淺析服務(wù)型政府體制改革——以公共管理體制改革為例

文/喬永云

（河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院 河南·開封）

經(jīng)過30年的改革開放，中國經(jīng)濟得以迅猛發(fā)展，人民生活水平顯著提高，中國開始迅速崛起，中國的和平崛起開始引起世界的關(guān)注。然而，中國對內(nèi)改革是以經(jīng)濟體制改革為先的。經(jīng)濟先行必然導(dǎo)致政治體制改革的滯后。近年來，對服務(wù)型政府、法治型政府的呼聲越來越高，迫切需要政府職能由管理性質(zhì)轉(zhuǎn)變到服務(wù)性質(zhì)，以適應(yīng)新時期中國經(jīng)濟的發(fā)展步伐。特別是在涉及范圍更加廣泛的公共事務(wù)管理方面，人們認識到，應(yīng)該讓更多的非營利性、公益性社會組織乃至營利性的企業(yè)納入到公共事務(wù)管理范疇，以調(diào)動和整合更多的社會資源來積極參與社會的公共服務(wù)中來。姜國俊在《公共管理改革的中國經(jīng)驗》中提到，行政體制改革，在各個體制改革中，被賦予了革命性的意義。

一、我國公共管理體制改革的內(nèi)因

改革開放前，我國的經(jīng)濟是在政府的行政計劃指導(dǎo)下進行的，而公共管理也是與行政手段掛鉤的，改革開放以前政府的顯著特征是黨政不分、政事不分、政企不分、政府包辦一切，從而導(dǎo)致了臃腫的行政機構(gòu)，過高的行政成本。在改革開放后的政治體制改革中，公共管理體制一直沒有單獨獨立出來，只是行政體制的一部分。而要適應(yīng)中國社會快速的現(xiàn)代化發(fā)展，就必須進行更廣闊的行政體制改革，或者說更大范圍的公共管理體制改革。下面分析公共管理體制改革的必然需求。

1、經(jīng)濟發(fā)展的需求。經(jīng)濟是政治的基礎(chǔ)，經(jīng)濟越發(fā)展，就越能暴露出原有政治體制的弊端和改革需求。從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制到城市經(jīng)濟的開放，從商品經(jīng)濟到市場經(jīng)濟，無不需要改變原有的政治管理模式。改革開放后，中國就政治層面的改革進行了六次，逐步經(jīng)歷了由計劃管理到行政審批，再到服務(wù)型政府的過程。

我國在經(jīng)濟和政治體制方面的改革，遵循的是“摸著石子過河”的原則，從而形成了有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟，取得了舉世矚目的建設(shè)成就。我國正逐步地實現(xiàn)社會主義民主政治，調(diào)動廣大人民參與的積極性，從而更好地為經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)。服務(wù)型政府的深化改革，可以節(jié)約企業(yè)的生產(chǎn)成本，提高企業(yè)的利潤；降低老百姓的生活成本，提高百姓的生活質(zhì)量。

以經(jīng)濟建設(shè)為中心是我國的一項基本國策。我國正在進行的現(xiàn)代化，超越了以往任何時期的發(fā)展速度，這個發(fā)展需要提供公共服務(wù)的部門更高效地運作予以配合。而公共管理部門的高效運作需要將很多可以由社會提供公共服務(wù)的項目從行政體制中剝離出來，轉(zhuǎn)交給更具有效率的企業(yè)來運作，政府部門主要負責任務(wù)下達、日常檢查和項目考核等工作。這些公共事務(wù)執(zhí)行的過程可以接受社會的監(jiān)督和反饋，以使公共管理部門提供的服務(wù)更加高效。

2、新興社會階層的興起與參政需求的提高。傳統(tǒng)的社會階層是工人、農(nóng)民、知識分子等階層，隨著中國的經(jīng)濟發(fā)展，產(chǎn)生了更多的不同的社會力量。在政治層面的選舉法，可以讓各個社會力量的公共意見表達和公共利益謀求渠道化和程序化。而多數(shù)人參政需求的初衷，則是為了改善他們生活的周邊環(huán)境，使生活更加美好。現(xiàn)在許多城市的宣傳語“讓我們的城市更加美好”，就體現(xiàn)了政府對人民呼聲的一個積極的響應(yīng)。例如，王敏在《公共事務(wù)的責任分擔與利益共享－公共管理體制改革與開放的思考》中提出，政府要與非營利性組織一起責任共擔、利益共享的新模式。

