是住房信貸資金的重要來源，一般由房地產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理和運(yùn)營。

根據(jù)我國國務(wù)院頒布的《住房公積金管理條例》規(guī)定，我國的住房公積金指的是國家機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會團(tuán)體及其在職職工繳存的長期住房儲金。住房公積金是基于勞動就業(yè)的，因此它的本質(zhì)屬性是工資性，單位按職工工資的一定比例為職工繳存住房公積金，實(shí)質(zhì)是將低工資時單位用于住房實(shí)物分配的工資，以貨幣形式分配給職工，從而達(dá)到轉(zhuǎn)換住房分配機(jī)制的目的。除了工資性之外，住房公積金還有政策性、長期性、普遍性、互助性、保障性、強(qiáng)制性這樣一些特征，住房公積金的建立、使用和管理都要依據(jù)國家有關(guān)政策、法規(guī)，它是一種長期的住房儲金，無論是有房職工還是無房職工都要依法交納，這種住房儲金有利于改善職工的居住條件，使職工在買房時可以用積累的住房公積金進(jìn)行首付，并享受低息貸款，同時具有互幫互助和社會保障的性質(zhì)。

（三）我國住房公積金法律制度的產(chǎn)生。我國的住房公積金制度借鑒于新加坡的同類制度，新加坡的公積金制度始建于1955年，當(dāng)時的新加坡仍屬英國殖民地，社會面臨缺房、失業(yè)、交通三大難題，其中住房問題尤其嚴(yán)重，約40%的居民棲息于貧民窟。為了改變上述狀況，新加坡于1955年7月成立了中央公積金局，建立了公積金制度，新加坡公積金制度的實(shí)質(zhì)是中央公積金局統(tǒng)一管理的社會公益性強(qiáng)制儲蓄，居民55 歲之后可以提取這筆儲金，但在55 歲之前，如果用于住房消費(fèi)，也可以使用。新加坡的公積金制度，除了主要用于住房消費(fèi)之外，還集醫(yī)療保險、教育投資、退休養(yǎng)老、證券投資于一體，全國360 萬人口中，公積金會員有270 萬之眾，僅僅1989年交納的公積金就相當(dāng)于當(dāng)年國民生產(chǎn)總值的65.1%，50多年來，長盛不衰，取得了舉世公認(rèn)的成就。

我國自上世紀(jì)八十年代推行住房制度改革以來，傳統(tǒng)的福利分房制度被逐步取消，1991年2月，在總結(jié)各試點(diǎn)城市房改經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，上海市的住房制度改革方案出臺，其基本內(nèi)容是“提租補(bǔ)貼，優(yōu)惠售房和交納住房公積金”。上海市借鑒新加坡的成功經(jīng)驗(yàn)，于1991年率先在全國建立住房公積金制度，1992年發(fā)放了全國第一筆住房公積金貸款。4年之后，1996年7月1日，上海又率先制定全國第一部住房公積金管理的地方性法規(guī)《上海市住房公積金管理條例》，這是我國城鎮(zhèn)住房制度的一個有歷史意義的創(chuàng)舉，標(biāo)志著一個由國家支持、單位資助、依靠職工群眾自己力量解決住房問題的市場化機(jī)制開始形成，可以說，上海的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)開啟了我國住房公積金制度的發(fā)展之路。

從1992年起，北京、天津、南京、武漢等城市相繼建立了符合本地實(shí)際的住房公積金制度。在建立初期，各個城市普遍面臨住房資金短缺的問題，住房供給嚴(yán)重不足，職工改善住房條件的愿望強(qiáng)烈。在這種情況下，住房公積金制度主要以發(fā)放住房建設(shè)貸款為主，特別是單位建房貸款、安居工程貸款、危房改造貸款、住房解困貸款等，大大緩解了住房供給短缺的矛盾，改善了職工群眾的住房條件。

（四）我國住房公積金法律制度的發(fā)展。1994年，國務(wù)院專門下發(fā)了《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，《決定》充分肯定了住房公積金制度在住房分配機(jī)制的轉(zhuǎn)換、住房保障體系的建立以及推動住房建設(shè)發(fā)展的地位和作用，《決定》在認(rèn)真總結(jié)十多年來房改實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，明確提出建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的城鎮(zhèn)住房新制度的基本框架和全面推行住房公積金制度，要求所有行政和企事業(yè)單位及其職工均應(yīng)按照“個人存儲、單位資助、統(tǒng)一管理、專項使用”的原則建立住房公積金制度。從此，公積金制度在全國各地紛紛建立。我國的住房公積金制度其內(nèi)容包括公積金由雇主與雇員共同繳付、對公積金部分免征個人所得稅、在購房時除個人賬戶累積部分外還可以利用公積金貸款支付購房開支，以及公積金貸款實(shí)行優(yōu)惠利率等幾個組成部分。

