公眾參與和武漢城市圈“兩型社會(huì)”建設(shè)初探

向華麗

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430073）

兩型社會(huì)指的是“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)”。資源節(jié)約型社會(huì)是指整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)建立在節(jié)約資源的基礎(chǔ)上，建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的核心是節(jié)約資源，即在生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)，通過采取技術(shù)和管理等綜合措施，厲行節(jié)約，不斷提高資源利用效率，盡可能的減少資源消耗和環(huán)境代價(jià)，滿足人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)文化需求的發(fā)展模式。環(huán)境友好型社會(huì)是一種人與自然和諧共生的社會(huì)形態(tài)，其核心內(nèi)涵是人類的生產(chǎn)和消費(fèi)活動(dòng)與自然生態(tài)系統(tǒng)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

“兩型社會(huì)”是在人類生存和發(fā)展總體環(huán)境日益惡化的背景下，在我國經(jīng)歷了長期的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式所造成的資源短缺和環(huán)境惡化的情況下，政府依據(jù)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的要求，提出的符合我國國情的可持續(xù)發(fā)展觀念。

“兩型社會(huì)”建設(shè)是一項(xiàng)涉及資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的系統(tǒng)工程，其參與主體包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)層面，其中，公眾參與是其他各主體參與的基礎(chǔ)和推動(dòng)力[1]。因此，公眾參與“兩型社會(huì)”建設(shè)是保障“兩型社會(huì)”建設(shè)有效實(shí)施的關(guān)鍵。本文初步探討了公眾參與的內(nèi)涵，公眾參與和“兩型社會(huì)”建設(shè)的關(guān)系和公眾參與“兩型社會(huì)”建設(shè)的途徑，并結(jié)合全國“兩型社會(huì)”綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)之一武漢城市圈的實(shí)際分析了公眾參與“兩型社會(huì)”建設(shè)存在的問題，提出了相應(yīng)的政策建議。

一、公眾參與“兩型社會(huì)”建設(shè)的內(nèi)涵

公眾參與本身的內(nèi)涵極為豐富，其在不同的學(xué)科領(lǐng)域有不同的含義。例如，學(xué)者Fischer指出，公眾參與是一系列反對(duì)技術(shù)、專家、政治等社會(huì)運(yùn)動(dòng)的總和，它代表了西方現(xiàn)代社會(huì)中民眾對(duì)民主參與和自我管理的不妥協(xié)的追求。在城市規(guī)劃領(lǐng)域，F(xiàn)riedmann指出，公眾參與表現(xiàn)為公眾以團(tuán)體形式出現(xiàn)的對(duì)決策過程的參與。針對(duì)美國社會(huì)1960年左右發(fā)生的一系列城市改造運(yùn)動(dòng)，另外一個(gè)美國學(xué)者Arnstein則認(rèn)為，公民參與僅僅是一個(gè)劃分公民權(quán)力的詞匯。西方國家官方對(duì)于公眾參與的理解，相對(duì)于上述學(xué)者相對(duì)抽象的觀點(diǎn)而言，則具體的多。美國內(nèi)務(wù)部官方保護(hù)規(guī)劃的指南和標(biāo)準(zhǔn)指出：1.公眾參與是一個(gè)形成和明確規(guī)劃價(jià)值和特性的過程；2.盡早的、持續(xù)的公眾參與是保證規(guī)劃為盡可能多的民眾所接受的重要條件；3.規(guī)劃過程的成功，有賴于這個(gè)過程怎樣尋求和整合不同社會(huì)群體的觀點(diǎn)[2]。

雖然公眾參與的概念沒有被明確地界定，但綜合他們的研究，公眾參與應(yīng)該具有以下核心內(nèi)容：1.公眾對(duì)影響他們利益的決策具有發(fā)言權(quán)；2.公眾參與將會(huì)影響決策，并讓參與者了解自己的意見將如何影響決策；3.向參與者提供足夠的信息并促進(jìn)各方交流。

根據(jù)上述公眾參與內(nèi)涵的界定，“兩型社會(huì)”建設(shè)中的公眾參與是指公民有權(quán)通過一定的途徑參與一切與其利益相關(guān)的活動(dòng)，保證“兩型社會(huì)”建設(shè)的民主與科學(xué)，使得“兩型社會(huì)”建設(shè)更能符合實(shí)際情況和切實(shí)體現(xiàn)廣大公民的利益要求，并確?！皟尚蜕鐣?huì)”建設(shè)的有效實(shí)施。公眾參與“兩型社會(huì)”建設(shè)實(shí)質(zhì)上是政府和公民之間的一種雙向交流，使“兩型社會(huì)”能夠被公眾認(rèn)可并在“兩型社會(huì)”建設(shè)實(shí)施過程中不對(duì)公眾利益構(gòu)成危害或威脅，以取得經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

