我國產(chǎn)品質量監(jiān)管體制的現(xiàn)狀、問題及對策

劉凌志

我國產(chǎn)品質量監(jiān)管體制的現(xiàn)狀、問題及對策

劉凌志

(湖南省產(chǎn)商品質量監(jiān)督檢驗院，湖南 長沙 410007)

從法律體系及監(jiān)管方式兩個方面，總結了我國產(chǎn)品質量監(jiān)管體制的現(xiàn)狀。認為我國產(chǎn)品質量監(jiān)管存在監(jiān)管主體過多、職責權限不清，有法不依、有法難依現(xiàn)象仍然存在，標準建設滯后、監(jiān)管效率不強，信息渠道不暢、檢測機構作用有限等問題。認為要從構建統(tǒng)一、高效的產(chǎn)品質量監(jiān)管機構，構建監(jiān)控體系、強化執(zhí)法力度，強化信息披露、增強消費者知情權，強化企業(yè)責任意識、加強產(chǎn)品檢驗檢測等四個方面，完善我國產(chǎn)品質量監(jiān)管體制的具體對策措施。

產(chǎn)品質量;監(jiān)管體制;質量安全

一、我國產(chǎn)品質量監(jiān)管體制的現(xiàn)狀

隨著人民群眾對產(chǎn)品質量問題的關注，以及政府的高度重視，經(jīng)過長期的積累和探索，我國已經(jīng)建立了以《中華人民共和國產(chǎn)品質量法》(2000 年)為主體，以《食品衛(wèi)生法》、《標準化法》、《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》、《消費者權益保護法》、《藥品管理法》為補充，包括多項地方性行政法規(guī)、規(guī)章制度在內(nèi)的產(chǎn)品質量保障體系。據(jù)初步統(tǒng)計，截至 2010 年 12 月，我國各省、自治區(qū)、直轄市等地方人民政府、人民代表大會共制定了地方性產(chǎn)品質量法規(guī) 62 部，地方政府規(guī)章 16 部，在產(chǎn)品質量監(jiān)管過程中發(fā)揮了重要的補充作用。綜觀我國產(chǎn)品質量監(jiān)管方式，主要有行政許可制度、產(chǎn)品認證制度、安全標準制度和監(jiān)督檢查制度，以及對違反產(chǎn)品質量安全管理的企業(yè)或個人所采取的行政處罰制度。

(一)行政許可制度。行政許可作為一種行政行為，是各行政機關根據(jù)企業(yè)、個人或其它組織的申請，在依法審查的基礎上，準予申請通過者從事某種特殊活動的行為。作為一種事前控制手段，行政機關在依法審查時，對那些不符合相關法律、法規(guī)的申請，可以拒絕許可。只有那些符合法律規(guī)定、具備相應資質、符合質量要求的產(chǎn)品才能獲得許可批準，并獲準進入市場。因此，作為一種事前控制手段，行政許可制度可以避免某些經(jīng)濟活動對社會產(chǎn)生不必要的負面影響。同時，盡管存在信息不對稱問題，消費者仍然可以通過對產(chǎn)品許可標識來甄別產(chǎn)品質量的優(yōu)劣，這既是對消費者權益的保護，也是對優(yōu)質產(chǎn)品生產(chǎn)者利益和市場的保護。具體到我國，行政許可制度的產(chǎn)品目錄，主要由國務院會同有關部門，在廣泛征求行業(yè)協(xié)會、消費者協(xié)會和人民群眾意見的基礎上制定、實施的。在公布、實施后，還可以根據(jù)實際情況對產(chǎn)品目錄加以修改、調整。

(二)認證制度。認證制度是由公正、獨立、權威的認證機構按嚴格的法律程序，對產(chǎn)品質量作出科學、合理的評價，并授予相應標志的制度。在紛繁復雜的市場條件下，受專業(yè)知識欠缺的影響，普通買者很難全面、準確地把握產(chǎn)品質量。實施認證制度以后，就可以有效降低買者對產(chǎn)品質量的甄別成本。同時，公正、獨立、權威的認證結果，可以幫助生產(chǎn)者、經(jīng)銷商提高產(chǎn)品聲譽、拓展市場，獲得更多市場認可和競爭優(yōu)勢。目前，我國的質量認證，包括企業(yè)質量認證和產(chǎn)品質量認證，是由國家質量技術監(jiān)督機構負責全國范圍內(nèi)的認證管理，對認證機構、認證實驗室、認證人員等進行注冊管理，而具體的質量認證執(zhí)法則由縣級及以上質量技術監(jiān)督機構負責。

