民主黨派參與公共決策的現(xiàn)實(shí)效果及影響因素分析*

★ 歐陽曉安 葉國平

公共決策是公共組織特別是政府部門在處理國家政務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)時(shí)，為了達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)，根據(jù)一定情況和條件，運(yùn)用科學(xué)的理論和方法決定對(duì)策、政策和方案的活動(dòng)和行為。［1］民主黨派作為我國政治參與的重要主體，其參政議政過程就是參與和影響政府公共決策的過程。民主黨派參與公共決策，對(duì)我國公共決策過程的民主化、公開化與科學(xué)化起到了極為重要的作用。但是，在價(jià)值多元、利益分化、政治參與方式不斷多樣化的現(xiàn)時(shí)代，民主黨派參與公共決策的現(xiàn)實(shí)效果如何?其影響因素有哪些?民主黨派又如何更有效的介入公共決策過程?本文將對(duì)這些問題進(jìn)行探討。

一、民主黨派參與公共決策過程分析

民主黨派參與公共決策，不是對(duì)公共決策過程某一環(huán)節(jié)的參與，而是全面參與、全程參與。在公共問題的確定階段，民主黨派通過參政議政活動(dòng)提出公共決策建議，把公共問題與公眾的利益訴求輸入到公共決策系統(tǒng)之中。相比于其他途徑，民主黨派的公共決策建議一般更能引起決策者的關(guān)注，特別是一些經(jīng)由既是權(quán)力精英、又是知識(shí)精英的民主黨派領(lǐng)導(dǎo)人所表達(dá)的訴求，往往能引起決策者的特別關(guān)注并直接推動(dòng)公共政策出臺(tái)。在決策方案設(shè)計(jì)與確定階段，民主黨派是重要的參與者。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，民主黨派形成了優(yōu)良的調(diào)研傳統(tǒng)、擁有暢通的社情民意收集渠道，并且儲(chǔ)存了一大批各領(lǐng)域的專家學(xué)者，這些都是民主黨派參與公共決策的優(yōu)勢。民主黨派通過其成員直接參與公共政策文件的起草或在政策論證和協(xié)商環(huán)節(jié)提出修改意見與建議，為決策的民主化、科學(xué)化提供了保障。在公共政策的實(shí)施與完善階段，部分在政府、司法機(jī)關(guān)任職的民主黨派成員直接成為政策實(shí)施的主體，其他民主黨派成員則成為政策實(shí)施的監(jiān)督者與意見反饋者。民主黨派是我國政策監(jiān)督的重要主體，由于民主黨派不是政策的決策者與執(zhí)行者，因而其比政策決策者與執(zhí)行者自身的監(jiān)督更為客觀與公正，也更能得到被監(jiān)督者的理解與尊重。同時(shí)，民主黨派的監(jiān)督作為一種組織活動(dòng)，比一般群眾個(gè)體的監(jiān)督自然更為正規(guī)與更有力度。民主黨派的監(jiān)督雖然屬于柔性監(jiān)督，但其優(yōu)勢是很明顯的。根據(jù)民主黨派參政議政的經(jīng)驗(yàn)，每當(dāng)執(zhí)政黨與政府做出重大的公共決策之后，民主黨派基本上都會(huì)及時(shí)在黨派系統(tǒng)內(nèi)組織廣泛的學(xué)習(xí)，黨派成員又通過社會(huì)服務(wù)窗口和社情民意渠道向會(huì)社會(huì)宣傳政策內(nèi)容，這種宣傳經(jīng)常能起到良好的效果。政策實(shí)施中遇到的各種問題和群眾的意見與建議，又可以通過民主黨派的組織系統(tǒng)層層向上傳達(dá)，匯集到?jīng)Q策者那里，為公共政策的修正與完善提供參考。

二、民主黨派參與公共決策的實(shí)效分析

在現(xiàn)行的制度安排下，民主黨派能夠參與到公共決策的全過程。這種參與雖然只是協(xié)商性的，但卻能收到較好的成效。相比一般的利益集團(tuán)或普通民眾的政治參與，作為參政黨的民主黨派的政策建議被列入決策議程的可能性要高得多。各級(jí)政協(xié)會(huì)議的“一號(hào)提案”經(jīng)常由民主黨派提交。決策部門的政策出臺(tái)前也往往會(huì)主動(dòng)召開民主協(xié)商會(huì)或座談會(huì)，主動(dòng)向民主黨派征求意見建議。除直接通過人大與政協(xié)體系參與公共決策外，民主黨派的某些提案，如果得到了黨或政府領(lǐng)導(dǎo)人的重視，被列入政策議程的可能性就會(huì)大大增加。

