政治過程視野中的中國參政黨——“參政黨與公共政策”理論研討會觀點評述

★ 黃天柱

浙江省社會主義學(xué)院參政黨建設(shè)研究中心于2011年10月27日至28日組織召開“參政黨與公共政策”理論研討會，與會學(xué)者集中圍繞民主黨派參與公共政策過程的法理基礎(chǔ)、制度安排、歷史演變、運行過程、績效評估、影響要素、優(yōu)化戰(zhàn)略以及比較借鑒等內(nèi)容展開了廣泛而深入的研討?，F(xiàn)將此次研討會的主要觀點及對這一問題的思考，綜述如下:

一、價值與功能

與會學(xué)者普遍認為，盡管民主黨派對政策過程的參與是咨詢性、輔助性的，但這種參與有利于促進公共決策的民主化科學(xué)化，有利于加強對執(zhí)政黨和政府的監(jiān)督制約，有利于推進人民民主，因此同樣是非常重要、不可或缺的。有學(xué)者指出，民主黨派參與公共政策制定，不僅是我國政治體制改革的需要，也是民主黨派拓展和深化參政議政的需要，更是推進決策科學(xué)化、民主化，最大限度提升決策質(zhì)量的需要。有學(xué)者認為，民主黨派參與公共決策是由民主黨派的政治地位決定的，是受憲法保障的權(quán)利。從具體功能來看:有利于改變“個人意志”的決策方式，遏制腐敗發(fā)生，促進廉政建設(shè);有利于科學(xué)、合理地解決公共決策面對的問題，集思廣益，減少決策失誤;有利于擴大公共決策的民主基礎(chǔ)，使政策得到人民群眾的更廣泛支持，提高公共政策的合法性，使政策的實施更加順利。有學(xué)者認為，加強黨際協(xié)商對于公共政策過程而言具有重要價值和意義:一方面，有利于彰顯中國特色政黨制度的價值和優(yōu)勢;另一方面，有利于回應(yīng)時代和形勢的挑戰(zhàn)，適應(yīng)社會發(fā)展對公共政策提出的新要求，包括強化利益調(diào)整和平衡的要求、擴大公共參與的要求和創(chuàng)新的要求等。

二、制度與機制

我國現(xiàn)有體制為民主黨派參與政策過程所提供的渠道是非常豐富的。有學(xué)者將這些渠道劃分為制度化渠道和非制度化渠道兩類:制度化渠道主要包括通過參加高層協(xié)商、在政協(xié)大會上提交提案和進行大會發(fā)言、向中國共產(chǎn)黨黨委、政府及有關(guān)部門提交專題報告和建議案、反映社情民意、同政府有關(guān)部門建立對口聯(lián)系等形式參與決策，以及以人大代表身份提出議案并參加決策、通過在政府和司法部門擔任實職領(lǐng)導(dǎo)的黨派成員直接參與決策、以特約人員身份間接參與政策的制定和監(jiān)督等;非制度化渠道主要是指黨派領(lǐng)導(dǎo)人通過寫信等方式直接與中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人溝通。有學(xué)者從內(nèi)生環(huán)境和外生環(huán)境兩方面分析了民主黨派參與公共決策的制度環(huán)境:內(nèi)生環(huán)境包括民主黨派的角色定位、參與能力、政黨屬性等方面，外生環(huán)境包括政治生態(tài)、參與渠道、參與領(lǐng)域、參與保障等方面。此外，還有學(xué)者從制度和機制層面概括了中國特色黨際協(xié)商基本模式的特點:一是協(xié)商方式和渠道的多樣性;二是賦予了協(xié)商各方主動性;三是協(xié)商內(nèi)容的宏觀性;四是協(xié)商在決策之前。

