我國未成年人煙害防制立法研究

閆 海，沈 陽

(遼寧大學，遼寧沈陽 110136)

我國未成年人煙害防制立法研究

閆 海，沈 陽

(遼寧大學，遼寧沈陽 110136)

健康權(quán)是人人應當享有的一項基本人權(quán)。未成年人健康權(quán)優(yōu)先于吸煙自由，因此國家有義務以立法形式加強未成年人的煙害防制。我國關(guān)于向未成年人銷售煙草的禁限規(guī)范位階較低、缺失較多，應借鑒《煙草控制框架公約》及其他國家、地區(qū)的立法經(jīng)驗予以改革。除學校等公共場所外，我國立法應當將未成年人的家庭納入禁煙場所，明確禁止未成年人吸煙，并對其未盡教育、制止義務的父母予以勸誡或行政處罰。

優(yōu)先原則;健康權(quán);煙害防制

“吸煙與健康”一直備受關(guān)注，在第四次全球控煙浪潮的推動下，2003年《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》(以下簡稱《公約》)通過，并于2005年生效，這是醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域第一部具有法律約束力的國際條約，也是針對煙草的第一個世界范圍的多邊協(xié)議?！豆s》否定了煙草對于國民經(jīng)濟整體的積極作用，突出地強調(diào)公共健康優(yōu)先原則，并將未成年人的健康權(quán)益置于公共利益范疇，序言中指出“深切關(guān)注全世界的兒童和青少年吸煙和其他形式煙草消費的增加，特別是開始吸煙的年齡愈來愈小”。目前吸煙低齡化問題愈加嚴重，各國采取各種策略降低未成年人嘗試吸煙率，不斷加強對未成年人煙害防制立法。2003年，我國成為《公約》的第77個簽約國，2005年全國人大常委會批準《公約》，并于2006年1月9日起生效。但是，我國迄今未出臺全國性控煙法律、法規(guī)及與之相關(guān)的監(jiān)督評價系統(tǒng)，北京、上海、哈爾濱、廈門、武漢等地方性控煙法規(guī)基本上針對的是公共場所控煙，關(guān)于未成年人煙害防制的規(guī)范較為匱乏。英國牛津大學研究員皮托(Poto)認為，“年輕的吸煙者大量增加，死亡像潮水一樣涌來”的過程將繼英、美之后在中國出現(xiàn)，并告誡，中國到2025年由于吸煙造成的死亡將由現(xiàn)在的每年10萬例增加到約200萬例，這種巨大勢頭已不可避免［1］。我們擬探討未成年人煙害防制的人權(quán)基礎(chǔ)，借鑒《公約》及其他國家、地區(qū)的立法經(jīng)驗，對我國相關(guān)立法予以分析，并提出完善建議。

一、未成年人煙害防制的人權(quán)基礎(chǔ)

在現(xiàn)代社會，人類將健康視為人權(quán)的基本內(nèi)容之一，是人類發(fā)展自己、完善自己的重要目標［2］。1966年，聯(lián)合國大會通過《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》第12條第1款規(guī)定，“……締約各國承認人人有權(quán)享有能達到的最高的體質(zhì)和心理健康的標準?！蔽闯赡耆说慕】禉?quán)首先是其作為公民個人之基本人權(quán)，同時基于社會延續(xù)性發(fā)展的要求，雖然未成年人僅為社會人口之一部分，卻構(gòu)成未來社會之全部，因此對未成年人的健康權(quán)保障構(gòu)成整個社會的公共利益。1989年，聯(lián)合國大會通過《兒童權(quán)利公約》第24條第1款規(guī)定:“締約國確認兒童享有可達到的最高標準的健康，并享有醫(yī)療和康復設(shè)施，締約國應努力確保沒有任何兒童被剝奪獲得這種保健服務的權(quán)利?！币虼?，健康權(quán)作為未成年人的一項重要基本人權(quán)，應予以特別保護。人權(quán)對應的是國家義務，為保障未成年人的健康權(quán)，國家應尊重未成年人的健康權(quán)。國際人權(quán)公約和我國憲法關(guān)于人權(quán)的條文都使用了“尊重”一詞，這無論對于一般意義上的人權(quán)還是對于健康權(quán)都是極其重要的。“尊重”一詞反映了國家的民主本質(zhì)，國家與公民的平等關(guān)系。國家履行保障未成年人健康權(quán)的義務，重視對未成年人進行健康和健康權(quán)的教育。所謂健康和健康權(quán)的教育，是指通過學校、媒體和其他行為方式對個人和群體掌握衛(wèi)生保健知識，樹立健康觀念，自愿采取有利于健康的行為和生活方式，并使之了解其中應享有的權(quán)利為目的的教育。通過教育，有利于提升未成年人的健康和健康權(quán)的意識，促進他們開展保健活動，參與關(guān)于健康立法和政策制定，及實施健康法律政策實施的監(jiān)督。國家履行保障未成年人健康權(quán)的義務，還應確保健康促進。健康促進是指促進人們維護和提高他們自身健康的過程，是協(xié)調(diào)人類與環(huán)境之間的戰(zhàn)略，規(guī)定人與社會各自所負的責任。國家履行保障未成年人健康權(quán)的義務，還要采取相應措施防止他人對健康權(quán)的危害，并對危害健康權(quán)的行為依法懲治。之所以強調(diào)他人，是因為個人本身的不良嗜好和生活習慣也會危害健康，國家有義務通過宣傳教育加以防止，國家義務的重點應是防止他人的行為對健康權(quán)的危害。這種行為常常對己、對人和對社會均造成直接或間接的、明顯或潛在的危害［3］。吸煙及被動吸煙提高了心腦血管、呼吸系統(tǒng)等疾病的發(fā)病率。醫(yī)學研究表明，未成年人正處在生長發(fā)育時期，器官系統(tǒng)都尚未成熟，對外界環(huán)境有害因素的抵抗力較成人弱，對毒物危害敏感，身體的正常生長發(fā)育容易受到損害。因此，吸煙與被動吸煙對青少年健康存在重大的危害性，需要采取綜合措施，確保未成年人免受煙害。因煙草而致疾病死亡者大多數(shù)為成年人，但是吸煙嗜好通常開始于青少年時期［4］。尼古丁具有極強的成癮性，一旦吸煙成癮，很難擺脫。多國研究表明，未成年期間是形成吸煙習慣最關(guān)鍵的階段，經(jīng)常接觸煙草的未成年人在成年后成為吸煙者的可能更高，同時開始吸煙的年齡越早，成為常吸者的可能性越大，成年后的吸煙量越大，受煙草的危害也越大，戒煙的可能性越小。