但是，民主黨派參與公共決策在取得一定實(shí)效的同時(shí)，也還存在著一些問題。其一，提案和議案多而能影響公共決策的少。在每年的“兩會(huì)”期間，民主黨派組織和作為擔(dān)任人大代表、政協(xié)委員的民主黨派成員都提出了大量的提案與議案，但最終只有一少部分能被執(zhí)政黨和政府采納，能夠轉(zhuǎn)化為公共政策或直接推動(dòng)公共政策出臺(tái)的則更是少之又少。其二，在一些地方和一些領(lǐng)域、特別是在一些基層政府部門的公共決策過程中，民主黨派參與公共決策流于形式的問題還很嚴(yán)重。越到地方與基層，民主黨派參與公共決策的權(quán)能就越可能得不到保障。雖然近年來民主黨派成員越來越多地被邀請(qǐng)參加地方黨政部門的座談會(huì)或政策咨詢會(huì)等會(huì)議，但目前各級(jí)地方政府通常采用的協(xié)商程序過于簡單，一般是事先發(fā)出協(xié)商通知，提前數(shù)日提供協(xié)商文本材料，要求各黨派組織必要的調(diào)研和討論，最后召開民主協(xié)商會(huì)征求各黨派意見。甚至有時(shí)不給提意見建議的機(jī)會(huì)，或者是提了也白提，民主協(xié)商變成了走過場。很多單位聘任民主黨派成員擔(dān)任“特約四員”，只是邀請(qǐng)這些人來聽聽單位的年終總結(jié)報(bào)告或一起吃餐年終飯，起不到應(yīng)有的作用。民主黨派在不少時(shí)候成了“花瓶”，用來妝點(diǎn)公共決策程序過程，實(shí)質(zhì)上卻是決策機(jī)構(gòu)自行決策，決策后通報(bào)一下結(jié)果讓民主黨派知道。

影響民主黨派參與公共決策實(shí)效性的原因是多方面的。就積極方面而言，民主黨派參與公共決策能取得較好的實(shí)效，與我國的特殊政治傳統(tǒng)與民主黨派自身有優(yōu)勢是分不開的。在新中國成立之前，中共就與民主黨派有著廣泛的合作;新中國成立過程中，民主黨派的參與也起到了重要的推動(dòng)作用;新中國成立后，中共一如既往地重視與民主黨派的合作關(guān)系，于1989年、2005年分別頒布了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》(中共中央［1989］14號(hào)文件)、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》(中共中央［2005］5號(hào)文件)，鞏固和完善了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的民主黨派政治參與制度。在與中共數(shù)十年的合作協(xié)商過程中，民主黨派也形成了參與公共決策的顯著優(yōu)勢，主要表現(xiàn)為廣泛性與專業(yè)性兩點(diǎn)。我國八個(gè)民主黨派有60多萬成員，廣泛分布于各個(gè)領(lǐng)域，且多數(shù)都是各自領(lǐng)域內(nèi)的精英人士，他們既具有較強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)與參政議政能力，也能夠密切聯(lián)系群眾，傳達(dá)執(zhí)政黨與國家的方針政策，協(xié)助化解矛盾和向上傳遞群眾的呼聲與要求。