為了回應(yīng)更多新興的社會階層的參政熱情，我們可以在保持核心政治制度穩(wěn)定基礎(chǔ)上，對行政體制進行更大范圍的改革，以整合社會分散的力量，為中國社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟的發(fā)展貢獻。而可以借助公共管理體制方面的改革渠道，來囊括公共產(chǎn)品、公共服務(wù)兩大項目，調(diào)動人民參加社會管理的積極性，改善人民生活的環(huán)境，提高人民的生活質(zhì)量，節(jié)約政府的行政成本。例如，汪玉凱在《中國行政體制改革30年：思考與展望》中提出，擴大非營利性組織的影響，減少政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的干預(yù)。

3、技術(shù)變革與公共管理的相互作用。信息技術(shù)的革命性發(fā)展、互聯(lián)網(wǎng)的迅速普及，為公共管理的高效率和民主化創(chuàng)造了新的技術(shù)條件，也形成了比較大的環(huán)境壓力。信息化是政府制度變革的有力武器，同時，因為在市場經(jīng)濟中的前期普及，對政府的服務(wù)水平有了更高的要求，從簡化審批流程和服務(wù)水平的“線損”來看，服務(wù)型政府的提出和構(gòu)建也是十分必要的。

以互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展為例，網(wǎng)絡(luò)為人們提供了了解世界的便捷工具，也增加了人們對政府政務(wù)公開、公共信息了解的需求。人們已經(jīng)不再滿足于足不出戶看世界了，更要追求隨時隨地地了解公共知識和公共服務(wù)，為自己的生活提供便捷。而服務(wù)型的政府，也可以利用互聯(lián)網(wǎng)的工具來實時的了解民情民意，了解社會需求，提供更加適合老百姓的服務(wù)產(chǎn)品。這對社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、時代進步都有很大的現(xiàn)實意義。

二、中國公共管理體制所包含的內(nèi)容

1、政府職能主導(dǎo)的行政管理體制。政府職能是行政管理體制的核心，政府的主要職能有：計劃、組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)控。社會主義市場經(jīng)濟下的政府計劃職能，主要是對經(jīng)濟目標的規(guī)劃、社會目標的制定，經(jīng)濟政策的決議等。是各項宏觀工作的前提條件。組織職能主要是對自身組織和人員的組織和調(diào)動，對各種物力、財力的控制，有效實現(xiàn)整體計劃的達成。協(xié)調(diào)功能是對各部門和人員的協(xié)調(diào)，解決內(nèi)部工作矛盾，保證各機構(gòu)的正常運行。監(jiān)控功能包括法律的實施和各種管理過程的監(jiān)督。各個職能的有效達成，對政府機構(gòu)的正常運行至關(guān)重要。其顯著的特征是各個部門組成的龐大的國家機構(gòu)。傳統(tǒng)的政府職能側(cè)重于計劃和管理，公共事務(wù)的服務(wù)也是在管理的基礎(chǔ)之上實行的，無法實現(xiàn)公益服務(wù)的效率最大化。

2、政府主導(dǎo)的公益事業(yè)。直接或間接地為經(jīng)濟活動、社會活動和居民生活服務(wù)的部門、企業(yè)及其設(shè)施都是公共事業(yè)的一部分。主要包括自來水生產(chǎn)供應(yīng)系統(tǒng)、公共交通系統(tǒng)、電氣熱供應(yīng)系統(tǒng)、衛(wèi)生保健系統(tǒng)、文化教育系統(tǒng)、郵電通訊系統(tǒng)等；還包括大型國有企業(yè)供應(yīng)的石油、金融、保險、電力等百姓必須共享性和社會性的必需品。這些部門的特點是：外在性、公益性、必須行、共享性、無形性。

隨著社會現(xiàn)代化的加劇和人民生活水平的提高，對公益性社會組織的需求越來越多，社會人是通過自己的付出來換取社會的回報，因此僅僅由政府來承擔高成本的公益事業(yè)或由企業(yè)來承擔低收入的服務(wù)都是不合理的，更需要政府引導(dǎo)下的公共事業(yè)社會化，通過各種途徑吸引社會資源的進入，減低社會成本，提高社會產(chǎn)出，以提高整個社會的幸福指數(shù)。