1999年4月3日，《住房公積金管理條例》以中華人民共和國國務(wù)院第262 號令發(fā)布，并于2002年3月24日被修訂后重新發(fā)布實(shí)施，國務(wù)院同時印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)住房公積金管理的通知》?！蹲》抗e金管理條例》的發(fā)布，是我國住房公積金制度發(fā)展史上的大事，標(biāo)志著我國住房公積金制度進(jìn)入了法制化、規(guī)范化發(fā)展的新時期?！蹲》抗e金管理條例》發(fā)布實(shí)施以后，全國各地大多數(shù)城市根據(jù)《條例》的要求，建立了住房公積金總賬、單位賬和個人明細(xì)賬三級賬目，1999年下半年《住房公積金財務(wù)管理辦法》和《住房公積金會計核算辦法》發(fā)布，各地普遍調(diào)整了會計科目，對住房公積金和其他的住房資金實(shí)行了分賬管理、分賬核算，初步規(guī)范了住房公積金財務(wù)管理和會計核算工作。這兩個辦法的頒布，對于加強(qiáng)住房公積金管理機(jī)構(gòu)的財務(wù)管理，規(guī)范住房公積金業(yè)務(wù)會計核算，保證住房公積金資金運(yùn)營安全，發(fā)揮了非常重要的作用。可以說，1999年是中國住房公積金發(fā)展史上具有劃時代意義的一年?！蹲》抗e金管理條例》、《住房公積金財務(wù)管理辦法》和《住房公積金會計核算辦法》三個綱領(lǐng)性文件的出臺，為住房公積金事業(yè)步入全面規(guī)范發(fā)展的新時期，奠定了一個堅實(shí)而重要的基礎(chǔ)，在住房公積金發(fā)展史上具有劃時代的偉大里程碑意義。

《住房公積金管理條例》頒布實(shí)施以后，全國各地大多數(shù)城市根據(jù)《條例》的要求，停止了發(fā)放單位住房建設(shè)貸款，加大了住房公積金個人貸款發(fā)放的力度。現(xiàn)在，住房公積金制度已經(jīng)在全國全面開花，截止到2004年底，全國建立公積金管理中心344 個，公積金管理委員會339 個，占全國城市總數(shù)的95%。住房公積金制度已經(jīng)成了我國住房制度改革的重要內(nèi)容，也是我國住房保障體制中住房政策性金融支持體系的主體。

根據(jù)《住房公積金管理條例》的規(guī)定，住房公積金的管理實(shí)行住房公積金管理委員會決策、住房公積金管理中心運(yùn)作、銀行專戶存儲、財政監(jiān)督的原則。

住房公積金管理委員會是住房公積金的決策機(jī)構(gòu)，其主要行使的職責(zé)包括：依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和政策，制定和調(diào)整住房公積金的具體管理措施，并監(jiān)督實(shí)施；根據(jù)《住房公積金管理條例》第十八條的規(guī)定，擬訂住房公積金的具體繳存比例；確定住房公積金的最高貸款限額；審批住房公積金歸集、使用計劃；審批住房公積金增值收益分配方案；審批住房公積金歸集、使用計劃執(zhí)行情況的報告。

住房公積金管理中心負(fù)責(zé)住房公積金的管理運(yùn)作，它是直屬于城市人民政府的不以盈利為目的的獨(dú)立的事業(yè)單位。住房公積金管理中心主要履行以下職責(zé)：編制、執(zhí)行住房公積金的歸集、使用計劃；負(fù)責(zé)記載住房公積金的繳存、提取、使用情況；負(fù)責(zé)住房公積金的核算；審批住房公積金的提取、使用；負(fù)責(zé)住房公積金的保值和歸還；編制住房公積金歸集、使用計劃執(zhí)行情況的報告；承辦住房公積金管理委員會決定的其他事項。

銀行專戶存儲是指職工及其所在單位繳交的住房公積金在由住房公積金管理委員會委托制定的銀行計入特定的住房公積金賬戶，進(jìn)行專戶存儲。住房公積金的賬戶設(shè)立、繳存、借貸和歸還等具體金融業(yè)務(wù)，由住房公積金委托的銀行辦理。受委托銀行的主要職責(zé)：設(shè)立并管理住房公積金賬戶；辦理住房公積金的繳存、貸款和結(jié)算業(yè)務(wù)；接受對住房公積金賬戶的查詢；負(fù)責(zé)對專戶內(nèi)住房公積金使用行為進(jìn)行監(jiān)督。由于住房公積金屬于職工個人所有，職工在離退休、完全喪失勞動能力并與單位終止勞動關(guān)系等情況下，可以支取賬戶余額。