造成民主黨派參與公共決策效果不佳的原因大概可歸納為以下幾點(diǎn):其一，制度細(xì)化不夠、落實(shí)不力。對(duì)于多黨合作與政治協(xié)商，目前的主要依據(jù)是中共中央［1989］14號(hào)文件和中共中央［2005］5號(hào)文件，這兩個(gè)文件為民主黨派參與公共決策確立了基本框架。但由于其中的內(nèi)容比較抽象，具體實(shí)施過程中需要各地方、各部門根據(jù)自身的特殊情況對(duì)其加以合理的細(xì)化。但是，很少有地方或部門這樣做了，以至于民主黨派參與公共決策過程的制度不到位，使民主黨派參與公共決策過程的職責(zé)不夠明確具體、運(yùn)行方式不夠規(guī)范有序。這樣，民主黨派參與公共決策的問題就難以得到落實(shí)，中央的文件在一些地方的執(zhí)行就流于形式、有隨意性、或根本就沒有執(zhí)行。其二，部分民主黨派組織和黨派成員參與公共決策能力不強(qiáng)。與解放前和建國初期相比，當(dāng)前民主黨派成員很多都是在改革開放后加入民主黨派的，各民主黨派成員也還有一些各個(gè)領(lǐng)域的高級(jí)專業(yè)人才，但“他們中的相當(dāng)一部分人既缺少與中共患難與共的經(jīng)歷和體會(huì)，也缺少加入黨派的深思熟慮的思考過程”［2］，缺乏參與公共決策的熱情。民主黨派各級(jí)機(jī)關(guān)工作人員因?yàn)楣ぷ麝P(guān)系，對(duì)參與公共決策有較好的認(rèn)識(shí)也愿意參與其中，但有不少人缺少展開專業(yè)調(diào)查與研究的能力。還有的時(shí)候是民主黨派組織與機(jī)關(guān)工作人員沒有做好黨派成員參與公共決策的組織與聯(lián)絡(luò)工作，致使有能力、有意愿參與公共決策的黨派成員沒有暢通的渠道。其三，部分提案缺少科學(xué)性與可行性。民主黨派及其成員參與公共決策時(shí)提出的提案與建議，大部分都是經(jīng)過細(xì)致的思考與論證后提出來的，但也不可否認(rèn)有部分提案與建議在提出前缺少深入的調(diào)研與科學(xué)的論證，可能為了增加提案數(shù)量而草率提出，也可能是為了部分人的利益而故意為之。這些提案不能服務(wù)于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之大局、不能代表社會(huì)群體大多數(shù)人的利益，缺少科學(xué)性與可行性，自然無法進(jìn)入公共決策系統(tǒng)。其四，普通民眾參與公共決策的渠道增多、機(jī)會(huì)增多也給民主黨派參與公共決策帶來一些負(fù)面影響。在傳統(tǒng)政治運(yùn)行模式中，民眾直接向決策者表達(dá)利益訴求的機(jī)會(huì)不多，普通民眾的利益訴求經(jīng)常要通過民主黨派作為中間者得以傳達(dá)給政策制定者。進(jìn)入二十一世紀(jì)后，人們表達(dá)利益訴求和政治觀點(diǎn)的途徑和機(jī)會(huì)大大增加，例如借助網(wǎng)絡(luò)的力量、借助新聞媒體的力量、甚至通過“集體散步”的方式，都能快速將信息傳達(dá)給決策者，而且很多時(shí)候這種力量足夠強(qiáng)大讓決策者不敢不重視。如此一來，民主黨派代表公共利益參與公共決策的職能就被減弱了。

三、提高民主黨派參與公共決策有效性的對(duì)策建議

(一)完善民主黨派參與公共決策的制度

美國政治學(xué)家亨廷頓認(rèn)為:“所謂制度，是指穩(wěn)定的、受到尊重的和不斷重現(xiàn)的行為模式”;“制度化是組織與程序獲得價(jià)值和穩(wěn)定性的過程”。［3］從公共決策內(nèi)在要求看，必須不斷健全科學(xué)民主決策制度并落到實(shí)處，強(qiáng)化決策的制度約束，規(guī)范決策程序，對(duì)決策過程實(shí)施監(jiān)督，建立決策失誤責(zé)任追究制度，建立健全糾錯(cuò)改正機(jī)制，做到以科學(xué)的決策方法、民主化的決策程序來保證決策的正確性。中共中央［2005］5號(hào)文件明確了政治協(xié)商原則，提出把政治協(xié)商納入到公共決策程序當(dāng)中，肯定政治協(xié)商是中國政黨制度的重要組成部分、是實(shí)現(xiàn)民主決策的中心環(huán)節(jié)之一。這個(gè)文件的出臺(tái)，對(duì)于推動(dòng)民主黨派參與公共決策走向制度化與規(guī)范化有重要作用，但僅僅依賴這一個(gè)文件，還無法有效的指導(dǎo)民主黨派參與公共決策實(shí)踐。各級(jí)執(zhí)政黨組織與政府部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)中共中央［2005］5號(hào)文件，制定細(xì)致而完善的民主黨派參與公共決策基礎(chǔ)、程序、保障等制度，規(guī)定必須有民主黨派參與公共決策的事項(xiàng)、民主黨派參與公共決策的基本程序以及違反有關(guān)程序規(guī)定需要承擔(dān)的后果等內(nèi)容。各民主黨派自身也應(yīng)當(dāng)制定和完善參與公共決策的制度，諸如課題招標(biāo)制度、調(diào)研制度、參政議政激勵(lì)制度等等。