三、過程與績效

不少學(xué)者指出，與我們國家其他社會組織相比，民主黨派參與公共政策過程，有其獨特的優(yōu)勢。有學(xué)者指出，這種優(yōu)勢不僅僅體現(xiàn)為其視角的獨特，更主要是其具有廣泛的社會聯(lián)系，能夠真實反映社會各界情況，自覺從黨和國家大局出發(fā)協(xié)調(diào)、解決各方面出現(xiàn)的問題。具體來看，這種優(yōu)勢主要表現(xiàn)為:一是有助于公共決策達成共識;二是有助于公共決策的科學(xué)化;三是有助于解決公共決策的困境。有學(xué)者分析了民主黨派在公共決策各個環(huán)節(jié)的作用和優(yōu)勢:在發(fā)現(xiàn)問題、確認議題環(huán)節(jié)，具有汲取和反映信息的作用和優(yōu)勢;在擬制方案和廣泛論證環(huán)節(jié)，具有咨詢建言的專業(yè)性優(yōu)勢和利益博弈的組織優(yōu)勢;在分析評估、方案選優(yōu)環(huán)節(jié)，具有政治協(xié)商的平臺優(yōu)勢;在決策執(zhí)行反饋與修正環(huán)節(jié)，具有組織化優(yōu)勢以及特殊的政治優(yōu)勢。有學(xué)者認為，民主黨派是公共政策過程的“專業(yè)參與者”，與其他參與主體如民間組織、專業(yè)社團、利益相關(guān)者個體等相比，具有幾個特點:一是享有國家根本大法規(guī)定的政治法律地位;二是具備一定的組織架構(gòu)，具有有序參與的能力;三是擁有一定的專業(yè)人才，具有專業(yè)參與的能力。

大家普遍認為，從政策過程的分析看，民主黨派的參與是廣泛的，在政策過程的每一個環(huán)節(jié)都是能發(fā)揮一定的作用的。當然，在不同的環(huán)節(jié)中，參與的形式可能會有所不同，發(fā)揮作用的程度也會有所不同。有學(xué)者認為，中國的政治過程由人民參與、政黨領(lǐng)導(dǎo)、人大決定、政府執(zhí)行等環(huán)節(jié)和要素組成。參政黨在這些環(huán)節(jié)之間都處于中間的位置:從人民參與到政黨意見的形成，參政黨在其中都發(fā)揮作用;從政黨領(lǐng)導(dǎo)形成方案到提交人大，這個過程中有黨際協(xié)商;人大決定后由政府執(zhí)行，政府執(zhí)行的情況怎么樣，參政黨要通過政協(xié)予以監(jiān)督?？梢姡瑓⒄h滲透到了中國政治過程的每個環(huán)節(jié)，其主要作用是保障權(quán)力的運行和政策運行的規(guī)范，從而創(chuàng)造良好的公共政策。

有學(xué)者將民主黨派參與公共決策的現(xiàn)實效果概括為:第一，中央對民主黨派參與公共決策日漸重視;第二，民主黨派對參與公共決策的自信心增強、積極性提高;第三，社會大眾對民主黨派參與公共決策的關(guān)注度逐步提高;第四，民主黨派參與公共決策向多渠道、多途徑發(fā)展;第五，民主黨派的參與使公共決策趨于民主化、公開化。有學(xué)者在通過廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，對民主黨派參與公共政策制定的各種安排制度的績效作出了相對客觀的評價，認為廣大黨派成員對于現(xiàn)有體制為民主黨派參與政策制定所提供的制度安排及其績效，盡管總體上持肯定態(tài)度，但仍有較大的改進期待和要求。同時還發(fā)現(xiàn)了兩個特點:一是那些能體現(xiàn)黨派組織整體功能的參與途徑的績效要好于那些主要依靠黨派成員個人發(fā)揮作用的參與途徑績效。二是那些以咨政議政(建言獻策)為主要功能的參與途徑的績效要好于那些以監(jiān)政督政為主要功能的參與途徑的績效。有學(xué)者從公共決策的議程確定、決策制定和政策執(zhí)行三個環(huán)節(jié)對民主黨派參與公共決策的過程進行研究，認為:在議程確定過程中，民主黨派發(fā)揮作用的關(guān)鍵在于利用黨派的專業(yè)優(yōu)勢和人才優(yōu)勢，就各黨派所熟悉領(lǐng)域中的重大問題和經(jīng)濟社會發(fā)展的全局性、戰(zhàn)略性問題進行深入調(diào)研和充分討論，從而引起決策者的關(guān)注;在決策制定環(huán)節(jié)，民主黨派主要以專題調(diào)研和會議商談的形式配合黨委政府開展有關(guān)政策的理性商談。另外，各民主黨派還以提案的形式向政府提出具體的政策性意見或者建議;在政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，民主黨派的主要功能體現(xiàn)為政策監(jiān)督，它是民主黨派參與公共政策的議程設(shè)定和決策協(xié)商過程的自然延伸，也是民主黨派民主監(jiān)督功能的重要實現(xiàn)方式。有學(xué)者以民主黨派團體提案為分析對象，描述和揭示了民主黨派影響公共政策機制的一般流程，并指出，通過這樣一種參與，匯集各方智慧，使公共政策既反映出國家戰(zhàn)略意圖和各地個性發(fā)展需求，又充分表達了不同階層的利益訴求，從而逐步形成政治共識、政策共識和社會共識。

