完善我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的幾點(diǎn)法律建議

徐鵬飛

（太原師范學(xué)院政法系，山西太原030012）

食品安全標(biāo)準(zhǔn)是保障食品安全的重要技術(shù)手段，是食品法律法規(guī)體系的重要組成部分，是進(jìn)行法制化食品安全監(jiān)管的基本依據(jù)。［1］隨著 《食品安全法》的實(shí)施，我國(guó)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)在不斷清理和整頓的過(guò)程中，正逐步走向完善。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期努力，雖然我國(guó)在食品安全標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)方面取得了巨大成就，但仍然存在標(biāo)準(zhǔn)體系不完善、標(biāo)準(zhǔn)水平偏低、標(biāo)準(zhǔn)制定程序不科學(xué)、標(biāo)準(zhǔn)不配套不協(xié)調(diào)等問(wèn)題。［2］盡管中國(guó)目前的許多食品安全標(biāo)準(zhǔn)借鑒或吸收了國(guó)際食品法典 （CAC）的標(biāo)準(zhǔn)，但與發(fā)達(dá)國(guó)家和國(guó)際組織相比較接軌程度不夠，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)的可信度在國(guó)際上不高。［3］在食品生產(chǎn)流通領(lǐng)域中，隨著食品生產(chǎn)新技術(shù)、新原料的廣泛使用，一些新的食品原料和包裝材料由于缺乏足夠的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，缺少科學(xué)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，使食品安全的可靠性大大降低。加之檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)跟不上，檢測(cè)技術(shù)落后，食品安全監(jiān)管難度增大，食品安全形勢(shì)更加復(fù)雜。

新形勢(shì)下，如何通過(guò)制定和實(shí)施嚴(yán)格、科學(xué)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)食品安全標(biāo)準(zhǔn) “保障公眾身體健康和生命安全”的宗旨，保障從源頭治理、預(yù)防為主的食品安全監(jiān)管方式的有效運(yùn)行，促進(jìn)食品行業(yè)的健康發(fā)展，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、健康和快速發(fā)展以及社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建發(fā)揮重要作用，已成為食品安全標(biāo)準(zhǔn)完善過(guò)程中的重要任務(wù)。

一、轉(zhuǎn)變食品安全標(biāo)準(zhǔn)理念，落實(shí)食品安全標(biāo)準(zhǔn)宗旨，健全食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系

作為一個(gè)人口大國(guó)，我國(guó)曾長(zhǎng)期飽受食物短缺的困擾，解決民眾的吃飯問(wèn)題一直是一個(gè)關(guān)系社會(huì)發(fā)展與穩(wěn)定的重大問(wèn)題。在食物短缺的年代，民眾的基本溫飽都尚難保證，人們不可能去關(guān)注食物的安全。近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，食物日益豐富，民眾的生活水平不斷提高，人們開(kāi)始對(duì)食物關(guān)注的目光逐漸由數(shù)量轉(zhuǎn)向質(zhì)量，尤其是健康、環(huán)保生活理念的不斷深入人心，食品安全日益受到重視。但由于我國(guó)缺乏重視食物安全的傳統(tǒng)，食品安全標(biāo)準(zhǔn)清理整頓工作尚未完成，食品安全標(biāo)準(zhǔn)間存在的交叉、重復(fù)、缺失、標(biāo)齡長(zhǎng)等問(wèn)題仍然突出，使食品安全標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以 “保障公眾身體健康和生命安全”為惟一宗旨的理念沒(méi)有得到全面落實(shí)。