在法治社會(huì)，法律是制度最重要的表現(xiàn)形式，只有具有法律效力的制度才不會(huì)輕易遭到破壞，工作也才能穩(wěn)步正常運(yùn)轉(zhuǎn)。民主黨派參與公共決策問題也須以法律為后盾，對(duì)于其中的基礎(chǔ)性問題需要以立法的方式加以明確。在條件成熟時(shí)，制定《參政黨法》、《議政法》、《民主監(jiān)督法》、《知情法》、《決策咨詢法》等具體法律法規(guī)，將對(duì)民主黨派參與公共決策有很好的促進(jìn)作用。

(二)強(qiáng)化民主黨派的利益代表功能

公共決策的本質(zhì)是一場利益的博弈。作為參政黨的我國各民主黨派，是特定社會(huì)階層和群體進(jìn)行利益表達(dá)的重要渠道，在利益代表方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢。在一項(xiàng)“民主黨派代表誰的利益”的問卷調(diào)查中，選擇“廣大人民群眾的利益”、“各自聯(lián)系群眾的利益”、“代表本黨成員的利益”的人居多，分別占36%、29%、20%，而選擇“提案所涉及對(duì)象利益”和“其他”選項(xiàng)的人只占11%和4%。［4］民主黨派必然要代表本黨派成員的利益，因?yàn)槊裰鼽h派作為一種政治組織，其產(chǎn)生、發(fā)展與其成員的利益是息息相關(guān)的。新中國成立后，經(jīng)各民主黨派協(xié)商確立了各自的工作范圍和發(fā)展對(duì)象的分工，各黨派聚集在具有相對(duì)清晰邊界的階層內(nèi)，這樣有利于利益代表更好地提出真知灼見，對(duì)公共政策的制定更有針對(duì)性。民主黨派作為具有廣泛性的政治聯(lián)盟，也需要代表所聯(lián)系階層和群眾的合法利益。事實(shí)上，民主黨派代表本黨成員的利益、代表各自聯(lián)系群眾的利益和代表廣大人民群眾的利益是不矛盾的，黨派成員和黨派聯(lián)系的群眾都是廣大人民群眾的組成部分。民主黨派需要提高利益綜合能力，把黨派成員的利益和所聯(lián)系群眾的利益整合，使其與公共利益相一致。再將這利益訴求轉(zhuǎn)化為黨的主張，輸入政策決策系統(tǒng)，影響公共決策。從強(qiáng)化民主黨派的利益代表功能角度而言，民主黨派參與公共決策，需要做到立黨為公、參政為民，才能起到應(yīng)有的作用。

