突發(fā)事件的成因分析與對策研究

★ 彭賽美

如何預(yù)防和正確處理突發(fā)事件，以維護社會生產(chǎn)生活的良好秩序，既關(guān)系到國家發(fā)展穩(wěn)定的大局，也是各級政府所面臨的一項重要課題。

一、突發(fā)事件的成因分析

突發(fā)事件的產(chǎn)生是由多種復雜因素促成的，除國際政治經(jīng)濟的影響和難于控制的自然災(zāi)害易于誘發(fā)突發(fā)事件外，國內(nèi)社會轉(zhuǎn)型引發(fā)的矛盾、各種具體利益的沖突以及體制性原因，也是導致社會性突發(fā)事件發(fā)生的重要原因。

(一)社會轉(zhuǎn)型引發(fā)的矛盾是突發(fā)性事件產(chǎn)生的基礎(chǔ)性根源

在社會轉(zhuǎn)型期，社會整體結(jié)構(gòu)、社會資源結(jié)構(gòu)、社會區(qū)域結(jié)構(gòu)、社會組織結(jié)構(gòu)及社會身份結(jié)構(gòu)都在發(fā)生著重大轉(zhuǎn)變，社會同質(zhì)性進一步消解，社會異質(zhì)性增加，使追求同一性和超穩(wěn)定性的傳統(tǒng)社會控制機制失去了基礎(chǔ)。伴隨著階層、群體和組織的分化，不同社會群體和階層的利益意識會不斷被喚醒和強化，利益的分化也勢必發(fā)生。在各種社會資源有限的前提下，多元化的利益群體會不可避免地相互競爭和沖突。社會分化的加速也必然會在社會成員的思想觀念和意識形態(tài)結(jié)構(gòu)中有所反應(yīng)，人們的價值觀念、思維方式、文化關(guān)懷等方面將不斷趨于多元化，一些與主流意識形態(tài)不同甚至相反的價值觀念也會大量涌現(xiàn)。人們受各種各樣的價值觀念的沖擊，容易導致價值體系的紊亂，從而使人們無所適從，誘發(fā)出許多社會問題，甚至會引發(fā)某些集群不規(guī)則行為現(xiàn)象。不僅使原來的各種矛盾積聚和暴露，同時也滋生著新的矛盾與沖突?？梢哉f，社會轉(zhuǎn)型時期突發(fā)事件的不斷發(fā)生，是各種復雜因素聚合的產(chǎn)物。

(二)各種具體的利益沖突是引發(fā)突發(fā)性群體事件的導火索

由利益沖突引發(fā)的突發(fā)性群體事件主要反映在以下幾個方面:一是因?qū)φ雠_的政策、措施不滿而引發(fā)的群體性事件。在貫徹執(zhí)行黨和國家的一些重大方針政策特別是直接關(guān)系群眾切身利益的方針政策時，由于執(zhí)行者認識上的偏差和方法上的簡單粗暴，使部分群眾因利益受到損害而對政策產(chǎn)生不滿，以至引發(fā)群體性事件。二是因企業(yè)經(jīng)營虧損、破產(chǎn)、轉(zhuǎn)制而引發(fā)的群體性事件。三是因征地搬遷問題而引發(fā)的群體性事件。四是因環(huán)境污染問題導致的群體沖突。

(三)基層組織社會控制弱化，社會權(quán)威結(jié)構(gòu)失衡，是目前突發(fā)性群體事件產(chǎn)生的體制性根源

改革開放以來，中國社會基層組織的社會控制力呈明顯的弱化趨勢，威信相對減弱。尤其是在農(nóng)村，鄉(xiāng)村基層組織對農(nóng)民的行政控制嚴重弱化?；鶎咏M織對群眾的號召力、凝聚力和說服教育作用大大減弱。由于基層政權(quán)的權(quán)威性受到民眾的懷疑，國家權(quán)威就很自然地進入民眾的視野。加之一些地方的基層領(lǐng)導對本地區(qū)、本部門群眾關(guān)注的熱點、難點問題知之甚少或不管不問，致使一些本該在本地區(qū)本部門解決的問題難以解決或無法解決。群眾的利益一旦受損或遭受侵害，有的為尋求國家權(quán)威的保護，個人會意識到集體行動的重要，為達到個人目的，鋌而走險，不惜犧牲個人或集體利益甚至個人生命，制造事端，造成惡性事件。