(三)安全標準制度。根據(jù)《中華人民共和國標準化法》(1989)的相關規(guī)定，按制定、審批標準主體的不同，可以分為國家標準、地方標準、行業(yè)標準和企業(yè)標準四大類;按實施標準的效力不同，可分為強制性標準和推薦性標準兩大類。根據(jù)《中華人民共和國產(chǎn)品質量法》的規(guī)定，所有可能危及人身健康、財產(chǎn)安全的工業(yè)產(chǎn)品，都必須符合相關的國家標準、行業(yè)標準。對那些尚未制定國家標準、行業(yè)標準的，也必須符合保障人身健康、財產(chǎn)安全的要求;根據(jù)《中華人民共和國標準化法》(1989)的規(guī)定，所有安全、衛(wèi)生標準，都屬于強制性標準，任何企業(yè)、組織都不得違反。而有關產(chǎn)品型號、尺寸、結構、規(guī)格等非安全、衛(wèi)生要求，則屬于推薦性標準，企業(yè)有自主選擇權。這樣做的目的，是要鼓勵企業(yè)的自主競爭，豐富市場產(chǎn)品供給。

(四)監(jiān)督檢查制度。監(jiān)督檢查是產(chǎn)品質量監(jiān)管部門根據(jù)國家法律、法規(guī)及政府賦予的職權，對生產(chǎn)、流通領域內(nèi)的產(chǎn)品進行監(jiān)督、檢查，并責令不合格產(chǎn)品的生產(chǎn)者、銷售者限期整改，在必要時給予行政處罰的制度。監(jiān)督檢查的方式，主要有抽查、統(tǒng)一檢查、定期檢查等幾種方式。同時，質量監(jiān)督、檢查部門還可以根據(jù)上級要求、部門指示、實際需要、群眾舉報等，對某些企業(yè)、某些產(chǎn)品進行日常的、定期或不定期的執(zhí)法監(jiān)督檢查，切實維護人民群眾的切身利益。

二、我國產(chǎn)品質量監(jiān)管體制的問題

盡管自改革開放以來，我國產(chǎn)品質量監(jiān)管體制不斷完善，在法律制度、監(jiān)管手段等方面都有較大改進。但從總體來講，當前的監(jiān)督體制仍然存在一些不容忽視的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

(一)監(jiān)管主體過多、職責權限不清

根據(jù)《中華人民共和國產(chǎn)品質量法》(2000 年)的相關規(guī)定，我國產(chǎn)品質量監(jiān)管主體，包括工商行政管理機構、質量技術監(jiān)督機構，以及各級人民政府授權的其它部門。這種多元化監(jiān)管結構，導致監(jiān)管權責不清、管理混亂。為此，國務院辦公廳作出了專門規(guī)定，賦予質量技術監(jiān)督機構管理生產(chǎn)環(huán)節(jié)的質量問題、賦予工商行政管理機構管理流通環(huán)節(jié)的質量問題，這種“分工”似乎避免了多頭管理、相互推諉、重復檢查等問題，但實際上并沒有消除各機構職能分散、監(jiān)管乏力的矛盾。另一方面，質量技術監(jiān)管部門隊伍明顯少于工商行政管理部門，這種本末倒置的局面，不利于產(chǎn)品質量安全的源頭管理，增加了質量監(jiān)管的成本。此外，在實踐中，要明確劃分產(chǎn)品生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)并不容易，這可能導致監(jiān)管機構相互爭奪管理權、相互推諉監(jiān)管責任，或者留下監(jiān)管漏洞。以食品安全監(jiān)管為例，在整個監(jiān)管環(huán)節(jié)中，監(jiān)管主體包括農(nóng)業(yè)(負責初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管)、質檢(負責食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管)、工商(負責食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管)、食品藥品(負責餐飲消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管)等部門，這種分工模式可能形成監(jiān)管職能交叉、權責模糊及管理真空。實踐中，一些無證經(jīng)營的食品生產(chǎn)、加工小作坊等成為監(jiān)管難點，屢見工商、質監(jiān)、衛(wèi)生部門相互推諉，就是產(chǎn)品質量監(jiān)管主體過多、職責權限不清的具體表現(xiàn)。

