法治政府建設(shè)的湖南樣本分析*

★ 楊葉紅

從我國當(dāng)前的政府運(yùn)作來看，法治政府建設(shè)正在進(jìn)行中，在單一制國家結(jié)構(gòu)和各地情況不一的雙重背景下，地方政府既是落實(shí)國家法治政府建設(shè)要求的重要主體，又具有較大的能動(dòng)空間。湖南省近年來在法治政府建設(shè)的地方政府立法上屢有創(chuàng)新，其所采取的行政主導(dǎo)型法治政府建設(shè)模式具有典型性，對(duì)這一模式進(jìn)行利弊分析具有一定的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

一、湖南法治政府建設(shè)理念

湖南法治政府建設(shè)是在湖南省委直接領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一部署之下進(jìn)行的，法治政府建設(shè)的動(dòng)議源自黨委，由黨委通過決定，再由黨委提供最終的領(lǐng)導(dǎo)保障。2006年11月湖南省第九次黨代會(huì)報(bào)告中“法治政府”理念雛形初現(xiàn)。報(bào)告明確指出要“繼續(xù)全面深化改革，著力推進(jìn)行政管理體制改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)責(zé)任型、服務(wù)型、法治型政府?！保?］這是湖南省委首次提出建設(shè)“法治政府”，為隨后的法治政府建設(shè)提供了思想指導(dǎo)。

為進(jìn)一步貫徹落實(shí)省委關(guān)于建設(shè)“法治政府”的思想，2007年2月《湖南省政府工作報(bào)告》在“切實(shí)加強(qiáng)政府自身建設(shè) ”中首次明確提出要“努力建設(shè)依法行政、公正嚴(yán)明的法治政府”。2008年湖南省政府工作報(bào)告中將依法行政從加強(qiáng)政府自身建設(shè)的一個(gè)工作手段提升為政府工作原則。《2009年湖南省政府工作報(bào)告》中將“推進(jìn)依法行政，加強(qiáng)民主法制建設(shè)”放在第一位，以“程序正當(dāng)”為重點(diǎn)，推進(jìn)《湖南省行政程序》的貫徹落實(shí)?！?010年湖南省政府工作報(bào)告》在“創(chuàng)新政府管理提高行政效能”中以“高效便民”為重點(diǎn)，要求推進(jìn)政務(wù)公開、規(guī)范行政裁量權(quán)、建立健全依法行政考核機(jī)制?！?011年湖南省政府工作報(bào)告》中將“忠實(shí)履職、忠心為民，建設(shè)法治湖南”作為當(dāng)年要全力抓好十個(gè)方面的工作之一。

2011年5月，湖南省制定出臺(tái)了《湖南省法治政府建設(shè)十二五規(guī)劃》，將法治政府建設(shè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃，與“十二五”時(shí)期的各項(xiàng)工作共同謀劃、共同推進(jìn)?！兑?guī)劃》明確了法治政府建設(shè)的目標(biāo)是緊緊圍繞建設(shè)“法治湖南”來推進(jìn);提出了要以推進(jìn)依法行政為主線，以行政程序法治化和政府服務(wù)法治化為抓手，從行政程序法和行政實(shí)體法兩個(gè)方面來推進(jìn)法治政府建設(shè);規(guī)定了法治政府建設(shè)八個(gè)方面的重點(diǎn)工作。

以上舉措表明湖南省委省政府關(guān)于法治政府建設(shè)的基本理念日漸成熟。通過上述文件的簡要列舉可以看出這一基本理念從模糊走向清晰，從抽象走向具體，成為推進(jìn)湖南法治政府建設(shè)的宏觀指導(dǎo)思想。

二、湖南法治政府建設(shè)制度創(chuàng)新

2011年7月26日，湖南省委書記周強(qiáng)在省委工作會(huì)議上指出:“推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府，要求政府全面正確履行職責(zé)，政府要‘正確地做事’和‘做正確的事’?！_地做事’就是要加強(qiáng)行政程序建設(shè)，政府要按程序辦事;‘做正確的事’就是要建設(shè)服務(wù)型政府，政府要加強(qiáng)服務(wù)工作。保證‘正確地做事要認(rèn)真貫徹實(shí)施好《湖南省行政程序規(guī)定》;保證‘做正確的事，要認(rèn)真制定實(shí)施好《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》?！保?］近年來湖南省以行政程序立法和政府服務(wù)立法為重點(diǎn)加強(qiáng)法治政府制度建設(shè)，初步形成了具有湖南特色的“一規(guī)劃兩規(guī)定六辦法”的法治政府制度體系。