住房公積金主要接受財政監(jiān)督、審計監(jiān)督和內(nèi)部審計三個方面的監(jiān)督。財政監(jiān)督是指住房公積金管理中心接受同級財政部門的監(jiān)督；審計監(jiān)督是住房公積金管理中心依法接受審計部門的監(jiān)督；內(nèi)部審計是指住房公積金管理中心和職工有權(quán)監(jiān)督單位按時履行相關(guān)義務(wù)，職工、單位有權(quán)查詢本人、本單位住房公積金的繳存、提取情況，職工有權(quán)揭發(fā)、檢舉、控告挪用住房公積金的行為。

住房公積金制度在我國從無到有，歷經(jīng)19年的發(fā)展，取得了巨大的成就。截至2006年5月底，全國住房公積金累計繳存人數(shù)已超過1 億人，實(shí)際繳存人數(shù)6，245 萬人；公積金繳存總額、繳存余額分別達(dá)到10，831 億元和6，864 億元，分別是2001年底的3.26 倍和2.83 倍；公積金提取總額和貸款總額分別為3，967 億元和5，294 億元，分別是2001年底的4.5 倍和5.35 倍；個人住房貸款余額為3，125億元，是2001年底的3.77 倍。2002年以來，全國住房公積金的貸款發(fā)放增長速度持續(xù)高于歸集增長速度，住房公積金提取、個人貸款和購買國債金額之和，占?xì)w集總額的比例不斷增加，公積金的使用率有了較大幅度的提高。截至2006年5月底，住房公積金使用率達(dá)到68.9%，比2004年增加14 個百分點(diǎn)。另外，據(jù)2008年5月1日《住房公積金與住房保障》報道，截至2007年底，全國住房公積金繳存余額達(dá)到9，605.11 億元，累計為830.04 萬戶職工家庭發(fā)放個人購房委托貸款8，565.90 億元，幫助830 多萬戶家庭圓了住房夢。2007年實(shí)現(xiàn)資金增值99.61 億元，用于城市廉租住房建設(shè)補(bǔ)充資金近79 億元。住房公積金的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益十分明顯?？傊?，住房公積金制度已經(jīng)深入人心，在保障全國職工住房方面，發(fā)揮了不可替代的作用，成為人們?nèi)粘Ｉ钪胁豢苫蛉钡闹匾M成部分。

住房公積金制度的建立，極大地推進(jìn)了我國住房商品化的進(jìn)程。我國住房制度改革的目標(biāo)之一就是推進(jìn)住房的商品化、社會化，通過停止住房實(shí)物福利分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化。對個人而言，依靠個人力量購買住房是困難的，建立住房公積金制度，運(yùn)用個人住房公積金貸款，就可以幫助大多數(shù)的職工圓自己的住房之夢。住房公積金制度，也減少了企業(yè)的經(jīng)營成本，減少了國家在社會福利方面的壓力，把住房建設(shè)投資由國家、單位統(tǒng)包的體制變?yōu)榱藝?、單位、個人三者合理負(fù)擔(dān)的體制；把各單位建設(shè)、分配、維修、管理住房的體制改變成為社會化、專業(yè)化運(yùn)行的體制；同時，住房公積金制度的建立，有利于解決職工住房困難，對建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質(zhì)的廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房住房供應(yīng)體系和以中高收入家庭為對象的商品房供應(yīng)體系、逐步實(shí)現(xiàn)住房資金投入產(chǎn)出的良性循環(huán)都起到了積極的作用。但是，我國的住房公積金制度還有很多不足之處：管理機(jī)構(gòu)的定位不夠合理；與普惠性的初衷相背離，傾向于中高收入群體；住房公積金繳存的覆蓋率較低；地區(qū)發(fā)展的不平衡與屬地化管理之間存在矛盾；住房公積金缺乏有效的投資渠道和方式，保值、增值不足；住房公積金管理存在諸多風(fēng)險隱患，公積金大案要案時有發(fā)生。造成這些不足的原因是多方面的，但從制度本身來分析，我們能夠發(fā)現(xiàn)該制度本身存在的一些缺陷。發(fā)現(xiàn)問題就是為了解決問題，解決問題就是為了創(chuàng)新制度，本文擬從我國住房公積金制度本身存在的一些問題入手，提出一些建議和意見，進(jìn)而完善我國的住房公積金法律制度，使該制度能夠更好地保障居民的居住權(quán)，使百姓都能夠?qū)崿F(xiàn)居者有其屋的夢想，安居樂業(yè)，更好地建設(shè)和諧社會。