(二)有法不依、有法難依現(xiàn)象仍然存在

從我國質量監(jiān)管執(zhí)法的角度來講，有法不依、有法難依的問題普遍存在。一方面，是有法不依。從我國質量監(jiān)管部門的機構設置來看，大多實行垂直管理，但機構建設、運營經(jīng)費仍需地方政府支持，這就難以保證監(jiān)管部門執(zhí)法的獨立性，地方保護主義時有發(fā)生:有的對本地區(qū)假冒偽劣行為放任自流，片面追求地方短期經(jīng)濟利益和局部利益，對制假、售假行為視而不見，甚至暗中保護;有的為保護本地區(qū)產(chǎn)業(yè)、保護本地區(qū)產(chǎn)品，濫用政府的監(jiān)督檢查職權，借質量檢查、質量監(jiān)督之名，阻止外地產(chǎn)品進入本地市場，影響了公平競爭和市場效率。另一方面，是有法難依。作為一個發(fā)展中的大國，我國經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，各地區(qū)(尤其是東、西部地區(qū))經(jīng)濟發(fā)展水平差距極大，致使貫徹產(chǎn)品質量監(jiān)管與滿足人民基本生活需要之間的矛盾很難得到有效協(xié)調。以食品質量監(jiān)管為例，在部分偏遠農(nóng)村、山區(qū)，如果嚴格貫徹生產(chǎn)許可證制，必然加重部分小作坊的營運成本，生產(chǎn)者必然要將這些成本轉嫁給消費者，從而提高了產(chǎn)品售價，如果消費者無法承受，生產(chǎn)企業(yè)要么轉入地下，要么制售假冒偽劣產(chǎn)品，要么破產(chǎn)倒閉。但為了生存，更多的企業(yè)選擇轉入地下以逃避管制，要么制售假冒偽劣產(chǎn)品以降低成本，這反而會加大監(jiān)管部門的監(jiān)管難度。在貫徹嚴格執(zhí)法與滿足人民基本生活需要的兩難選擇中，多數(shù)情況下監(jiān)管部門選擇后者，“有法難依”也就在所難免了。

(三)標準建設滯后、監(jiān)管效率不強

作為一個經(jīng)濟相對較為落后的發(fā)展中國家，在相對較長的時期內(nèi)，我國經(jīng)濟工作的重心，是以滿足廣大人民群眾基本生活需要為目標，在一定程度上放松了對人身健康和財產(chǎn)安全的重視，在標準體系建設方面相對滯后。按《中華人民共和國標準法》的有關規(guī)定，我國的產(chǎn)品質量檢測標準應該每五年定期調整一次，但事實上很多標準在制定之后，在相當長時期內(nèi)并未進行相應的修訂。在 2010 年開始的全面清理過程中，被廢止的國家標準多達 2246 項，其中強制性標準 158 項，這充分表明我國長期標準體系建設的相對滯后。其次，我國產(chǎn)品質量監(jiān)管有效性不強。突出表現(xiàn)在四個方面:一是日常監(jiān)管缺乏系統(tǒng)性，取而代之的是運動式的專項治理行動。這種運動式檢查，在檢查組離開后，假冒偽劣產(chǎn)品隨之而來;二是監(jiān)管部門沒有嚴格貫徹分類監(jiān)管，對部分強制性標準和非強制性標準劃分模糊，分散了監(jiān)管力量，弱化了監(jiān)管效率;三是對制售假冒偽劣產(chǎn)品行為處罰不力，多數(shù)情況下是以罰代刑，消費者維權異常艱難，在一定程度上縱容了不法商販的違法行為;四是重許可、輕稽查，重授權、輕監(jiān)管。多數(shù)情況下，許可權掌握在管理機構的上層，而執(zhí)法權下放在基層，影響了基層執(zhí)法的積極性。