(一)行政程序立法

當(dāng)代美國著名的行政法學(xué)者B·施瓦茨在概述當(dāng)代美國行政法的特征時(shí)簡要指出:“行政法主要就是行政程序?！保?］在法治健全或比較健全的國家或地區(qū)，通常都有比較完善的行政程序法。改革開放以來，隨著我國政府職能轉(zhuǎn)換和民主法制建設(shè)的不斷深入，行政程序受到了越來越多的重視。2004年國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》將“程序正當(dāng)”做為依法行政的基本要求，并把行政公開、公眾參與和回避確定為正當(dāng)行政程序的基本要素。但我國尚未制定統(tǒng)一的行政程序法，有關(guān)行政程序一般制度的規(guī)定目前散見于行政行為法中，如《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》等。由于現(xiàn)行的行政程序法律制度比較零散，欠缺系統(tǒng)性全面性，行政權(quán)力沒有得到有效控制，行政相對(duì)人合法權(quán)益得不到有效保障。

2008年4月，湖南省政府率先制定出臺(tái)我國首部行政程序地方政府規(guī)章——《湖南省行政程序規(guī)定》(以下簡稱《程序規(guī)定》)，將行政公開、公眾參與確立為行政程序的基本原則，對(duì)行政決策、行政執(zhí)法、特別行政行為、行政應(yīng)急、行政公開、行政監(jiān)督和行政問責(zé)行為進(jìn)行了程序規(guī)定，建立了行政管轄、行政協(xié)助、回避、聽證、證據(jù)制度、教示制度、說明理由制度、裁量權(quán)基準(zhǔn)制度等行政程序的基本制度，運(yùn)用正當(dāng)程序理念對(duì)行政行為進(jìn)行事前事中的有效控制，保障了行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，填補(bǔ)了中國行政程序立法的空白。

為貫徹落實(shí)《程序規(guī)定》中確立的正當(dāng)程序理念，切實(shí)規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)行，湖南省出臺(tái)了一系列相關(guān)政府規(guī)章，如:《湖南省規(guī)范性文件管理辦法》、《湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》、《湖南省實(shí)施〈中華人民共和國政府信息公開條例〉辦法》、《湖南省依法行政考核辦法》、《湖南省行政執(zhí)法案例指導(dǎo)辦法》、《湖南省人民政府重大行政決策專家咨詢論證辦法》，形成了較為完整的法治政府程序控權(quán)制度體系。

上述立足湖南實(shí)際先行先試的地方政府立法對(duì)國家政策的制定起到了推動(dòng)作用，2010年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》采納了不少湖南的地方立法經(jīng)驗(yàn)，將湖南的地方立法推廣到全國實(shí)施。其中較為突出的是重大行政決策制度和規(guī)范性文件制定管理制度。

《程序規(guī)定》要求重大決策必須經(jīng)過調(diào)查研究、專家論證、公眾參與、合法性審查和集體研究等五個(gè)必經(jīng)程序。這一重大行政決策機(jī)制為其他省市地區(qū)的重大行政決策機(jī)制制定提供了有益借鑒。2010年廣州市頒布的《重大行政決策程序規(guī)定》在湖南重大行政決策程序的基礎(chǔ)上進(jìn)行了改進(jìn)，提出了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，規(guī)定對(duì)重大行政決策的財(cái)政經(jīng)濟(jì)、社會(huì)穩(wěn)定、環(huán)境生態(tài)或者法律糾紛等方面風(fēng)險(xiǎn)作出評(píng)估。2010年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》吸取地方立法的經(jīng)驗(yàn)，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論確定為重大行政決策的必經(jīng)程序。