制定食品安全法的根本目的之一就是為了保障公眾的身體健康和生命安全，而食品安全標(biāo)準(zhǔn)是全面提升食品質(zhì)量和安全水平，保障消費(fèi)者健康的關(guān)鍵。食品安全標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以 “保障公眾身體健康和生命安全”為其制定與實(shí)施的惟一宗旨。但由于立法者、執(zhí)法者對(duì)食品安全標(biāo)準(zhǔn)宗旨認(rèn)識(shí)不到位，致使在食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定、實(shí)施的過(guò)程中產(chǎn)生了種種問(wèn)題，這不僅困擾著執(zhí)法者，也讓守法的企業(yè)茫然無(wú)措，同時(shí)影響了食品安全監(jiān)管工作的開(kāi)展。例如，依照 《食品安全法》第44條規(guī)定，申請(qǐng)利用新的食品原料從事食品生產(chǎn)或者從事食品添加劑新品種、食品相關(guān)產(chǎn)品新品種生產(chǎn)活動(dòng)的單位或者個(gè)人，應(yīng)當(dāng)向國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)提交相關(guān)產(chǎn)品的安全性評(píng)估材料。但從食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)網(wǎng)公布的食品添加劑征求意見(jiàn)稿來(lái)看，其內(nèi)容十分簡(jiǎn)陋，而且非專業(yè)人士無(wú)法看懂。再如，依照 《食品安全法》第45條規(guī)定，食品添加劑應(yīng)當(dāng)在技術(shù)上確有必要且經(jīng)過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估證明安全可靠，方可列入允許使用的范圍。但在實(shí)踐中對(duì)于 “技術(shù)上確有必要”的把握具有很強(qiáng)的主觀性，再加之對(duì)于 “風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”的結(jié)論缺乏權(quán)威性的判斷，致使一些不必要甚至是有可能危害人體健康的食品添加劑在食品中得以使用。以上種種表現(xiàn)，既顯示了立法者對(duì)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)不足，也顯現(xiàn)了食品安全標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)施過(guò)程中的執(zhí)行不力，同時(shí)也說(shuō)明對(duì)食品安全標(biāo)準(zhǔn)要 “保障公眾身體健康和生命安全”這一宗旨沒(méi)有真正落實(shí)到位。

在食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定和實(shí)施過(guò)程中，首要的是要轉(zhuǎn)變食品安全標(biāo)準(zhǔn)的理念，堅(jiān)定執(zhí)行 “保障公眾身體健康和生命安全”作為食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定和實(shí)施的惟一標(biāo)準(zhǔn)，擯棄以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者成本等因素為理由，對(duì)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施設(shè)置障礙。其次，要按照法律規(guī)定要求、程序，科學(xué)制定、修改和清理食品安全標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于食品生產(chǎn)、流通缺乏安全標(biāo)準(zhǔn)的，要及時(shí)制定，哪怕低一點(diǎn)也行，因?yàn)橛斜葲](méi)有強(qiáng)；對(duì)于已經(jīng)有標(biāo)準(zhǔn)，但標(biāo)準(zhǔn)之間存在沖突的，要及時(shí)清理，堅(jiān)持以高標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)；對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有沖突但不夠完善的，要及時(shí)加以補(bǔ)充完善。同時(shí)要緊跟國(guó)際形勢(shì)，吸收發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，盡快彌補(bǔ)中國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范、不夠嚴(yán)密的缺陷，加速完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，使我們的食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施，真正做到以人為本，服務(wù)民眾，實(shí)現(xiàn) “保障公眾身體健康和生命安全”的宗旨。

二、改進(jìn)食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定方式，杜絕利益集團(tuán)干涉，增強(qiáng)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的公信力

當(dāng)前，衛(wèi)生行政部門(mén)正在按照 《食品安全法》要求，逐步清理完善形成統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，但在制定、修改和清理食品安全標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程中，存在著操作失范的問(wèn)題。