二、不斷提高處理突發(fā)事件的應(yīng)變能力

(一)敏銳的洞察能力

危機事件大都具有突發(fā)性，但出現(xiàn)之初，總會有這樣那樣的跡象。為了提高預(yù)見性，就必須努力把握事物發(fā)展的客觀規(guī)律，認真學習自己工作對象所涉及的各種帶規(guī)律性的知識，力求全面地搜集與此相關(guān)的各種信息，弄清事物發(fā)展的來龍去脈，以及各種因素之間的內(nèi)在聯(lián)系，進而預(yù)見事物的發(fā)展趨勢和發(fā)展階段，確定相應(yīng)的戰(zhàn)略目標和應(yīng)對措施。為了防范各種可能出現(xiàn)的風險，還要在一定預(yù)見的基礎(chǔ)上制定戰(zhàn)略預(yù)案，有的要建立預(yù)警系統(tǒng)，以做到面對各種突發(fā)的、復雜的局面時處世不驚，從容應(yīng)對。

(二)超前的預(yù)見能力

人們不論做什么事情，都必須預(yù)先看到事物的未來發(fā)展趨勢，對事物的發(fā)展具有超前性認識并有準備地應(yīng)付未來可能要發(fā)生的種種情形。只有如此，人們的行動才不會處于盲目狀態(tài)，才能掌握主動，取得成功。建立快速靈敏的預(yù)警機制，及時化解不安定因素。大力加強情報信息工作，建立健全多方位、多層次信息網(wǎng)絡(luò)和反饋制度，把信息觸角伸向各個角落，積極開展不安定因素的排查工作，堅持日常排查與重點排查相結(jié)合，及時掌握突出問題，把矛盾解決在萌芽或初始階段，對群體性事件要堅持治“早”，防止形成事實。對可能引發(fā)突發(fā)性事件的突出問題和隱患，要進行認真細致的排查，事先研究措施，進行疏導，并力爭把問題處理在萌芽狀態(tài)，同時準備好處置預(yù)案。

(三)迅速控制局勢的能力

在處置突發(fā)事件的過程中，要提高控制局勢的能力，應(yīng)做到四個“到位”。接待群眾代表，思想工作要到位。對待群眾代表，不能因為他們參與了事件就把他們放在對立面上，要緩解他們的情緒，了解他們的意愿，做他們的思想工作要耐心細致，絕不能以居高臨下的口吻、冷傲的態(tài)度對待他們，否則，只能激化他們的情緒。聽取群眾要求，法律政策解釋要到位。對于群眾提出的要求認真聽取，對合理的部分要給予明確答復，對于不合理的部分要做好法律、政策的宣傳解釋。及時疏導群眾，工作方法要到位。一旦出現(xiàn)突發(fā)性群體事件，應(yīng)本著“宜散不宜聚，宜順不宜結(jié)”的原則，疏散群眾，防止居心不良者借機煽動群眾釀出更大的事端。果斷處置事件，防范措施要到位。

(四)果斷決策的能力

我們要根據(jù)突發(fā)事件的變化進程，審時度勢，把握機會，果斷決策，不能延誤處置事件的最佳時機。

在決策過程中，要注意把握好以下原則:第一，堅持“團結(jié)教育大多數(shù)，孤立處理極少數(shù)”的原則。突發(fā)性群體事件總體上多屬于人民內(nèi)部矛盾范疇，在任何情況下，大多數(shù)群眾始終是我們團結(jié)和教育的對象，要做好教育疏導工作。第二，堅持“剛?cè)嵯酀钡脑瓌t。處置突發(fā)性群體事件不能機械地套搬條文，要做到原則性和靈活性相結(jié)合，本著“社會效益第一，穩(wěn)定第一”的指導思想，在堅持原則性的大前提下，靈活機動地運用政策。這樣有利于教育群眾，有利于社會的穩(wěn)定。第三，堅持“慎用警力，依法辦事”的原則。在對待屬于人民內(nèi)部矛盾范疇的事件時，如果隨意動用警力，就會把警察推向群眾的對立面，因而也直接影響到黨和政府的形象，直接影響到事件的處理，不但于事無補，反而容易激化矛盾，惡化事態(tài)。第四，堅持“吸取教訓，規(guī)范今后”的原則。要從突發(fā)性群體事件中總結(jié)經(jīng)驗教訓，不斷改善我們的工作。