三、構(gòu)建以公共管理服務(wù)為核心的服務(wù)型政府

1、服務(wù)型政府的概念。服務(wù)型政府，是在現(xiàn)代行政體制改革下，推動政府職能轉(zhuǎn)變的必然結(jié)果。服務(wù)型政府也就是服務(wù)社會的政府，是“為人民服務(wù)”的政府，用政治學(xué)的語言表述，就是為社會服務(wù)，用行政學(xué)語言表述，就是為公眾服務(wù)。它是在公民本位、社會本位理念的指導(dǎo)下，在整個社會民主秩序的框架中，把政府定位于服務(wù)者的角色，并通過法定程序，按照公民意志組建起來的以“為人民服務(wù)”為宗旨，以公正執(zhí)法為標志，并承擔著相應(yīng)責任的政府，是“三個代表”重要思想和“立黨為公，執(zhí)政為民”的理念在政府管理領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。服務(wù)型政府是現(xiàn)代公共管理體制改革的顯著特征。

2、服務(wù)型政府在公共管理方面的體現(xiàn)。服務(wù)型政府是一個為全社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的政府。提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，核心是在公共財政和預(yù)算以及財政轉(zhuǎn)移支付的導(dǎo)向上，要真正關(guān)注普通老百姓的利益、需要和愿望，關(guān)心弱勢群體。把錢投到以改善人民群眾生活質(zhì)量，關(guān)乎千家萬戶生活命脈的義務(wù)教育、公共醫(yī)療和社會保障、勞動力失業(yè)和培訓(xùn)、環(huán)境保護、公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面來。這些決定著人心向背，決定著政府在人民群眾中的威信。要提高黨和政府的執(zhí)政能力，建立服務(wù)型政府，就是要把這些民生和社會必須產(chǎn)品方面作為公共財政支出和財政轉(zhuǎn)移支付基本方向。例如，寇鳳超在《中國行政體制改革的任務(wù)與策略》中，提出，構(gòu)建公共服務(wù)型政府的首要任務(wù)，是履行政府職能，減少行政層級，提高行政服務(wù)效率。

提供公共服務(wù)是服務(wù)型政府的重要職責。政府職責的基本領(lǐng)域，是在維護國家機器正常運轉(zhuǎn)的前提下，滿足通過市場機制滿足不了或滿足不好的社會公共需要，包括為各種市場主體提供良好的發(fā)展環(huán)境與平等競爭的條件，為社會提供安全和公共產(chǎn)品，為勞動者提供就業(yè)機會和社會保障服務(wù)等方面。服務(wù)型政府的建立，也是中國經(jīng)濟下一個30年騰飛的必要條件。

3、大部門下的服務(wù)型政府。在十七大報告中提出的“探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制”改革，從原則設(shè)想到具體實現(xiàn)邁出了關(guān)鍵性一步。2008年國務(wù)院部門簡化為27個，大刀闊斧地對職能部門之間的重復(fù)職能進行合并重組，放寬管理范圍，提高協(xié)調(diào)能力。

合并政府職能相近的部門，盡量避免政出多門、多頭管理，提高行政效率，降低行政成本，是建立高效型政府的必然步驟。韋子平在《新時期中國行政管理體制改革趨向及關(guān)系梳理》中提到，要深化公共管理體制，必須深化政府職能和部門。

地方政府的大部門改革，則直接涉及到老百姓的日常生活。以鄭州市大部門制度改革為例，2009年開始的鄭州市大部門改革，撤銷合并機構(gòu)10個，新組建部門8個，更名6個，調(diào)整后市政府工作部門41個。新聞出版執(zhí)法、文管執(zhí)法、掃黃打非執(zhí)法等過去多個部門職能重復(fù)交叉的問題，在這次機構(gòu)改革中被消除，如市文化局、市廣播電視局和市新聞出版局，統(tǒng)一整合成立市文化廣電新聞出版局。現(xiàn)在流行的各個地方政府的辦事服務(wù)大廳，對企業(yè)和個人辦理業(yè)務(wù)提供了極大的方便，是我國政府借鑒西方發(fā)達國家政府高效辦公模式的典型案例，也是政治服務(wù)經(jīng)濟的顯著表現(xiàn)。