(四)信息渠道不暢、檢測機構作用有限

信息對稱，是消費者自覺維護自身權益的基石。受信息不對稱因素的影響，市場必然出現(xiàn)“劣幣驅良幣”問題，一些假冒偽劣、成本低廉的劣質產(chǎn)品混跡于質量上乘但價格相對較高的優(yōu)質產(chǎn)品當中，在缺乏有效監(jiān)管的市場中大行其道。在信息渠道不暢通的影響下，檢測機構的作用也受到相應的約束。具體來講，當前產(chǎn)品質量信息傳遞機制不健全，主要表現(xiàn)在三個方面，一是產(chǎn)品質量信息披露不及時、不完善;二是產(chǎn)品認證、許可授權過程中，存在內(nèi)幕操作，誠信問題受到質疑;各地、各類監(jiān)管機構的信息缺乏共享，致使重復監(jiān)管、監(jiān)管真空問題并存。與此同時，由于產(chǎn)品質量檢測機構布局不合理、基礎設施相對老化、檢測技術和檢測設備落后、技術研發(fā)和創(chuàng)新能力不強，以及監(jiān)督約束機制缺失，影響了產(chǎn)品質量檢測結果的可信度。

三、完善我國產(chǎn)品質量監(jiān)管體制的對策

隨著社會主義市場經(jīng)濟的深入推進、人民群眾生活水平不斷提高，我們必須從追求“數(shù)量增長”向“質量改進”轉變，產(chǎn)品質量監(jiān)管體制也應不斷改革、完善，以強化對產(chǎn)品質量的監(jiān)督檢查，加大對假冒偽劣產(chǎn)品和制假、售假的打擊力度。具體來講，完善產(chǎn)品質量監(jiān)管體制，應從以下幾個方面采取積極措施:

(一)構建統(tǒng)一、高效的產(chǎn)品質量監(jiān)管機構

監(jiān)管機構散亂、監(jiān)管效率低下，是我國產(chǎn)品質量監(jiān)管所面臨的突出問題，構建統(tǒng)一、高效的產(chǎn)品質量監(jiān)管機構，也就成為完善產(chǎn)品質量監(jiān)管體制所亟待解決的關鍵問題。根據(jù)《中華人民共和國產(chǎn)品質量法》(2000 年)第 8 條的相關規(guī)定，全國產(chǎn)品質量監(jiān)督工作由國務院產(chǎn)品質監(jiān)部門主管，其它各有關部門在各自職責范圍內(nèi)行使產(chǎn)品質量監(jiān)督職責。但隨后生產(chǎn)環(huán)節(jié)和流通環(huán)節(jié)監(jiān)管職責的“分工”，形成了質量技術監(jiān)督機構與工商行政管理機構“分塊監(jiān)管”的格局。事實表明，工商行政管理機構的執(zhí)法力量明顯強于質量技術監(jiān)督機構，致使產(chǎn)品質量在生產(chǎn)源頭把關不嚴、在流通環(huán)境把關彌補，降低了產(chǎn)品質量監(jiān)管的效率。筆者認為，完善監(jiān)督機制，可能有兩種比較合理的改革方向:一種是在現(xiàn)行監(jiān)管模式下，賦予國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局更多的組織協(xié)調、綜合管理功能，由其牽頭強化各監(jiān)管機構的合作與協(xié)調;另一種辦法，是將國家質量技術監(jiān)督機構與國家工商行政管理機構合并成新的、統(tǒng)一的質量監(jiān)管機構，統(tǒng)一產(chǎn)品質量監(jiān)督檢測。比較兩種方案，前者可能是成本較低的改革方案，但難以從根本上解決重復監(jiān)管、監(jiān)管真空問題，而后者盡管改革成本較高，但改革相對較為徹底。

(二)構建監(jiān)控體系、強化執(zhí)法力度

產(chǎn)品質量監(jiān)管是一項牽涉面廣、時間持久的復雜工作，僅僅依靠政府監(jiān)管機構單方面的力量，難以做到有效監(jiān)管、全面監(jiān)管。因此，要建立包括政府、行政協(xié)會、企業(yè)組織、民間團體、公民個人在內(nèi)的，全面、系統(tǒng)的產(chǎn)品質量監(jiān)控體系。根據(jù)發(fā)達國家的經(jīng)驗，政府原則上只集中有限資源，對強制性標準產(chǎn)品加以監(jiān)管，而對那些不涉及健康、安全、環(huán)保的產(chǎn)品質量監(jiān)管，則主要通過市場機制發(fā)揮調節(jié)功能。當務之急，是要在強化標準體系建設的基礎上，及時跟蹤國際標準體系的變化趨勢，廣泛開展食品有毒有害物質檢測、食品安全危險和風險評估、食品標簽識別、食品溯源及召回工作研究，并加強對企業(yè)、個人等利益相關者的宣傳、教育，形成重視并自覺維護產(chǎn)品質量的良好社會文化氛圍。在具體執(zhí)法過程中，要根據(jù)產(chǎn)品分類，做到寬嚴相濟:既要保證人民群眾的健康和生命財產(chǎn)安全，又要賦予企業(yè)更多自主權、提高企業(yè)活力。要強化產(chǎn)品質量的源頭管理，對監(jiān)管過程中出現(xiàn)的糾紛和矛盾，要通過協(xié)商、仲裁、消費者協(xié)會或法院判決等途徑及時解決，做到執(zhí)法為民、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法。