一是對(duì) 《食品安全法》中有關(guān)規(guī)定理解不透，執(zhí)行不力。根據(jù) 《食品安全法》中有關(guān)食品添加劑的使用原則，“食品添加劑應(yīng)當(dāng)在技術(shù)上確有必要且經(jīng)過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估證明安全可靠，方可列入允許使用的范圍”。也就是說(shuō)，食品添加劑必須 “確有必要、安全可靠”。在爭(zhēng)論已久的面粉增白劑存廢問(wèn)題，以國(guó)家糧食局為代表的主廢派和以衛(wèi)生部為代表的主存派曾爭(zhēng)論多年。食品安全法出臺(tái)后，這一爭(zhēng)論進(jìn)一步升級(jí)。 “主禁派”認(rèn)為，過(guò)氧化苯甲酰會(huì)破壞面粉的營(yíng)養(yǎng)結(jié)構(gòu)，過(guò)量使用會(huì)對(duì)人體造成危害。而反對(duì)禁止的一派則表示，根據(jù)實(shí)驗(yàn)，過(guò)氧化苯甲酰在食品添加劑使用的范圍內(nèi)，不會(huì)引起面粉食用安全問(wèn)題，如果沒(méi)有安全問(wèn)題，就不應(yīng)該從國(guó)家添加劑名錄中注銷。［4］按照 《食品安全法》的相關(guān)規(guī)定，既然面粉增白劑非 “確有必要”自然應(yīng)當(dāng)禁止使用。但在2010年9月12日，《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)食品添加劑使用標(biāo)準(zhǔn)》的在征求意見(jiàn)稿中，面粉增白劑依然被列入面粉處理劑。直到2011年3月1日，衛(wèi)生部才正式發(fā)布公告，撤銷面粉增白劑。而同樣的問(wèn)題在大米使用添加劑上再次出現(xiàn)，新版的 《食品添加劑使用標(biāo)準(zhǔn)》中，大米被允許添加包括防腐劑在內(nèi)的三種添加劑。有關(guān)專家指出，允許添加的雙乙酸鈉是防腐劑，在查找有關(guān)資料時(shí)，沒(méi)看到國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)或外國(guó)標(biāo)準(zhǔn)里可以用在大米里的情況。大米使用防腐劑在工藝上并無(wú)必要，按照 《食品安全法》應(yīng)該撤銷。而且在對(duì)大米生產(chǎn)廠家的調(diào)查中，因無(wú)必要性和增加成本，也沒(méi)有用到這三種添加劑的。［5］上述做法，既沒(méi)有執(zhí)行法律規(guī)定，又讓人無(wú)法理解。

二是在食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定、修改過(guò)程中，受利益企業(yè)干涉，實(shí)踐操作有悖法律精神。在我國(guó)現(xiàn)行乳業(yè)新國(guó)標(biāo)中，蛋白質(zhì)含量由1986年版標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的每100克含2．95克，下降到了每100克含2．8克，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家每100克含3．0克以上的標(biāo)準(zhǔn)；每毫升牛奶中的菌落總數(shù)標(biāo)準(zhǔn)由原來(lái)的50萬(wàn)上升到了200萬(wàn)，比美國(guó)、歐盟的10萬(wàn)標(biāo)準(zhǔn)高出20倍，被人斥為 “全球最差，世界乳業(yè)之恥”的乳業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。有專家指出，新國(guó)標(biāo)的制定從始至終，一直受企業(yè)干擾，新國(guó)標(biāo)是 “各方利益協(xié)調(diào)后的產(chǎn)物”。［6］而依據(jù) 《食品安全法》的規(guī)定，制定食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果并充分考慮食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，參照相關(guān)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)際食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，并廣泛聽(tīng)取食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的意見(jiàn)。但在，乳業(yè)新國(guó)標(biāo)中我們只看到了生產(chǎn)者的意見(jiàn)，唯獨(dú)沒(méi)有見(jiàn)到消費(fèi)者參與的信息。