三、我國住房公積金制度的主要缺陷

（一）公積金管理機(jī)構(gòu)定位不合理。我國的公積金管理目前實(shí)行“公積金管理委員會決策、公積金管理中心運(yùn)作、銀行專戶儲存、財政監(jiān)督”的管理體制，形式上似乎很完美，但實(shí)際上這種體制中住房公積金管理委員會形同虛設(shè)，成員多為政府官員，工會代表和職工代表按照《住房公積金管理條例》規(guī)定應(yīng)占1/3，但實(shí)際上達(dá)不到這個標(biāo)準(zhǔn)，儲戶基本處于無言的地位，更談不上對公積金的監(jiān)管。除此以外，公積金管理中心，是目前管理公積金運(yùn)作的主體，它是“直屬于市人民政府的不以盈利為目的的獨(dú)立的事業(yè)單位”，是行政單位，沒有自有資本，不具備承擔(dān)風(fēng)險的能力，不是獨(dú)立的金融機(jī)構(gòu)，住房公積金貸款的風(fēng)險由住房公積金管理中心承擔(dān)，銀行作為受托人只收取手續(xù)費(fèi)，不承擔(dān)住房公積金貸款風(fēng)險。按照現(xiàn)代金融理論，資本金的存在是金融企業(yè)創(chuàng)立和運(yùn)營的基本條件，法人的獨(dú)立資產(chǎn)是經(jīng)營者承擔(dān)負(fù)債風(fēng)險的擔(dān)保性資金。管理中心既無法人資產(chǎn)，又無其他經(jīng)濟(jì)利益的束縛，一旦出現(xiàn)資不抵債的現(xiàn)象，中心無產(chǎn)可破，破的將是儲戶的資產(chǎn)。因此，我國的公積金管理中心其“不以盈利為目的的事業(yè)單位”的法律定位不夠科學(xué)，與其實(shí)際的負(fù)責(zé)公積金的運(yùn)作、保值和核算等職責(zé)不對等，難以具備獨(dú)立承擔(dān)公積金貸款支付、貸款呆賬等金融風(fēng)險的能力。

（二）與普惠性的初衷相背離。我們知道，住房公積金是一種憑借政府政令建立的強(qiáng)制性儲蓄，它排除了不同儲戶的收入水平、消費(fèi)偏好、投資欲望和自主決策。中國居民收入水平和住房需求狀況差距較大，住房公積金存款人和貸款人往往不能很好匹配，很多公積金存款人在相當(dāng)長的時期內(nèi)或者一輩子都不會提出住房公積金借貸申請，而那些沒有申請公積金貸款的家庭或者申請比重比較小的地區(qū)，常常是中低收入家庭或者是貧困地區(qū)，而并非是福利分房的享有者，將公積金低息貸款用足的人或地區(qū)，卻是社會上的中高收入者和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。根據(jù)2000年對北京、上海、合肥三個城市的案例調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在收入層次上，使用公積金貸款的，北京、合肥高收入者占40%，中等偏上收入者占34%，中等偏下和低收入者只占26%；在上海公積金借款者中，高收入者占20%，中等偏上收入者占58%，中等偏下和低收入者只占22%。從上面的統(tǒng)計資料可以看出，住房公積金的參與者明顯偏向中高收入人群，大批中低收入者繳存的住房公積金被使用在中高收入者的貸款中，而且，中低收入者的住房公積金的利息被壓低，因?yàn)樽》抗e金貸款是低息貸款，這種貸款利息優(yōu)惠，被轉(zhuǎn)移分配到貸款的少數(shù)中高收入者那里，變成了無房職工幫助有住房條件的，歸根到底，苦了那些被強(qiáng)制交納住房公積金但又買不起房的家庭，因此可以說，目前住房公積金的使用情況與其普惠性的初衷相背離，基本上是“窮人養(yǎng)富人”。

2006年，世界銀行在其發(fā)布的《中國經(jīng)濟(jì)季報》中指出，中國的住房公積金貸款主要是使收入較高的家庭受益，他們只是城鎮(zhèn)人口的一小部分。在世界銀行的報告發(fā)布之后不久，《中國青年報》調(diào)查中心與新浪網(wǎng)調(diào)查中心聯(lián)合開展一項調(diào)查顯示，57.9%的人認(rèn)為公積金在緩解中低收入者購房難方面沒有什么幫助，認(rèn)為“非常有幫助”的僅占4.3%。