(三)實(shí)施人才戰(zhàn)略，提高民主黨派參與決策的能力

民主黨派成員的素質(zhì)直接影響民主黨派參與公共決策的能力。有學(xué)者進(jìn)行調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，38.77%的受調(diào)查對(duì)象認(rèn)為民主黨派成員的素質(zhì)對(duì)其參與公共決策影響很大，37.6%的受調(diào)查對(duì)象認(rèn)為有一定影響，只有8.1%的受調(diào)查對(duì)象認(rèn)為沒有影響。［5］民主黨派要高度重視人才的發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)、選拔和使用工作。民主黨派的組織和領(lǐng)導(dǎo)干部要善于在黨派成員中發(fā)現(xiàn)人才，對(duì)于那些既有較高的專業(yè)能力、又有較高參政議政能力的黨派成員，要大力提拔使用，讓他們有較多的機(jī)會(huì)為公共決策出力。對(duì)于一些有較高專業(yè)能力但參政議政能力欠佳的黨派成員，民主黨派組織要做好溝通聯(lián)絡(luò)工作，讓他們的專業(yè)能力得以為有關(guān)部門的公共決策作貢獻(xiàn)，同時(shí)也在參與過程中逐漸培養(yǎng)提高他們的參政議政能力。把各行業(yè)、各學(xué)科的精英人才分類集中起來，讓他們成為民主黨派參與公共決策的“智囊團(tuán)”與“思想庫”，他們能提出行業(yè)、學(xué)科領(lǐng)域內(nèi)的尖端見解，所提出的政策建議有科學(xué)性和前瞻性。要加強(qiáng)對(duì)黨派成員、特別是新成員的教育培養(yǎng)，提高他們對(duì)參政議政的思想認(rèn)識(shí)和參與能力。在黨派成員培養(yǎng)過程中，還應(yīng)當(dāng)特別重視發(fā)揮老黨派成員、參政議政骨干的傳、幫、帶作用，形成一支老、中、青相結(jié)合的人才梯隊(duì)。同時(shí)，民主黨派還要做好新成員的發(fā)展工作，堅(jiān)持質(zhì)量優(yōu)先原則，吸收那些政治素質(zhì)過硬、專業(yè)素質(zhì)好、工作踏實(shí)認(rèn)真的人成為黨派的成員，為民主黨派的肌體注入新鮮活力，為民主黨派參與公共決策儲(chǔ)備后續(xù)力量。黨派成員的素質(zhì)提高了，民主黨派參與借位能力得到提高，參與公共決策的實(shí)效自然也會(huì)提高。

(四)深入調(diào)研、細(xì)致分析，提高議案的科學(xué)性與可行性

毛澤東同志說過，“沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)”。他批評(píng)指出，“有許多人，‘下車伊始’，就哇喇哇喇地發(fā)議論，提意見，這也批評(píng)，那也指責(zé)，其實(shí)這種人十個(gè)有十個(gè)要失敗?！保?］民主黨派參與公共決策，特別要避免這種亂提意見瞎指責(zé)的情況。為了提高民主黨派參與公共決策的實(shí)效，必須做到深入群眾進(jìn)行調(diào)研。只有通過深入調(diào)研，才能敏銳把握現(xiàn)實(shí)，才能選擇出事關(guān)社會(huì)發(fā)展和國家建設(shè)的全局性、前瞻性公共問題，才能對(duì)公共問題進(jìn)行全面的、綜合的考慮并最終提出合適的提案與建議。在長期的參政議政實(shí)踐中，民主黨派在開展調(diào)查研究上已經(jīng)形成了自己獨(dú)特的優(yōu)勢與經(jīng)驗(yàn)，新時(shí)期的民主黨派成員應(yīng)當(dāng)繼承并發(fā)揚(yáng)深入開展調(diào)查研究的傳統(tǒng)，參政議政時(shí)提出的一切提案與建議，都必須奠基于全面的調(diào)查研究之上。在提案的撰寫過程中，要大膽假設(shè)、小心求證。綜合調(diào)查研究中獲得的信息，結(jié)合專業(yè)知識(shí)對(duì)問題進(jìn)行全面細(xì)致的分析與論證，直到得出一個(gè)最科學(xué)可行的方案。提案的科學(xué)性與可行性提高了，提案進(jìn)入決策系統(tǒng)、促成與推動(dòng)相關(guān)政策出臺(tái)的可能性就自然增大了。

［1］張國慶.行政管理學(xué)概論［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2000，271.

［2］劉延?xùn)|.劉延?xùn)|同志談2006年的工作思路和幾項(xiàng)重點(diǎn)工作［J］.中國統(tǒng)一戰(zhàn)線.2006(1).

［3］塞繆爾·P·亨廷頓.變革社會(huì)中的政治秩序［M］.三聯(lián)書店，1989，2.

［4］朱世海.民主黨派代表誰的利益［J］.探索，2009(4).

［5］民盟安徽省委課題組.民主黨派在公共決策中的作用和地位問題研究［EB/OL］.http://www.mj.org.cn/zsjs/sxjs/xxjl/201011/t20101116_118295.htm，2011年9月20日最后訪問。

［6］毛澤東.毛澤東選集(第3卷)［M］.北京:人民出版社，1991，791.