三、預(yù)防和化解突發(fā)事件的對策

(一)建立全面系統(tǒng)的防范機制

第一，要堅持社會公正原則，協(xié)調(diào)利益關(guān)系。要建立系統(tǒng)規(guī)范的社會保障制度和社會福利網(wǎng)絡(luò)，努力解決城鄉(xiāng)人口的低收入和貧困問題，以釋放社會成員所承擔的社會風險。要下大力氣營造讓每個社會成員、社會細胞、社會單元“各得其所”的公平的社會環(huán)境。政府必須對于改革過程中的公正性給以足夠的重視，無論是在所有制形式、分配體制、社會管理體制上，還是在生產(chǎn)、流通、交換、分配等重要環(huán)節(jié)上，要通過改革過程中的統(tǒng)籌兼顧，切實避免部分群體的利益損失過大;對改革過程中不可避免的利益調(diào)整應(yīng)形成有效的補償機制，使改革中利益相對受損者能得到應(yīng)有的補償，以保證改革過程中利益調(diào)整的相對優(yōu)化狀態(tài)。

第二，要建立健全社會安全閥系統(tǒng)。一是構(gòu)建理性化的社會溝通系統(tǒng)。理性交往的通暢渠道是現(xiàn)代社會的特征之一，也是實現(xiàn)社會穩(wěn)定的主要制度之一。一般來說，較暢通的理性化溝通渠道與較高程度的政治穩(wěn)定之間有著深刻的內(nèi)在聯(lián)系。理性化的溝通系統(tǒng)可以讓群眾通過各種渠道及時充分地表達自己的利益要求，政府可以適時地根據(jù)群眾意見做出政策調(diào)整，這等于在政府與群眾之間安裝了一個安全有效、雙向互動的“緩沖閥”，使社會張力得以釋放，社會免于脆性崩塌。當然從更積極的意義上說，理性化的溝通系統(tǒng)也是人民實現(xiàn)權(quán)利的保障。二是培育社會緩沖與消融機制。通過建立各種社會中間組織，讓社會成員交流感受、訴說委屈、發(fā)泄情緒、提出建議，適當?shù)刈尣粷M情緒和不同意見得以宣泄，避免矛盾和沖突在社會領(lǐng)域的過度壓抑、聚集甚至總爆發(fā)，減緩甚至避免社會成員對政府的直接對抗。以社會中間組織為主體的緩沖與消融機制，實際上具有社會安全閥的作用。

第三，要建立明察秋毫的社會監(jiān)控與預(yù)警機制。預(yù)防、預(yù)警、預(yù)案是處理突發(fā)事件的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。預(yù)防不同的突發(fā)事件，需要不同的預(yù)防措施。對于外敵入侵和人為破壞性的突發(fā)事件，預(yù)防的重點在于加強對國內(nèi)外敵情的監(jiān)控和國防、治安保衛(wèi);對于天災(zāi)和意外事故型的突發(fā)事件，預(yù)防要著眼于對安全設(shè)施的檢查、安全教育與培訓等等;對于社會危機型，則要完善社會政治穩(wěn)定機制，防范金融危機，超前疏導。建立預(yù)防和處置危機的領(lǐng)導機構(gòu)和決策機制，是預(yù)防一切類型的突發(fā)事件都必須首先做到的。

要利用預(yù)警體系，結(jié)合各方面的實際情況和國內(nèi)外處理突發(fā)事件的經(jīng)驗教訓，制定相應(yīng)的突發(fā)事件管理戰(zhàn)略計劃和應(yīng)急方案。為了確保突發(fā)事件管理計劃的可行性，確保突發(fā)事件處理效率、人員素質(zhì)和設(shè)備質(zhì)量，突發(fā)事件管理機構(gòu)應(yīng)針對可能發(fā)生的各種情況，組織模擬演習，鍛煉危機管理人員的應(yīng)變能力。

(二)改善政府形象，密切干群關(guān)系，營造和諧的社會氛圍

防范突發(fā)性群體事件需要動員全社會各部門的力量積極參與，其中政府作為擁有公共權(quán)力、管理公共事務(wù)、代表公共利益、承擔公共責任的特殊的社會組織，可以通過制定政策法規(guī)，改善自身形象來影響和調(diào)節(jié)公眾的行為，進而緩解和消除公眾之間因磨擦、矛盾和隔閡引起的離散和不穩(wěn)定現(xiàn)象。為此，必須做好以下四個方面工作。

一是加強民主政治建設(shè)，樹立“民主政府”形象。

二是加強法制建設(shè)，樹立“秩序政府”形象。通過加強法律化、制度化的規(guī)范建設(shè)，形成新的經(jīng)濟和社會生活規(guī)則，確立規(guī)范、公平、安全的生活秩序。