（三）公積金繳存的覆蓋率較低。根據(jù)2004年的有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，2004年3月底，全國實(shí)際繳存住房公積金的職工為6，012.7 萬人，較2003年底減少304.98 萬人，2004年6月底全國實(shí)際繳存人口為5，987.5 萬人，占在崗職工覆蓋率的56.6%，全國還有40%多的在職職工沒有被建立住房公積金。一些民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)的職工，個體工商戶，自由職業(yè)者，大量進(jìn)城務(wù)工人員等，幾乎都沒有被住房公積金制度覆蓋，這些沒有被住房公積金制度覆蓋的人員，其中絕大多數(shù)恰恰是最需要得到住房公積金幫助的人，恰恰是最需要通過住房公積金的保障功能來改善住房消費(fèi)的社會群體，因此，住房公積金繳存的總體覆蓋率較低使其社會保障受到一定的限制。

目前，我國正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的階段，流動人口的規(guī)模相當(dāng)大，全國進(jìn)城務(wù)工人員已達(dá)1.18 億人，這部分人口之中將有越來越多的人轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘谐Ｗ∪丝?，而其中的絕大部分人，沒有被住房公積金制度所覆蓋。這部分人的基本住房保障問題若處理得不好，將會引發(fā)“貧民窟化”、“犯罪率上升”等一系列嚴(yán)重的社會問題。

（四）地區(qū)發(fā)展的不平衡與屬地化管理之間存在矛盾。目前，我國住房公積金的地區(qū)差距和局限性很大，北京、上海、廣東、江蘇等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市，公積金歸集額較大，京、滬、蘇三地歸集的資金總額已經(jīng)超過了500 億元，廣東、浙江兩省超過了400 億元，這些地區(qū)房地產(chǎn)市場較為繁榮，個人購房直線上升，住房公積金貸款甚至出現(xiàn)了資金不足的現(xiàn)象，比如南京也曾經(jīng)出現(xiàn)過把住房公積金貸款的個人上限下調(diào)的現(xiàn)象。但在中西部地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，職工收入低，買得起房的群體很小，公積金無論是歸集額還是借貸需求量都較小，大量資金沉淀，同時地區(qū)間的資金不能調(diào)用，造成了部分地區(qū)資金的長期閑置，也是一種巨大的浪費(fèi)。

（五）住房公積金缺乏有效的投資渠道和方式。要保證住房公積金發(fā)揮作用，首先必須保證住房公積金的正常有序運(yùn)轉(zhuǎn)，重視公積金的歸集固然很重要，但公積金的保值增值也不容忽視。從目前公積金的使用結(jié)構(gòu)來看，除了職工公積金提取使用之外，銀行專戶存款占比約為50%，投資國債約為10%，其余為公積金中心尚待收回的項目貸款、單位貸款和擠占挪用。這種保守的保值增值方式已經(jīng)很難解決業(yè)已存在的基金積累不足的問題，這一問題如不妥善解決，必將使現(xiàn)行制度面臨清償性危機(jī)。

（六）住房公積金管理存在諸多風(fēng)險隱患。由于住房公積金管理中心是行政事業(yè)單位，在工作中，以管為主，只注重收繳，不注重運(yùn)營，由于沒有運(yùn)營的壓力，而且實(shí)行的是行政管理，在監(jiān)督不到位的情況下，當(dāng)?shù)卣疄榱嗣孀庸こ?，擠占、挪用公積金是司空見慣的事情。有些地方甚至因公積金占用嚴(yán)重不能收回，為了維持運(yùn)轉(zhuǎn)已經(jīng)停止給職工計息，使住房公積金的信譽(yù)受到嚴(yán)重沖擊。有的住房公積金管理中心坐吃利差，或把住房公積金大量運(yùn)用城市建設(shè)，或挪用到與住房無關(guān)的項目上。如酒泉市挪用住房公積金1，205 萬元，用于支付拖欠農(nóng)戶征地補(bǔ)償款；衡陽市2.53 億元住房公積金被挪用……有些地區(qū)住房公積金管理中心甚至違規(guī)通過委托機(jī)構(gòu)購買國債，如新疆昌吉住房公積金管理中心花2 億元購買了德隆公司下屬金鑫信托投資公司的國債，但最后這筆錢連同近2，000 萬元的收益一起隨著德隆公司的崩塌而難以追回。據(jù)調(diào)查，有些城市的違規(guī)使用比例高達(dá)60%～80%，混亂的管理加大了公積金管理的風(fēng)險。