二、公眾參與和“兩型社會(huì)”建設(shè)的關(guān)系

（一）公眾參與是實(shí)現(xiàn)“兩型社會(huì)”的基礎(chǔ)

建設(shè)“兩型社會(huì)”，是關(guān)系國計(jì)民生、子孫后代的重大戰(zhàn)略，它涉及社會(huì)各領(lǐng)域，關(guān)系到社會(huì)每一個(gè)人的利益，因此需要?jiǎng)訂T全社會(huì)的力量，充分發(fā)揮公眾的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性，需要公眾的積極參與。這樣才能實(shí)現(xiàn)“兩型社會(huì)”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（二）公眾參與是實(shí)現(xiàn)“兩型社會(huì)”的促進(jìn)力量

公眾參與的方式、程度、范圍直接影響到“兩型社會(huì)”建設(shè)的進(jìn)度。公眾參與可以促進(jìn)政府決策的科學(xué)化和民主化，提高政府決策質(zhì)量，減少經(jīng)濟(jì)建設(shè)決策過程中的失誤，避免不必要的損失，降低政府的管理成本[3]。

公眾參與能有效監(jiān)督和引導(dǎo)企業(yè)行為，使企業(yè)盡快實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式的變革。企業(yè)為了降低成本，不建污染處理設(shè)備，或者污染設(shè)備建成不使用，從而造成水、土和空氣的污染，造成“生產(chǎn)的外部不經(jīng)濟(jì)”[4]。但政府由于各種原因，難以對(duì)企業(yè)行為進(jìn)行完全有效的監(jiān)督；而公眾參與則易于發(fā)現(xiàn)企業(yè)不良環(huán)境行為。公眾若發(fā)現(xiàn)企業(yè)有污染環(huán)境和破壞環(huán)境的行為時(shí)可及時(shí)舉報(bào)，這樣就能避免事態(tài)的進(jìn)一步惡化。另外公眾的消費(fèi)觀念和消費(fèi)行為也會(huì)影響企業(yè)的生產(chǎn)。如果公眾只購買綠色產(chǎn)品，那些非綠色產(chǎn)品企業(yè)就將處于困境，甚至停產(chǎn)。這種局面會(huì)迫使這些企業(yè)整改，實(shí)現(xiàn)清潔生產(chǎn)，節(jié)能減排，實(shí)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“兩型企業(yè)”。

（三）公眾參與有利于“兩型社會(huì)”建設(shè)規(guī)劃的集思廣益

公眾參與可以實(shí)現(xiàn)集思廣益，如可以利用民間組織宣傳“兩型社會(huì)”建設(shè)理念，而且公眾參與的宣傳較之于政府及企業(yè)的宣傳更具有說服力；可以提出實(shí)現(xiàn)“兩型社區(qū)”、“兩型企業(yè)”、“兩型城市”等切合實(shí)際的建議等。

（四）公眾參與的“兩型”行為有利于“兩型社會(huì)”建設(shè)深入貫徹落實(shí)

公眾的衛(wèi)生行為，如自覺保持公共衛(wèi)生、生活垃圾分類排放等有益于“環(huán)保型社會(huì)”的建設(shè)。公眾的消費(fèi)行為，如日程生活中節(jié)能、節(jié)電、節(jié)水以及綠色消費(fèi)有益于“節(jié)約型社會(huì)”的建設(shè)。這在一定程度上可大大減輕了政府和企業(yè)對(duì)環(huán)保的投入?？偠灾?，公眾在日常工作、學(xué)習(xí)和生活中具有良好的“兩型”行為將有益于“兩型社會(huì)”的建設(shè)。

三、公眾參與“兩型社會(huì)”建設(shè)的途徑與形式

公眾參與“兩型社會(huì)”建設(shè)的途徑與形式是與參與內(nèi)容相關(guān)聯(lián)的。其參與過程貫穿從“兩型社會(huì)”建設(shè)的規(guī)劃到實(shí)施的所有階段，主要包括以下四個(gè)方面的內(nèi)容。

（一）參與知情權(quán)

參與知情權(quán)，即信息公開，政府將掌握的有關(guān)“兩型社會(huì)”建設(shè)的信息加以整理，通過各種渠道使公眾知曉。這種參與途徑主要有公眾論壇、網(wǎng)站等。通過這些方式實(shí)現(xiàn)政府和公眾間的信息對(duì)稱。而最重要的是對(duì)于“兩型社會(huì)”建設(shè)的規(guī)劃知情權(quán)。