《程序規(guī)定》和《湖南省規(guī)范性文件管理辦法》要求規(guī)范性文件起草單位對(duì)所要解決的問題、擬規(guī)定的制度和管理措施進(jìn)行深入調(diào)研和論證，采取座談會(huì)、論證會(huì)、咨詢會(huì)、公開征求意見等方式廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織、專家學(xué)者和公眾的意見，規(guī)范性文件送審稿要移送本機(jī)關(guān)法制部門(機(jī)構(gòu))進(jìn)行合法性審查，再經(jīng)本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體審議決定后由主要負(fù)責(zé)人簽署;還要求實(shí)行規(guī)范性文件的統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一公布的“三統(tǒng)一”制度和規(guī)范性文件的五年、兩年有效期制度。這一制度被2010年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》采納后規(guī)定:“制定對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的規(guī)范性文件，要公開征求意見，由法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查，并經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議或者部門領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)議集體討論決定;未經(jīng)公開征求意見、合法性審查、集體討論的，不得發(fā)布施行。縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)本級(jí)政府及其部門的規(guī)范性文件，要逐步實(shí)行統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一發(fā)布。探索建立規(guī)范性文件有效期制度?！?/p>

(二)政府服務(wù)立法

提供公共服務(wù)是政府最基本的義務(wù)。人類社會(huì)之所以需要政府這樣一種“必要的惡”，就在于需要它來提供公共服務(wù)。根據(jù)法治的基本原則，法無授權(quán)即禁止，政府只能做法律規(guī)定的事情。政府提供公共服務(wù)屬于行政權(quán)力的行使，應(yīng)當(dāng)由成文法規(guī)范明確規(guī)定，即由誰服務(wù)、為誰服務(wù)、如何服務(wù)都必須有成文法作為依據(jù)，而不能隨意服務(wù)，不能誰想服務(wù)就服務(wù)，誰不想服務(wù)就可以不服務(wù)，想為誰服務(wù)就為誰服務(wù)，不想為誰服務(wù)就可以不服務(wù)，想怎么服務(wù)就怎么服務(wù)。盡管現(xiàn)行法律制度對(duì)各類公共服務(wù)有相關(guān)立法，但是大多滯后于時(shí)代，不能反映當(dāng)前服務(wù)型政府建設(shè)的要求，不能滿足公眾的公共服務(wù)需求。短期內(nèi)對(duì)現(xiàn)有法律制度進(jìn)行逐一修改并使其成為一個(gè)完整公共服務(wù)法律體系難度很大，而制定一部政府基本法，綱領(lǐng)性地規(guī)定政府服務(wù)內(nèi)容比較切實(shí)可行。

2011年5月，湖南省在全國率先制定出臺(tái)全面規(guī)范政府服務(wù)行為的省級(jí)政府規(guī)章——《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》，明確規(guī)定政府服務(wù)的基本原則，對(duì)政府服務(wù)主體進(jìn)行分類，規(guī)定管理服務(wù)與公共服務(wù)的主要內(nèi)容，還對(duì)政府服務(wù)平臺(tái)、政府服務(wù)公開、政府服務(wù)保障、服務(wù)政府監(jiān)管進(jìn)行專門規(guī)定。《服務(wù)規(guī)定》探索將服務(wù)型政府的建設(shè)納入法治化的軌道，第一次將政府服務(wù)的責(zé)任剛性化、政府服務(wù)的內(nèi)容法定化、政府服務(wù)的機(jī)制制度化，使政府服務(wù)行為于法有據(jù)、有章可循。