食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定和修訂，首先要堅(jiān)持以食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果為依據(jù)，這是食品安全標(biāo)準(zhǔn)的客觀基礎(chǔ)，容不得半點(diǎn)含糊和動(dòng)搖。其次，提高標(biāo)準(zhǔn)制定和修訂過(guò)程的透明度，建議引入聽(tīng)證會(huì)制度，充分聽(tīng)取消費(fèi)者及相關(guān)各方的意見(jiàn)，增強(qiáng)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的公信力。同時(shí)要公開(kāi)參加標(biāo)準(zhǔn)制定、修訂和評(píng)審專家的意見(jiàn)，接受社會(huì)監(jiān)督，杜絕腐敗發(fā)生。第三，建立食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、實(shí)施責(zé)任問(wèn)責(zé)制，加大對(duì)職能部門(mén)及其工作人員的監(jiān)督，防止行政權(quán)力異化，保障食品安全標(biāo)準(zhǔn)宗旨得以實(shí)現(xiàn)。對(duì)于企業(yè)參與食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定和修訂，筆者持肯定態(tài)度。但為了防止企業(yè)以自身利益決定標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容或存廢，使標(biāo)準(zhǔn)的制定和修改被企業(yè)所綁架，政府相關(guān)部門(mén)一定要從維護(hù) “公眾身體健康和生命安全”的高度出發(fā)，堅(jiān)持食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定和修改公開(kāi)、公正、透明的原則，嚴(yán)格按程序依法辦事，多方聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)和建議，完全可以解決這一問(wèn)題。

三、完善食品安全檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，提高標(biāo)準(zhǔn)檢測(cè)能力，保障公眾身體健康和生命安全

食品安全的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)、檢測(cè)方法和檢測(cè)技術(shù)水平，對(duì)于保障食品安全標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施效果具有至關(guān)重要的意義。過(guò)硬的檢測(cè)技術(shù)和先進(jìn)的檢測(cè)設(shè)備將為食品應(yīng)對(duì)國(guó)外技術(shù)性貿(mào)易壁壘，促進(jìn)擴(kuò)大出口方面提供更強(qiáng)有力的技術(shù)保障。但我國(guó)的食品安全檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)和能力，卻始終無(wú)法令人滿意。在近年來(lái)發(fā)生的食品安全事件中，都無(wú)一例外地出現(xiàn)了檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)缺失、不完善或檢測(cè)無(wú)門(mén)等問(wèn)題。2011年爆發(fā)的地溝油事件，再一次將食品安全標(biāo)準(zhǔn)存在的這一問(wèn)題暴露無(wú)疑。根據(jù)衛(wèi)生部和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委聯(lián)合發(fā)布并于2005年10月1日起實(shí)施的 《食用植物油衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》，食用油全部應(yīng)檢的理化指標(biāo)一共有9項(xiàng)。而居民日常購(gòu)買量最大的花生油、大豆油等，只需檢測(cè)其中的6到7項(xiàng)內(nèi)容，分別為酸價(jià)、過(guò)氧化值、浸出油溶劑殘留、總砷、鉛、黃曲霉毒素、苯并 （a）芘等。按目前這些檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，地溝油甚至是 “合格”的。一直以來(lái)，食品添加劑的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)都面臨空白。在衛(wèi)生部公布的47種可能違法添加的非食用物質(zhì)中，有25種物質(zhì)在檢測(cè)方法一欄為空白或者填“無(wú)”。據(jù)國(guó)家質(zhì)檢總局有關(guān)人士表示，2200多種食品添加劑中，有檢驗(yàn)方法標(biāo)準(zhǔn)的只占總數(shù)的四成，近六成無(wú)法檢測(cè)。［7］食品添加劑檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)滯后，使得食品添加劑監(jiān)管面臨困難重重。

食品安全檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)是食品安全標(biāo)準(zhǔn)的重要組成部分。完善的食品安全檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)的檢測(cè)方法和先進(jìn)的檢測(cè)技術(shù)，是保障食品安全的重要措施。長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)食品檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)滯后，市場(chǎng)監(jiān)管不力，在食品安全問(wèn)題上，我們付出了不少代價(jià)。如地溝油，竟然難以檢測(cè)。日本能對(duì)四多百種農(nóng)藥殘留物進(jìn)行檢測(cè)，而我國(guó)只有檢測(cè)數(shù)十種農(nóng)藥殘留物的設(shè)備能力。［8］食品安全檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)的缺失，已經(jīng)嚴(yán)重地影響到食品安全系統(tǒng)工作的推進(jìn)。