衡量民主黨派參與公共決策的績效，需要構(gòu)建科學(xué)、合理的評價機制。有學(xué)者認為，科學(xué)的指標體系要采用定量與定性分析相結(jié)合的方式，具體可從以下幾個指標入手:第一，年度內(nèi)參與公共決策項目的總量及被采納量。在統(tǒng)計數(shù)量時，要區(qū)別統(tǒng)計各民主黨派成員參與公共決策的數(shù)量，區(qū)別統(tǒng)計民主黨派成員基于黨派成員身份參與公共決策的數(shù)量及非基于黨派成員身份參與公共決策的數(shù)量，區(qū)別統(tǒng)計通過不同渠道參與公決策的數(shù)量及意見被采納量，區(qū)別統(tǒng)計不同黨派的特色提案量。第二，民主黨派介入公共決策的時間點。第三，民主黨派參與公共決策的領(lǐng)域。第四，對公共決策進行協(xié)商、投票時民主黨派所占的席位、比例。第五，民主黨派參與公共決策的民眾支持度。

四、限度與困境

盡管民主黨派參與公共政策過程擁有一定的制度性優(yōu)勢，但這種優(yōu)勢要轉(zhuǎn)化為實際的影響力和成效，受到諸多因素的影響。從現(xiàn)狀來看，民主黨派參與公共政策制定取得了一定的實效性，但這種效果還非常有效，仍有較大的開發(fā)空間。有學(xué)者認為，參政黨在協(xié)商性決策中的作用，目前是有限的。在今天的協(xié)商政治中，參政黨的主要作用是在政治協(xié)商環(huán)節(jié)，不在公民協(xié)商與社會協(xié)商環(huán)境，究其原因是:參政黨的存在與活動空間主要在國家領(lǐng)域，社會領(lǐng)域的根基與影響十分有限。從這個意義上來講，參政黨的作用可以是很大的，但今天作用的發(fā)揮是很小的。有學(xué)者從正式制度環(huán)境的影響和非正式制度環(huán)境的約束兩方面分析了民主黨派參與公共決策的制度困境:非正式制度環(huán)境方面的困境包括保障體制和程序有待健全、知情權(quán)有待提高、渠道有待拓寬、法制有待完善、績效考核機制有待建立等;非正式制度環(huán)境方面的困境包括觀念有待突破、政治傳統(tǒng)的慣性影響、參與能力有待提高、道德缺失等。有學(xué)者認為，民主黨派參與公共政策制定所面臨的主要困境包括:第一，參與的機制尚不健全，不同階段中民主黨派參與作用的不平衡現(xiàn)象較為明顯;第二，各黨派之間缺乏溝通，難以形成有效分工與合作格局;第三，黨派基層組織建設(shè)的短板影響了其資源整合與社會交往能力。有學(xué)者認為，總體來看，民主黨派在公共決策過程中知名度、美譽度較低，影響力弱。表現(xiàn)在每個環(huán)節(jié)來看:在發(fā)現(xiàn)問題、確認議題環(huán)節(jié)，民主黨派掌握的公共事務(wù)信息量與決策部門不相稱;在擬制方案和論證環(huán)節(jié)，民意基礎(chǔ)不足，行政規(guī)范不熟;在分析評估、方案優(yōu)選環(huán)節(jié)，政治協(xié)商的規(guī)范性有待提高;在反饋環(huán)節(jié)，對決策的結(jié)果人云亦云或不再跟進。有學(xué)者分析了現(xiàn)階段民主黨派參與公共決策存在的一些不足之處:各級黨委、政府對民主黨派參與公共決策的重要性認識不一，基層黨委、政府支持不夠;民主黨派參與公共決策的范圍不明確;民主黨派參與公共決策的具體介入點不明。在此基礎(chǔ)上，作者剖析了影響民主黨派參與公共決策實效性的幾個關(guān)鍵因素:傳統(tǒng)中庸思想、人治觀念的負面影響;黨委、政府尤其是地方黨委和政府對統(tǒng)戰(zhàn)工作的理解和支持不夠，缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的制度保障;民主黨派自身能力不足，缺少科學(xué)合理的評價機制。有學(xué)者認為，目前的黨際協(xié)商，中央層面比較規(guī)范，地方層面有待加強;在各個環(huán)節(jié)中的參與不均衡，決策前協(xié)商相對較多，對決策后執(zhí)行情況的監(jiān)督和反饋不足;協(xié)商的制度化程度不高，協(xié)商范圍、程度和結(jié)果主要取決于執(zhí)政黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人的開明程度。有學(xué)者分析了當前公共政策過程中黨際協(xié)商存在的問題:第一，在政策個案的協(xié)商方面取得了顯著成效，但存在著對公共政策整個過程，特別是對公共政策機制創(chuàng)新重視不夠的現(xiàn)象;第二，協(xié)商主體的主動性同步提高，但存在著機制浪費和機制供給不足的現(xiàn)象;第三，存在參與能力不足的問題，主要包括反映和代表具體利益和要求的能力不足、主動提出公共政策議題的能力不足兩個方面。有學(xué)者在案例分析的基礎(chǔ)上，揭示了民主黨派政策監(jiān)督中存在的一些問題:第一，從總體效果上看，民主黨派的政策監(jiān)督僅僅是一種從屬性的、輔助性的，對各級黨委和政府的大政方針做點拾遺補缺和細枝末節(jié)的修補工作，基本不存在對決策產(chǎn)生實質(zhì)性影響的作用;第二，決策者的刻意回避，造成民主黨派的信息不對稱，影響政策監(jiān)督效果;第三，民主黨派的政策監(jiān)督缺少有力的組織制度保障。