（二）參與監(jiān)督

參與監(jiān)督的內(nèi)容主要為監(jiān)督政府決策是否科學(xué)、民主，企業(yè)是否有“生產(chǎn)外部不經(jīng)濟(jì)”行為等。主要參與途徑是通過舉報(bào)制度、信訪制度和訴訟制度進(jìn)行參與。在公眾參與“兩型社會(huì)”建設(shè)中，要積極探索并建立起公眾參與的監(jiān)督機(jī)制，構(gòu)建公眾參與的監(jiān)督平臺(tái)，讓全民參與到環(huán)境保護(hù)與資源節(jié)約的工作中來。

（三）參與決策

參與決策包括三個(gè)方面的內(nèi)容。決策內(nèi)容之一是立法，主要有兩種形式：一是通過人大代表和專家參與，該種形式公眾覆蓋面小但專業(yè)程度高；二是進(jìn)行立法的公眾聽證，該種形式覆蓋面較大但專業(yè)程度較低，以上兩種互為補(bǔ)充可以取得較好的效果。決策內(nèi)容之二是提有創(chuàng)造性的建議，主要途徑為專題研討會(huì)和簡約會(huì)[5]。決策內(nèi)容之三是決策評(píng)估，對(duì)政府已經(jīng)做出的決策進(jìn)行評(píng)價(jià)，主要通過電視電話會(huì)議、手機(jī)短信、網(wǎng)上投票等現(xiàn)代通訊途徑進(jìn)行參與。

（四）參與實(shí)施

主要為公眾參與“兩型社區(qū)”建設(shè)和綠色消費(fèi)。重點(diǎn)是對(duì)涉及“兩型社會(huì)”建設(shè)的重大建設(shè)項(xiàng)目要積極發(fā)揮公眾參與實(shí)施功能。如變電站、垃圾焚燒發(fā)電廠、垃圾填埋場、城市污水處理廠等公眾關(guān)注度高同時(shí)有涉及資源能源利用和環(huán)境保護(hù)的項(xiàng)目，或者由于惡臭、噪聲及其它污染物須搬遷居民的建設(shè)項(xiàng)目，規(guī)劃單位、設(shè)計(jì)單位及建設(shè)單位等需要做到全程公眾參與。

四、武漢城市圈 “兩型社會(huì)”建設(shè)存在的公眾參與問題

2007年12月14號(hào)，國家發(fā)展和改革委員會(huì)正式批準(zhǔn)武漢城市圈為全國“兩型社會(huì)”綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。三年多來，武漢城市圈以體制機(jī)制創(chuàng)新為突破口，以大東湖生態(tài)水網(wǎng)、梁子湖生態(tài)保護(hù)等工程為重點(diǎn)，率先在中部開展排污權(quán)交易試點(diǎn)，創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)機(jī)制；以東湖國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、武漢國家新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地建設(shè)為重點(diǎn)，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，發(fā)揮引領(lǐng)與示范作用。同時(shí)，武漢城市圈在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局、城鄉(xiāng)建設(shè)、區(qū)域市場、環(huán)境保護(hù)“五個(gè)一體化”方面全力推進(jìn)，武漢城市圈的“兩型社會(huì)”建設(shè)取得了長足的進(jìn)步，并積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

但是，從公眾參與的角度來看，武漢城市圈的“兩型社會(huì)”建設(shè)仍然存在諸多問題，歸納起來主要有以下三個(gè)方面：

（一）公眾對(duì)“兩型社會(huì)”建設(shè)不了解，認(rèn)識(shí)不夠全面

時(shí)隔三年，在社會(huì)公眾層面，根據(jù)我們的調(diào)查，真正了解“兩型社會(huì)”具體含義的主要是行政單位、事業(yè)單位的從業(yè)人員，高校的學(xué)生以及企業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)等，“兩型社會(huì)”建設(shè)并沒有深入到普通群眾中去，甚至仍然還存在從事社會(huì)科學(xué)研究的學(xué)者質(zhì)疑“兩型社會(huì)”的可行性。這說明，公眾對(duì)“兩型社會(huì)”建設(shè)的認(rèn)識(shí)目前還沒有落實(shí)到位，這會(huì)極大的妨礙“兩型社會(huì)”建設(shè)的進(jìn)程?！皟尚蜕鐣?huì)”關(guān)系到我們整個(gè)國家，乃至整個(gè)世界的可持續(xù)發(fā)展問題，只有我們?nèi)嬲J(rèn)識(shí)它，并積極參與其中，才可能實(shí)現(xiàn)“兩型社會(huì)”建設(shè)。