在食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的過(guò)程中，要重視食品安全檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)的完善，為食品安全檢測(cè)提供技術(shù)支撐。通過(guò)增加資金投入，引進(jìn)先進(jìn)檢測(cè)設(shè)備和提高檢測(cè)人員技術(shù)水平，增強(qiáng)食品安全檢測(cè)能力。建立嚴(yán)密的食品安全標(biāo)準(zhǔn)檢測(cè)運(yùn)行機(jī)制，變臨時(shí)檢測(cè)為常態(tài)監(jiān)測(cè)，提高對(duì)食品安全的監(jiān)控能力。同時(shí)要建立和完善食品安全檢測(cè)責(zé)任追究機(jī)制，明確責(zé)任追究方式和具體責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)。為了解決食品安全檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)資金投入不足、專業(yè)技術(shù)人員缺乏等問(wèn)題，地方政府可以引導(dǎo)社會(huì)力量參與食品安全檢測(cè)，建立第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)，補(bǔ)充食品安全檢測(cè)體系。建立完善的實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)制度，加強(qiáng)高校和研究機(jī)構(gòu)的實(shí)驗(yàn)室專業(yè)檢測(cè)，以彌補(bǔ)一般的政府檢測(cè)部門(mén)所作的例行檢測(cè)的不足。

四、結(jié)語(yǔ)

新頒布實(shí)施的食品安全法提出了食品安全標(biāo)準(zhǔn)的概念，并將食品安全標(biāo)準(zhǔn)作為食品領(lǐng)域唯一強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)體系。食品安全標(biāo)準(zhǔn)是食品安全監(jiān)管的重要技術(shù)保障，是完善食品安全制度的重要內(nèi)容。食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施，一定要以人為本，以 “保障公眾身體健康和生命安全”為惟一宗旨；必須嚴(yán)格遵循公開(kāi)透明原則，保證食品安全標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)合理、安全可靠，確保企業(yè)和消費(fèi)者在內(nèi)的社會(huì)各方參與食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定和修定的渠道暢通，促進(jìn)食品安全標(biāo)準(zhǔn)工作的科學(xué)開(kāi)展；要重視食品安全檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)，保障食品安全標(biāo)準(zhǔn)的有效實(shí)施，為食品行業(yè)的健康發(fā)展和社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建發(fā)揮重要作用。

［1］周才瓊．食品標(biāo)準(zhǔn)與法規(guī)［M］．北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)出版社，2009：195．

［2］信春鷹．中華人民共和國(guó)食品安全法解讀 ［M］．北京：中國(guó)法制出版社，2009：52．

［3］周小梅，陳利萍，蘭萍．食品安全管制長(zhǎng)效機(jī)制經(jīng)濟(jì)分析與經(jīng)驗(yàn)借鑒 ［M］．北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2011：184．

［4］戴廉．消費(fèi)者缺席面粉增白劑去留決策復(fù)雜利益糾葛惹爭(zhēng)議［EB／OL］．（2010-09-27）［2011-11-05］．http：／／finance．ifeng．com／news／special／cxcmzk／20100927／2655069．shtml．

［5］吳鵬．專家稱新標(biāo)準(zhǔn)允許大米添加防腐劑安全存隱患［N］．新京報(bào)，2011-05-20（A06）．

［6］侯雋．專家稱乳業(yè)新國(guó)標(biāo)倒退25年制定時(shí)備受乳企干擾［N］．中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊，2011-07-05（26）．

［7］孫乾．衛(wèi)生部：中國(guó)2200種食品添加劑中有六成無(wú)法檢測(cè)［N］．京華時(shí)報(bào)，2011-06-16（A004）．

［8］徐新明．食品安全的新期待［EB／OL］．（2011-10-29）［2011-11-12］．http：／／pinglun．eastday．com／p／20111029／u1a6176521．html．