公積金管理中心同時缺乏嚴(yán)格的內(nèi)控制度，通過內(nèi)部調(diào)賬、補(bǔ)簽合同、修改合同等方式違規(guī)使用資金的情況比比皆是，甚至也出現(xiàn)了公積金管理人員攜款潛逃、違規(guī)貸款、抵押挪用公積金投資炒股等現(xiàn)象。如，湖南省郴州市住房公積金管理中心主任伙同單位其他9 名工作人員，以住房公積金作抵押、質(zhì)押從銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款6，205.5 萬元，用于營利和境外賭博等非法活動，被稱為“中國住房公積金第一案”。

公積金管理中心的外部監(jiān)管也基本缺失，雖然各地成立了住房公積金管理委員會，也制定了住房公積金歸集、使用、管理的規(guī)定，實(shí)行重大事項報告制度，但公積金管理委員會形同虛設(shè)。按地區(qū)、行業(yè)高度分散的公積金管理中心，支配著近萬億元的公積金，這些公積金本身又具有長期閑置的強(qiáng)制性儲蓄特征，加上公積金管理中心內(nèi)外部監(jiān)管制度的缺失，相當(dāng)一部分城市的住房公積金管理中心甚至從未對外公布過公積金的歸集和使用情況，其效率低下和利益取向扭曲問題，以及蘊(yùn)藏的金融風(fēng)險，令人擔(dān)心。2004年建設(shè)部住房公積金監(jiān)督管理司指出，全國住房公積金歸集情況統(tǒng)計檢查發(fā)現(xiàn)，各種違規(guī)項目和貸款高達(dá)70 多億元。

四、完善我國住房公積金法律制度的構(gòu)想

（一）提高我國住房公積金制度的立法層次。從世界范圍來看，一些大的經(jīng)濟(jì)體都頒布了住宅法，美國頒布了多部有關(guān)住房的法律，如《合眾國住房法》、《國民住宅法》；日本住房保障法律多達(dá)40 余部；英國在19世紀(jì)八十年代就出臺了《住房法》，近百年來不斷修訂，作用強(qiáng)大。我國目前尚無住房法，住房公積金制度的最高法律保障是國務(wù)院發(fā)布的《住房公積金管理條例》，除此之外，還有建設(shè)部、財政部、中國人民銀行《關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導(dǎo)意見》，財政部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于住房公積金管理中心有關(guān)稅收政策的通知》，各地還有有關(guān)住房公積金的地方性法規(guī)。

住房公積金作為一種住房基金，在世界各國普遍存在，住房基金的特點(diǎn)之一就是需要運(yùn)用國家立法去保障它的實(shí)施。我國的住房公積金制度雖已立法，但立法的效力層次較低，尚沒有“法律”層次的效力，執(zhí)法不嚴(yán)，缺乏剛性制約措施。新加坡實(shí)行公積金制度，立法先行，根據(jù)《中央公積金法》的規(guī)定，凡在新加坡有薪金收入的人，均必須由其雇主在每月發(fā)薪后14 天內(nèi)填報規(guī)定的交納公積金清冊，注明雇主本人及每一雇員應(yīng)交金額，連同支票或現(xiàn)金交給公積金局或其指定機(jī)構(gòu)。公積金局收到繳納的款項后，將公積金輸入電子計算機(jī)系統(tǒng)中每位繳款人的賬下。對于沒有按期如數(shù)交納公積金的人，公積金局發(fā)出催款通知，仍然拒不交納者，由法院強(qiáng)制執(zhí)行，直至沒收和拍賣欠款人的財產(chǎn)。公積金制度因?yàn)橛辛藝?yán)格的法律保障，50 多年來一直生機(jī)盎然，是新加坡國泰民安的重要保證。我國的住房公積金制度經(jīng)過近二十年的發(fā)展，從稚嫩走向成熟，從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會基礎(chǔ)、法律基礎(chǔ)來說，是到了立法完善的時候。我國的《公積金法》可以作為《住房保障法》的一個重要組成部分或章節(jié)，由全國人大立法，增加公積金法的強(qiáng)制力。針對公積金繳存義務(wù)的強(qiáng)制力不足和覆蓋率偏低問題，要進(jìn)一步強(qiáng)化用人單位的義務(wù)，設(shè)立“公積金之訴”，許可當(dāng)事人和公益組織以仲裁、訴訟等方式主張權(quán)益。