三、湖南法治政府建設(shè)模式分析

(一)湖南法治政府模式選擇

法治政府模式指的是一國或一地區(qū)朝向法治政府變革演進(jìn)過程中所體現(xiàn)的一系列可以抽象的特征，包括法治政府的動(dòng)力源泉，法治政府的實(shí)際推動(dòng)主體，以由戰(zhàn)略、目標(biāo)、方式、方法、手段構(gòu)成的法治政府推動(dòng)模式。一般而言，在后發(fā)現(xiàn)代化國家，存在兩種法治政府模式:一是議會(huì)主導(dǎo)型法治政府模式。這種法治政府模式強(qiáng)調(diào)作為權(quán)力機(jī)關(guān)的代議機(jī)構(gòu)在推進(jìn)法治建設(shè)中的核心作用，議會(huì)通過大批量的立法和監(jiān)督行為使得行政權(quán)力受到法律的嚴(yán)格制約。這種法治政府模式的前提條件是該國宏觀政治結(jié)構(gòu)中國家權(quán)力存在基本的分立性，并且議會(huì)作為民意機(jī)關(guān)處于主導(dǎo)地位。二是行政主導(dǎo)型法治政府模式。在這種法治政府模式當(dāng)中，起主導(dǎo)作用的不是民意機(jī)關(guān)，而是行政權(quán)力迫于各方面的壓力而主動(dòng)引入現(xiàn)代法治規(guī)律、技術(shù)以提高治理能力以及滿足合法性需要。［4］湖南省的法治政府建設(shè)起主導(dǎo)作用是湖南省委省政府，是湖南省委省政府基于對(duì)湖南經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展客觀需要的理性認(rèn)識(shí)，以現(xiàn)代法治理念和法治技術(shù)進(jìn)行主動(dòng)改革，從而改善政府的法治狀況，促進(jìn)湖南經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速健全發(fā)展。因此可以說湖南的法治政府建設(shè)模式是政府主導(dǎo)型。

(二)行政主導(dǎo)型湖南法治政府模式特征

首先法治政府建設(shè)的動(dòng)力來源于湖南經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)法治秩序的需求和省內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)這一客觀需求的清醒認(rèn)識(shí)。湖南省要加快發(fā)展就要求政府依法行政，大幅減少審批，減少對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)，加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)，完善行政監(jiān)督制約機(jī)制，大幅提高行政效率，解除制約經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的“瓶頸”。2009年6月時(shí)任湖南省省長周強(qiáng)在首屆“法治政府·南岳論壇”開幕式上說:“推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府，是優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的重要措施。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和完善，需要政府創(chuàng)造一個(gè)公開、透明且可預(yù)期的法制環(huán)境。香港為什么投資環(huán)境好?法制環(huán)境好是重要的原因之一。投資者到香港去投資，一項(xiàng)手續(xù)辦下來需要多長時(shí)間、需要多少成本，可以計(jì)算出來。與香港法制環(huán)境相比，我們內(nèi)地還存在一定差距。只有進(jìn)一步推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府，才能不斷優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，切實(shí)提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心競爭力?！保?］

其次，法治政府建設(shè)的自覺設(shè)計(jì)主體是湖南省級(jí)人民政府。湖南省政府通過主動(dòng)制定規(guī)劃、頒布地方政府規(guī)章、出臺(tái)配套規(guī)范性文件來設(shè)置法治政府的戰(zhàn)略、目標(biāo)、方式、方法、手段。上面提及的“一規(guī)劃、兩規(guī)定、六辦法”都是湖南省政府以行政程序法治化和政府服務(wù)法治化為重點(diǎn)進(jìn)行的依法行政制度體系自覺設(shè)計(jì)，在宏觀上引入法治理念，對(duì)法治政府建設(shè)進(jìn)行中長期規(guī)劃設(shè)計(jì)，出臺(tái)具體實(shí)體與程序規(guī)定規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)行。

最后，法治政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)主要依賴自上而下的行政壓力型體制，通過自上而下的科層責(zé)任體系對(duì)下級(jí)政府的法治政府建設(shè)具體實(shí)踐進(jìn)行監(jiān)督、督促。在湖南省法治政府建設(shè)過程中，我們能清楚地看到這種體制的運(yùn)行方式:首先，省級(jí)人民政府通過積極的行政立法力求各項(xiàng)行政管理事項(xiàng)有法可依;其次，省級(jí)人民政府向省直行政機(jī)關(guān)和市縣政府下達(dá)各種推進(jìn)法治的政府文件對(duì)法治政府建設(shè)作出具體部署，并通過創(chuàng)新行政決策機(jī)制、規(guī)范性文件管理機(jī)制、行政執(zhí)法機(jī)制、政府服務(wù)機(jī)制、政務(wù)公開機(jī)制來切實(shí)推進(jìn)法治政府各項(xiàng)目標(biāo)的貫徹;最后，省級(jí)人民政府積極發(fā)展行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)行嚴(yán)格的考核、督查與問責(zé)，借助于自上而下的績效考核體系促使下級(jí)機(jī)關(guān)服從上級(jí)安排，全面落實(shí)法治政府建設(shè)任務(wù)。