五、思路與對策

在研討中，學(xué)者們就如何更好發(fā)揮民主黨派在公共政策制定中的作用，提出了自己的意見和建議。有學(xué)者指出，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，有責任支持和幫助民主黨派在我國政治和社會生活中充分發(fā)揮作用，要從科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政著眼，拓寬民主黨派參與公共決策的渠道和空間，支持民主黨派深入開展考察調(diào)研，積極建言獻策。另一方面，民主黨派要加強自身建設(shè)，不斷提升參政議政能力。具體對策有:第一，建立開放性的政策制定模式;第二，保障民主黨派的知情權(quán);第三，規(guī)范政治協(xié)商的內(nèi)容、形式和程序;第四，優(yōu)化民主黨派自身結(jié)構(gòu);第五，建立健全暢通的反饋機制。有學(xué)者認為，要善于在制度上進行科學(xué)設(shè)計和安排，建立健全民主黨派參與公共決策的制度體系。作者認為，應(yīng)從實體性制度和程序性制度兩個層面來構(gòu)成這一制度體系。實體性制度包括參與公共決策的制度化內(nèi)容、制度化渠道、制度化方式;程序性制度包括參與公共決策前的制度、參與公共決策中的制度、參與公共決策后的制度。有學(xué)者認為，要提高民主黨派參與公共決策的實效，可從以下方面著手:第一，轉(zhuǎn)變觀念，提高政治素養(yǎng)，為民主黨派參與公共決策提供堅實的思想基礎(chǔ);第二，完善機制，明確參政職責，真正發(fā)揮協(xié)商民主的制度優(yōu)勢;第三，完善決策聽證制度，建立財務(wù)支持制度，規(guī)范和統(tǒng)一信息渠道，減少前提式公共決策，營造民主黨派參與公共決策的良好環(huán)境;第四，建立科學(xué)合理的評價機制，雙向檢驗，促進民主黨派參與公共決策工作的深入開展。有學(xué)者指出:政黨結(jié)構(gòu)要從組織化轉(zhuǎn)向制度化，從組織式賦權(quán)轉(zhuǎn)向規(guī)則式賦權(quán);對于進入國家政權(quán)機關(guān)的黨派成員，在強調(diào)其國家公務(wù)人員職責的基礎(chǔ)上，要增強其黨派屬性;要增強民主黨派的參政議政能力。有學(xué)者圍繞如何加強公共政策過程中的黨際協(xié)商，提出如下建議:第一，進一步加強對公共政策的黨際協(xié)商的重視;第二，擴大對公共政策過程的黨際協(xié)商內(nèi)容范圍，特別是要加強對公共政策執(zhí)行和評估的協(xié)商;第三，重視對公共政策的黨際協(xié)商機制的完善，增加機制供給，包括參政黨參與公共政策協(xié)商的激勵機制;第四，參政黨要加強自身建設(shè)，從完善內(nèi)部機制著手，提高概括和集中具體群體、具體利益和要求的能力，提高形成和提出公共政策議題的能力，從而實現(xiàn)對公共政策的專業(yè)化、高效化參與。