從管理型政府到服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，是政府觀念的轉(zhuǎn)變，是政府職能的轉(zhuǎn)變，是適應(yīng)全球一體化經(jīng)濟發(fā)展下的國際接軌。

大部門制度改革，正是從制度上給服務(wù)型政府一個有力的支持。這也是時代發(fā)展的需求。例如，華建敏在《貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀深化行政管理體制改革》中提出，以科學(xué)發(fā)展觀為依托，深化政府的行政體制改革，就是與中國的時代發(fā)展同步。

四、公共管理體制改革下的和諧型社會

實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，構(gòu)建和諧型社會主義，是當前政府和人民所共同期待的事情。

（一）公共管理體制改革應(yīng)關(guān)注的問題

1、以人為本的原則。公共管理的核心是滿足社會的公共需求，而“必須堅持以人為本，始終把最廣大人民群眾的根本利益作為黨和國家一切工作的出發(fā)點和落腳點”是構(gòu)建和諧社會的重要內(nèi)容。

2、必須強化公共服務(wù)理念。公共服務(wù)是服務(wù)型政府和社會的重要原則，全心全意為人民服務(wù)是管理部門的根本宗旨。在公共管理服務(wù)領(lǐng)域，引進的非營利性組織以及營利性企業(yè)都必須以公共服務(wù)為主要的理念，其次才是成本和利潤。

3、必須堅持公平正義并兼顧效率?！吧鐣秸x是社會和諧的基本條件”。我國的公共管理是使全體人民共同受益的公共管理，這是構(gòu)建“全國人民共同建設(shè)、共同享有的和諧社會”的重要基礎(chǔ)。公共服務(wù)企業(yè)必須有很強的社會責任感，堅持社會公平，以提供有責任感的公共產(chǎn)品。例如，范文在《中國行政體制改革的深化與價值選擇》中提出，要建立公平性政府，強調(diào)公平理念，是現(xiàn)代社會發(fā)展的需要。效率和公平是公共管理中必須平衡的兩個工具。

（二）推動民生工程，優(yōu)化公共管理體制，構(gòu)建和諧社會。社會保障是民生工程的安全網(wǎng)，對推動民生建設(shè)，縮小貧富差距，優(yōu)化公共管理體制，構(gòu)建和諧社會都有重大的意義。近年，民生工程的覆蓋范圍逐步擴大，農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村養(yǎng)老保險、新農(nóng)村建設(shè)、城市低保水平提高、城市養(yǎng)老金的提高等，都是中央對以人為本的和諧社會的重要表現(xiàn)。而農(nóng)村的“村村通公路”、飲用水工程等在基礎(chǔ)設(shè)施方面的民生工程，更帶動了相關(guān)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)。

相信隨著公共管理服務(wù)的提高，將為中國的和平崛起奠定堅實的民眾基礎(chǔ)，提高中國人民的幸福指數(shù)，提高中國在國際競爭中的軟實力。構(gòu)建服務(wù)型政府，創(chuàng)建和諧型社會，全民共享社會發(fā)展的成果。

[1]姜國俊.公共管理改革的中國經(jīng)驗：動力學(xué)分析[J].蘭州學(xué)刊，2006.11.

[2]王敏.公共事務(wù)的責任分擔與利益共享－公共管理體制改革與開放的思考[J].肇慶學(xué)院學(xué)報，2001.4.

[3]汪玉凱.中國行政體制改革30年：思考與展望[J].中共天津市委黨校報，2009.2.

[4]寇鳳超.中國行政體制改革的任務(wù)與策略[J].湖南行政學(xué)院報（雙月刊），2009.4.

[5]韋子平.新時期中國行政管理體制改革趨向及關(guān)系梳理[J].經(jīng)濟研究導(dǎo)刊，2009.7.

[6]華建敏.貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀深化行政管理體制改革[J].國家行政學(xué)院報，2006.3.

[7]范文.中國行政體制改革的深化與價值選擇[J].國家行政學(xué)院報，2009.1.