（二）公眾參與“兩型社會(huì)”的意識(shí)不強(qiáng)

在武漢城市圈“兩型社會(huì)”建設(shè)過程中，有一些人能夠理解“兩型社會(huì)”的定義，并清楚其作用和意義，但他們在主觀上認(rèn)為這是政府的事情，而和個(gè)人沒有關(guān)系。那么，形成的后果是不僅不能保證自己做到“兩型行為”，更不用說對(duì)不利“兩型社會(huì)”的思想進(jìn)行批評(píng)指正，對(duì)有損“兩型社會(huì)”建設(shè)的行為進(jìn)行監(jiān)督了。

（三）公眾參與的機(jī)制不健全

公眾參與的機(jī)制不健全，參與度較低。其主要表現(xiàn)為決策參與較少，參與決策的人員不具有代表性，從而削弱了決策過程的公正性，繼而使做出的一些決策有失公正、合理。而這些政策一旦實(shí)施后就不可避免地會(huì)造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞，這時(shí)公眾再進(jìn)行反映、舉報(bào)，乃至上訴、上告，都屬于事后參與，而此時(shí)環(huán)境污染、生態(tài)破壞已既成事實(shí)，國家、集體和公眾都已遭到不同程度的損失。由此看出，公眾參與缺少事前的、決策中的參與，最主要原因在于缺少公眾參與決策平臺(tái)。

五、加強(qiáng)公眾參與“兩型社會(huì)”建設(shè)的對(duì)策

（一）在認(rèn)識(shí)上，加強(qiáng)“兩型社會(huì)”的宣傳教育

通過學(xué)校、社區(qū)、網(wǎng)絡(luò)、大眾傳播媒介等宣傳和教育，使公眾認(rèn)識(shí)到我國目前生存和發(fā)展總體環(huán)境非常嚴(yán)峻的現(xiàn)狀，認(rèn)識(shí)到武漢城市圈建設(shè)“兩型社會(huì)”的緊迫性及其重要意義，認(rèn)識(shí)到“兩型社會(huì)”建設(shè)需要每一個(gè)公民的積極參與。

（二）在實(shí)踐上，向公眾倡導(dǎo)“兩型行為”

要向社會(huì)公眾倡導(dǎo)“兩型行為”，即環(huán)保行為：保持公共衛(wèi)生、生活垃圾分類排放等；節(jié)約行為：杜絕奢侈浪費(fèi)和過度消費(fèi)，特別是水、電等與公眾生活密切相關(guān)的資源與能源消費(fèi)等。

（三）在法律上，明確公眾參與“兩型社會(huì)”的權(quán)利和義務(wù)

我國法律規(guī)定了公眾有參與管理國家事務(wù)的權(quán)利，但落實(shí)到“兩型社會(huì)”建設(shè)方面，缺乏可供操作的程序性規(guī)范。因此，應(yīng)大膽運(yùn)用先行先試權(quán)，積極開展“兩型社會(huì)”建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)，加強(qiáng)立法工作，進(jìn)一步明確公眾的各項(xiàng)權(quán)利和義務(wù)。首先，明確規(guī)定公眾參與“兩型社會(huì)”建設(shè)的范圍、途徑和具體方式；其次，明確規(guī)定公眾參與的程序、方法；最后，明確規(guī)定公眾反饋意見的合理公正處理[5]。

（四）在平臺(tái)建設(shè)上，建立基于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的公眾參與“兩型社會(huì)”決策平臺(tái)

從前面的問題分析可以看出，公眾缺乏事前和決策中的參與，歸根結(jié)底是因?yàn)槿狈σ粋€(gè)公共的、信息完整的交流平臺(tái)。PPGIS（public participation GIS公共參與式地理信息系統(tǒng)）正是在此需求下產(chǎn)生的。PPGIS是以GIS為基礎(chǔ)，結(jié)合公眾參與的原理，開發(fā)出的人與人的對(duì)于規(guī)劃方案的交流互動(dòng)平臺(tái)，基于網(wǎng)絡(luò)并具有地圖及可視化技術(shù)，而且擁有人性化的特點(diǎn)[6]。如果存在這樣的一個(gè)平臺(tái)，公眾的參與內(nèi)容都可以在這個(gè)平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)，將得以解決很多目前公眾參與的局限和問題。

[1]王鵬.“兩型社會(huì)”內(nèi)涵與區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展——以武漢城市圈為例[J].吉林工商學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，24（5）：72-76.

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