有學(xué)者認為，應(yīng)該從多個層面推進和完善民主黨派參與公共決策的運行機制:第一，拓展民主黨派的社會基礎(chǔ)，增強民主黨派的社會利益表達與匯聚能力，增強其對政策議程的影響能力;第二，強化民主黨派成員政治與業(yè)務(wù)素質(zhì);第三，充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)媒體，拓展民主黨派決策參與渠道;第四，適應(yīng)組織工作向下延伸的趨勢，加強民主黨派的基層組織建設(shè);第五，構(gòu)建民主黨派的合作機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)民主黨派的參與過程。有學(xué)者就如何提高民主黨派團體提案對公共政策的影響力提出如下建議:第一，精心培育民主黨派的參政黨意識;第二，進一步提高民主黨派團體提案的質(zhì)量;第三，有效應(yīng)對“官僚制”(“科層制”)的政府行政體制改革對民主黨派的傳統(tǒng)智力優(yōu)勢提出的嚴峻挑戰(zhàn);第四，提高提案承辦單位對民主黨派提案的重視程度;第五，健全和完善民主黨派團體提案通過政協(xié)平臺擴大對公共政策影響力的制度體系建設(shè);第六，民主黨派要進一步增強主觀能動性，加強自身建設(shè)和內(nèi)部保障機制;第七，積極營造全社會關(guān)心支持民主黨派通過團體提案的方式參與公共政策制定的良好政治生態(tài)環(huán)境。有學(xué)者認為，更好發(fā)揮民主黨派在政策過程中的作用，根本途徑不在于改變體制，而是在于提高行動者本身的行動能力，即加強參政黨自身的建設(shè)，而參政黨自身建設(shè)的根本是要保持和發(fā)展自身的組織代表性。多樣性是參政黨存在的基礎(chǔ)和活力所在。政治主張可以趨同，但組織代表應(yīng)該體現(xiàn)多樣性。政治主張一樣符合一體的需要，組織代表多樣符合多元的趨勢。參政黨多樣化存在的根基在于其社會基礎(chǔ)。因此，參政黨在政治中的作用取決于其社會功能與影響。從這個意義上講，中國參政黨建設(shè)與發(fā)展的最大需要不是權(quán)力，而是其與社會關(guān)系的調(diào)整，應(yīng)該走入社會、聯(lián)系階層、服務(wù)民生。此外，有學(xué)者從比較研究的視角，對西方主要國家政黨參與政策過程的實踐進行梳理，概括其共性和差異，在此基礎(chǔ)上得出了西方國家政黨參與公共政策過程實踐對我國民主黨派的啟示:第一，加強與人民的溝通，更好地匯集民意，讓民意在公共政策中得到更多、更好的體現(xiàn);第二，充分利用法定權(quán)利，依法參與政策過程;第三，加強民主監(jiān)督;第四，加強自身建設(shè)，提高參與影響政策過程的綜合能力;第五，注意利用相關(guān)技巧，提高參政議政效果。