（二）重新確定住房公積金管理機(jī)構(gòu)的地位。銀行作為受托人只收取手續(xù)費(fèi)，不承擔(dān)住房公積金貸款風(fēng)險，貸款風(fēng)險由住房公積金管理中心承擔(dān)，可管理中心既無法人資產(chǎn)，又無其他經(jīng)濟(jì)利益的束縛，一旦出現(xiàn)資不抵債的現(xiàn)象，中心無產(chǎn)可破，破的將是儲戶的資產(chǎn)。因此，我國的公積金管理中心“不以盈利為目的的事業(yè)單位”的法律定位不夠科學(xué)，需要對管理中心的法律地位重新確定?？梢詫⒛壳暗淖》抗e金管理中心由行政機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)檎咝宰》拷鹑跈C(jī)構(gòu)，將公積金管理中心轉(zhuǎn)變?yōu)閲易》抗e金局，國家財政撥款作為公積金總局開展業(yè)務(wù)的資本金，再按照省、市等的行政區(qū)劃，設(shè)立地方公積金局。地方公積金局執(zhí)行國家總局的政策，負(fù)責(zé)公積金的保值增殖、公積金的賬戶管理、政策性的貨幣補(bǔ)貼等。在這種制度安排中，住房公積金所有人和住房公積金局明確了雙方的權(quán)利、義務(wù)，住房公積金保值增值及其分配有了依據(jù)。這樣，就解決了住房公積金管理中心不是金融單位卻要承擔(dān)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險和責(zé)任的矛盾。國家住房公積金局作為不以營利為目的的獨(dú)立的政策性住房金融機(jī)構(gòu)，其職責(zé)與定位完全相符，更有利于提高住房公積金政策的運(yùn)行效率。

（三）擴(kuò)大住房公積金適用主體的范圍。應(yīng)擴(kuò)大住房公積金的適用群體，逐步實(shí)現(xiàn)全民參與，實(shí)現(xiàn)普惠性的初衷。嚴(yán)格按照國家法律規(guī)定，國家機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會團(tuán)體及其在職職工均需按期繳存住房公積金。在參與主體的范圍方面，可以參照新加坡的做法，規(guī)定凡是我國公民，所有的勞動者（包括臨時工、試用期間職工、自由職業(yè)者、個體工商戶、進(jìn)城務(wù)工人員等）皆須加入住房公積金制度，要做到這一點(diǎn)，不能一蹴而就，因?yàn)楹芏嘧杂陕殬I(yè)者、個體工商戶、臨時就業(yè)人員沒有穩(wěn)定的單位，按現(xiàn)行的制度繳存住房公積金有很大的困難，個人賬戶的信息也極不穩(wěn)定。針對這部分人群，可以允許他們以個人名義參加住房公積金的儲蓄，在繳存比率和儲蓄利率上可以給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠，以體現(xiàn)扶貧濟(jì)困的精神，體現(xiàn)住房公積金的社會保障性。以個人名義交納住房公積金的人，除了在繳存比例和儲蓄利率上享有適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠外，改善住房條件時擁有和其他人員同樣的權(quán)利，到55 歲退休或喪失勞動能力時，也可以靠公積金維持生活，一旦去世，可由當(dāng)事人的法定繼承人或指定繼承人繼承全部存款。總之，擴(kuò)大住房公積金法律制度的適用面是大勢所趨，是貫徹社會保障法的需要，也是構(gòu)建穩(wěn)定和諧社會的需要。

（四）強(qiáng)化住房公積金的歸集。在公積金法律制度中，公積金的歸集是公積金能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。很多人對住房公積金不了解，對單位扣了自己的錢還感覺不樂意，這就需要加大宣傳，轉(zhuǎn)換觀念，增強(qiáng)職工的繳存義務(wù)，同時可以運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段來提高職工參與的積極性，比如提高利率等。在強(qiáng)化職工繳存公積金義務(wù)的同時，還要強(qiáng)化單位按時足額繳存的義務(wù)，對于住房公積金制度繳存工作做得好的企業(yè)，予以表揚(yáng)；對于困難單位，可以允許緩繳；對那些有能力繳存而又拒絕繳存的企業(yè)，應(yīng)該按照法律的規(guī)定予以嚴(yán)懲。

（五）允許住房公積金地區(qū)間的合理流通和相互調(diào)劑。目前，就全國范圍來看，在資金運(yùn)用方面，公積金的沉淀還是很多的，表現(xiàn)為東部地區(qū)沉淀少，西部地區(qū)沉淀多。全國住房公積金運(yùn)用率（個人貸款余額與購買國債余額之和占?xì)w集余額的比例）為54.5%，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的上海，資金幾乎沒有沉淀，而在經(jīng)濟(jì)相對落后的甘肅和西藏，公積金使用率不足20%。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，上海、北京、天津、浙江、江蘇、福建等六省市公積金的使用率超過60%，而河南、甘肅、河北的資金運(yùn)用率不足30%，海南、西藏甚至不到12%。為了緩解這一地區(qū)差異，提高住房公積金的使用效率，應(yīng)允許各地住房公積金合理流通和相互調(diào)劑，以各地住房公積金中心之間相互借貸的方式，讓本地用不完的住房公積金在異地發(fā)揮作用，這樣也可以使發(fā)達(dá)地區(qū)支援落后地區(qū)。