三是加強廉政建設(shè)，樹立“廉潔政府”形象。要采取教育、紀律、法治的手段對腐敗行為綜合治理，嚴肅查處腐敗分子以純潔干部隊伍，消除群眾怨氣，取得公眾的信賴，從而有效地防范公眾產(chǎn)生“政治不服從”的意識和行為。

四是高度重視解決人民群眾的實際困難和問題，樹立“民主政府”形象。各級干部要牢固樹立群眾觀點，要真心實意為民眾辦實事，尤其要集中力量及時解決群眾反映強烈的熱點、難點問題，如養(yǎng)老金、退休金、下崗職工基本生活保障金和農(nóng)民負擔等問題。并注重在全社會形成共同理想和精神支柱，倡導社會公平、社會互助和社會和諧，建立協(xié)作型的人際關(guān)系，增強社會的凝聚力、向心力和整合力。

(三)注重策略，采取果斷穩(wěn)妥的處理方法

首先，要了解事件，確認性質(zhì)。面對突如其來的事件，有人回避，有人手足無措，有人干脆聽之任之，使危機愈演愈烈，最終走向了深淵。其實，“危機”與“良機”本身是一個矛盾的兩個方面，既相互對立，又相互依存，相互之間在特定的條件下可以相互轉(zhuǎn)化。經(jīng)過轉(zhuǎn)化，使事物發(fā)生質(zhì)變，如果采取果斷措施，“危機”就會向“良機”的方向轉(zhuǎn)化。反之，對其聽之任之，束手無策，危機就會向更壞的方向發(fā)展。

其次，要正確決策，行動迅速。果斷決策，馬上付諸行動是處理突發(fā)事件的關(guān)鍵。出現(xiàn)突發(fā)事件，要及時隔離。突發(fā)事件首先在某個局部發(fā)生，但社會作為一個整體，社會的各部門各行業(yè)之間有著緊密的聯(lián)系。對突發(fā)事件及時隔離，就是切斷危機蔓延的途徑，并采取措施穩(wěn)定人心。同時，向社會公布突發(fā)事件的動態(tài)，充分利用媒體做好宣傳導向，力求在最大范圍內(nèi)讓群眾及時知曉事件發(fā)生發(fā)展情況，知曉政府部門處理事件時采取的措施、手段，增強群眾對政府部門的信任度，既減輕社會壓力，也有利于突發(fā)事件的及時解決。

第三，要尋找癥結(jié)，制定方案?？刂剖聭B(tài)發(fā)展使其不斷擴大不是事件的真正解決，只是事件處理的開端。重要的是利用控制事態(tài)后的有利時機，采取一切可能的措施和方法，迅速而準確地找到事件的癥結(jié)，制定出解決問題的方法。所以，我們必須動用一切可行的手段，準確地掌握大量的現(xiàn)象和事實材料。組織力量深入現(xiàn)場，觀察事態(tài)的發(fā)展和群眾的情緒，掌握事件過程的全部顯露情況，不能遺漏重要的情況和細節(jié);廣泛收集和聽取事件的參與者、目擊者的意見、反映和要求，從中分析事件的性質(zhì)和因由;想辦法與事件的參與者，特別是重要人物正面接觸，摸清對方的心理和目的;了解事件的前因后果，確定其性質(zhì)，為正確決策制定解決方案提供可靠的依據(jù)。

第四，周密組織，果斷解決。實施決策方案，采取具體措施處理事件，是戰(zhàn)役的決勝階段。我們必須精心組織，周密安排，堅決果斷地指揮運籌，從根本上全面解決問題。組織指揮關(guān)系著整個戰(zhàn)役的協(xié)調(diào)運作和效能的顯現(xiàn)，決不能掉以輕心。領(lǐng)導班子必須團結(jié)統(tǒng)一，共同組織對付突發(fā)事件。要層層落實責任，人人承擔責任，各司其職，對關(guān)鍵問題的解決，必須事先周密研究實施方案，集中優(yōu)勢兵力去攻克難關(guān)。對于社會政治性事件，必須全力控制和解決首要人物。對自然災(zāi)害類事件，要全力抓住薄弱環(huán)節(jié)和關(guān)鍵部位，控制火頭和水源，保護重要資財。

處理善后工作要認真找出工作的缺點，并從根本上采取措施認真改正。只要我們思想明確，措施有力，方法得當，就能夠掌握預(yù)防和處置突發(fā)事件的主動權(quán)，把突發(fā)事件的危害減少到最低限度。