(三)行政主導(dǎo)型模式的固有缺陷分析

第一，行政主導(dǎo)型模式無法充分整合法治政府建設(shè)中的其他構(gòu)成要素。建設(shè)法治政府是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，不僅包括政府的“自我革命”，還包括政黨、人大、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、人民群眾的共同參與。法治政府建設(shè)的動(dòng)力不應(yīng)僅僅來自于行政機(jī)關(guān)，還應(yīng)更多地來自于外部力量的“齊心協(xié)力”。但是行政主導(dǎo)型模式卻使行政權(quán)成為法治政府建設(shè)的核心，行政機(jī)關(guān)成為法治政府的主要設(shè)計(jì)者、推動(dòng)者，政府頒行的建設(shè)規(guī)劃、行政規(guī)章乃至紅頭文件成為法治政府事業(yè)文本化的主要載體。“行政權(quán)在法治政府建設(shè)的過程中‘大包大攬，立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、民主監(jiān)督等要素發(fā)展大大滯后，不平衡的發(fā)展態(tài)勢(shì)必會(huì)造成‘短板效應(yīng)’，延滯整體法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)”。［6］

第二，行政主導(dǎo)型模式存在政府“自我革命”的內(nèi)在邏輯缺陷。2008年《湖南省行政程序規(guī)定》的出臺(tái)后，湖南省法制辦官員在接受采訪時(shí)自豪地宣稱“這是我們政府自己革自己的命”［7］。政府“自我革命”主要依賴于政府的道德自覺、政治自覺，政府既是法治建設(shè)的啟動(dòng)者、領(lǐng)導(dǎo)者、指揮者，又是法治建設(shè)的主要實(shí)施者、監(jiān)督者。要保證這種法治建設(shè)獲得持久的動(dòng)力支持并順利推進(jìn)，在最初和隨后的相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)政府需要擁有相當(dāng)大的行政權(quán)力。但是，在行政主導(dǎo)型模式下，由于立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、公民監(jiān)督發(fā)展滯后，行政權(quán)力缺乏強(qiáng)有力的外部制約很容易擴(kuò)張和異化，從而失去持續(xù)推動(dòng)“作繭自縛”式法治建設(shè)的動(dòng)力，法治政府的各項(xiàng)制度難以貫徹執(zhí)行，從而導(dǎo)致“形式法治”。

我國的法治政府建設(shè)進(jìn)程是從國家權(quán)力全面控制社會(huì)各領(lǐng)域的歷史背景和制度環(huán)境中起步的，在具體進(jìn)程中黨和政府承擔(dān)著法治政府改革推進(jìn)者的角色，我國由執(zhí)政黨所領(lǐng)導(dǎo)的法治政府建設(shè)是一條跨越式的制度構(gòu)建道路，這是由歷史環(huán)境所決定的，這也成為我國深化法治政府建設(shè)的進(jìn)程中必然面臨的更為艱巨的挑戰(zhàn)。這種行政主導(dǎo)型法治政府建設(shè)模式及其固有缺陷使得湖南法治政府建設(shè)面臨著現(xiàn)實(shí)的重重制約，這些制約因素有的來自于外部的黨政關(guān)系不順影響政府依法行政、人大立法缺位、司法對(duì)接不暢、湖南人法治精神待強(qiáng)化;有的來自于內(nèi)部的行政機(jī)關(guān)工作人員法治觀念不強(qiáng)、部門利益法制化現(xiàn)象依然嚴(yán)重、執(zhí)法者缺乏執(zhí)法積極性導(dǎo)致制度休眠?！疤煜轮?，不難于立法，而難于法之必行。”直面這些法治實(shí)踐中的難題，采取切實(shí)措施破解難題推動(dòng)法治政府建設(shè)的深化是當(dāng)務(wù)之急。

［1］堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展 構(gòu)建和諧湖南 為加快富民強(qiáng)省而努力奮斗——在中國共產(chǎn)黨湖南省第九次代表大會(huì)上的報(bào)告［DB/OL］.http://www.rednet.cn 2006－11－8

［2］周強(qiáng).為科學(xué)發(fā)展富民強(qiáng)省提供堅(jiān)強(qiáng)的法治保障［N］.湖南日?qǐng)?bào)，2011－08－03(1)

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［5］江必新.行政規(guī)制論叢［C］.北京:法律出版社，2009:2

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