（六）拓寬住房公積金投資渠道。根據(jù)住房公積金的運(yùn)轉(zhuǎn)模式，住房公積金的使用范圍和順序是：職工支取用于購買、建造、翻修、大修自住住房；職工償還住房貸款本息；滿足前兩種需要后其余余額可以購買國債。為了真正實(shí)現(xiàn)住房公積金政策的目的與宗旨，可以對住房公積金利率進(jìn)行改革，將住房存款利率與公積金的儲存年數(shù)相連接，儲蓄年數(shù)與存款利率成正比，這樣，一些已經(jīng)有房的高收入者群體就會很樂意將公積金長期存儲在賬戶中。新加坡是市場經(jīng)濟(jì)國家，公積金運(yùn)行已經(jīng)融入金融資本市場，資本的回報率高，增加了公積金局的資金實(shí)力。我國的住房公積金應(yīng)該打破封閉運(yùn)行的格局，逐步融入資本市場，將所有閑置資金全部調(diào)動起來，在保障資金安全的情況下，利用資金的時間差，實(shí)現(xiàn)利益最大化。

（七）加強(qiáng)住房公積金使用的監(jiān)督。我國目前的住房公積金制度實(shí)行的是財政監(jiān)督、審計監(jiān)督、內(nèi)部審計相結(jié)合的監(jiān)管制度，在實(shí)際運(yùn)作之中，這幾種監(jiān)督都是必需的，也是必要的。除了加強(qiáng)上述幾種監(jiān)督形式之外，還應(yīng)加大社會監(jiān)督，及時公開信息，保障公民對公積金享有的知情權(quán)，“電燈是最好的警察，陽光是最好的防腐劑”。住房公積金管理要提高透明度，采取統(tǒng)一的信息報告和報表形式，定期向社會公布信息，接受全社會的監(jiān)督。接受社會監(jiān)督的形式主要分以下三方面：一是公告，住房公積金管理中心定期（一般是一年）向社會公布一次工作報告，內(nèi)容主要包括：公積金歸集額、單位基金額、住房公積金的使用情況及其使用安排、公積金支持建房情況、個人貸款及其增值情況以及中心的收入、成本、費(fèi)用等情況；二是審計，即接受社會審計，審計的主要內(nèi)容包括：住房資金收支情況、住房公積金管理中心的成本、費(fèi)用情況及納稅情況；三是查詢，即住房公積金管理中心隨時接受繳存人本人的查詢。只有通過這一系列的監(jiān)管機(jī)制，才能保證住房公積金管理制度的順利實(shí)施，保護(hù)職工應(yīng)有的住房經(jīng)濟(jì)權(quán)益，切實(shí)加快住房建設(shè)，緩解住房困難，實(shí)現(xiàn)住房建設(shè)的小康目標(biāo)。

五、結(jié)束語

一千多年前，大詩人杜甫說道：“安得廣廈千萬間，大庇天下寒士俱歡顏，風(fēng)雨不動安如山”。千百年來，住房承載了人們太多的希望和夢想。在以前的社會制度中，住房都是老百姓個人的問題，在新的社會制度中，住房越來越成為社會保障的重要內(nèi)容，那種認(rèn)為住宅是居民個人問題的觀念得到了修正，各國政府越來越重視百姓的“安居樂業(yè)”，人人享有適當(dāng)?shù)淖》繉⑹敲恳晃还竦臋?quán)利。正如1981年在英國倫敦通過的《住宅人權(quán)宣言》所宣稱的那樣：“享有良好環(huán)境，適宜于人類的住所”是“所有居民的基本人權(quán)”，而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，住房公積金制度將發(fā)揮巨大的作用。住房公積金事業(yè)的發(fā)展，經(jīng)歷了一般事物發(fā)展所必須經(jīng)歷的曲折歷程，也符合事物發(fā)展的一般規(guī)律。我們可以說，有近20年的經(jīng)驗(yàn)積累，有國家立法的堅強(qiáng)后盾，有廣大職工的客觀需求，有全行業(yè)上下的不懈努力，住房公積金制度這一嶄新的事業(yè)，一定會伴隨著新一輪思想解放的春風(fēng)，在堅持改革開放、推進(jìn)住房制度改革、服務(wù)職工、提供住房保障乃至社會保障的道路上闊步向前。

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