(三)強化信息披露、增強消費者知情權

產(chǎn)品質量好壞，最終由消費者在使用過程中檢驗。但信息不對稱問題的存在，使消費者在使用產(chǎn)品之前的購買抉擇中，很難全面把握產(chǎn)品質量信息。商家和消費者之間這種信息不對稱使消費者處于不利地位，客觀上要求政府給予必要保護，以彌補市場機制的不足。一方面，政府要在加大監(jiān)管力度、加大對制假售假處罰力度的同時，針對制假售假廠商“散、小、亂”的特征，拓寬消費者的投訴渠道，強化信息搜集、傳遞、處理能力，強化與消費者協(xié)會及民間組織的溝通與交流，將那些制假售假、違法犯罪者及時繩之以法，并在較大范圍內(nèi)通報，幫助消費者了解市場產(chǎn)品的假冒偽劣情況以及不良商販信息，從而更有針對性地選擇產(chǎn)品;另一方面，監(jiān)管機構要及時向消費者傳遞有效信息。產(chǎn)品質量監(jiān)督檢測結果，是政府花費大量人力、物力、財力等行政資源取得的，檢測處理結果的意義，不在于檢測處理本身，更是一種重要的警示資源。因此，監(jiān)管機構要及時將檢查、處理意見公之于眾，這既可以維護監(jiān)督執(zhí)法的公正性，可以形成對制假售假者的威懾力，也可以提高消費者的產(chǎn)品質量辨識能力和自我保護意識，營造健康的、崇尚產(chǎn)品質量的良好社會氛圍。

(四)強化企業(yè)責任意識、加強產(chǎn)品檢驗檢測

產(chǎn)品質量最終要靠生產(chǎn)企業(yè)去落實。目前，因缺陷產(chǎn)品混跡于市場，引發(fā)了一系列公共安全問題，有的還產(chǎn)生了較大的社會影響，引起了社會各界的廣泛關注。針對缺陷產(chǎn)品流入市場的問題，發(fā)達國家普遍實施了缺陷產(chǎn)品召回制度。事實證明，這一制度的推行，有利于強化企業(yè)的社會責任意識，既可以保障消費者權益，也可以提高消費信心、提高商家信譽，從而有利于維護消費者與生產(chǎn)廠商的公平競爭秩序。因此，要促進產(chǎn)品質量的全面提升，就要從根本上教育、發(fā)動社會各方力量，尤其是企業(yè)的責任意識，建立缺陷產(chǎn)品召回制度，包括自愿召回和強制召回，確保產(chǎn)品召回有法可依，并得到貫徹執(zhí)行。另一方面，為保證產(chǎn)品質量檢測結果的客觀、公正，需要建立一套科學、合理的檢測制度，這是產(chǎn)品質量監(jiān)管得以順利實施的基本前提。筆者認為，針對我國的情況，應成立一個由各級政府牽頭，有質監(jiān)、工商、衛(wèi)生、商務、農(nóng)業(yè)、檢疫等各部門廣泛參與的產(chǎn)品質量監(jiān)管體系，在既明確分工、又密切配合的基礎上，開展產(chǎn)品質量檢測，形成定性檢測與定量檢測相結合、分段檢測與品種檢測相結合的綜合檢測新模式。

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責任編輯:孟毅輝

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1009 －3605(2012)05 －0042 －04

2012 －05 －06

劉凌志，男，湖南長沙人，湖南省產(chǎn)商品質量監(jiān)督檢驗院工程師、碩士，主要研究方向:產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學。