廣義的人身權(quán)利是指，除了政治、宗教和社會經(jīng)濟權(quán)利之外，和個人直接相關(guān)的其他權(quán)利，包括生命權(quán)、人身活動自由權(quán)、遷徙自由、隱私權(quán)、名譽權(quán)、住宅權(quán)、信息自決權(quán)、刑事正當程序等權(quán)利［5］。吸煙自由屬于人身權(quán)利的類型之一，同時也屬于個人自決權(quán)利的一部分，但是這種自由應受到其他公民身體健康權(quán)的制約。未成年人由于不具備完全行使權(quán)利的能力，其身體健康權(quán)既是作為公民的個人人權(quán)，又是社會延續(xù)發(fā)展的需要，屬于社會公共利益的重要組成部分，未成年人健康權(quán)益的保障有賴于國家、社會和家庭力量的介入，未成年人權(quán)利的保護較之于一般公民權(quán)利保護具有相對的特殊性和優(yōu)先性，較之吸煙自由，當然具有權(quán)利行使的優(yōu)先地位。

我國憲法沒有關(guān)于健康權(quán)的獨立條文，只規(guī)定相關(guān)的保障措施，健康權(quán)只是一種隱含權(quán)利，是從其他條文中推導出來的權(quán)利，但是這不代表在事實上健康權(quán)不是公民的一項基本權(quán)利。將健康權(quán)載入憲法，首先符合健康權(quán)內(nèi)涵的本質(zhì)要求，其應是一種可以主張實踐的公法權(quán)利，具有直接的、強行的效力;其次，是道德權(quán)利到憲法權(quán)利再到實有權(quán)利的保障;再次，是人權(quán)保障憲法原則的體現(xiàn)，為未成年人煙害防制立法提供憲法依據(jù)。

二、向未成年人銷售煙草的禁限措施

《公約》第16條對向未成年人銷售煙草和由未成年人銷售煙草予以較為具體的規(guī)定，“每一締約方應在適當?shù)恼墑e采取和實行有效的立法、實施、行政或其他措施禁止向低于國內(nèi)法律、國家法律規(guī)定的年齡或18歲以下者出售煙草制品。這些措施可包括:一是要求所有煙草制品銷售者在其銷售點內(nèi)設(shè)置關(guān)于禁止向未成年人出售煙草的清晰醒目告示，并且當有懷疑時，要求每一購買煙草者提供適當證據(jù)證明已達到法定年齡;二是禁止以可直接選取煙草制品的任何方式，例如售貨架等出售此類產(chǎn)品;三是禁止生產(chǎn)和銷售對未成年人具有吸引力的煙草制品形狀的糖果、點心、玩具或任何其他實物;四是確保其管轄范圍內(nèi)的自動售煙機不能被未成年人所使用，且不向未成年人促銷煙草制品。1.每一締約方應禁止或促使禁止向公眾尤其是未成年人免費分發(fā)煙草制品。2.每一締約方應努力禁止分支或小包裝銷售卷煙，因這種銷售會提高未成年人對此類制品的購買能力。3.各締約方認識到，防止向未成年人銷售煙草制品的措施宜酌情與本公約中所包含的其他規(guī)定一并實施，以提高其有效性。4.當簽署、批準、接受、核準或加入本公約時，或在其后的任何時候，締約方可通過有約束力的書面聲明表明承諾在其管轄范圍內(nèi)禁止使用自動售煙機，或在適宜時完全禁止自動售煙機。依據(jù)本條所作的聲明應由保存人周知本公約所有締約方。5.每一締約方應采取和實行有效的立法、實施、行政或其他措施，包括對銷售商和批發(fā)商實行處罰，以確保遵守本條第1～5款中包含的義務。6.每一締約方宜酌情采取和實行有效的立法、實施、行政或其他措施，禁止由低于國內(nèi)法律、國家法律規(guī)定的年齡或18歲以下者銷售煙草制品?！痹趷蹱柼m，未成年人是政府禁煙運動方面的首要“靶子”，購買香煙的法定年齡在2001年從16歲提高到18歲。

在我國，2006年修正《未成年人保護法》第三十七條第一款規(guī)定，“禁止向未成年人出售煙酒，經(jīng)營者應當在顯著位置設(shè)置不向未成年人出售煙酒的標志;對難以判明是否已成年的，應當要求其出示身份證件”，同時第六十七條規(guī)定，“向未成年人出售煙酒，或者沒有在顯著位置設(shè)置不向未成年人出售煙酒標志的，由主管部門責令改正，依法給予行政處罰?！?999年《預防未成年人犯罪法》第十五條規(guī)定，“任何經(jīng)營場所不得向未成年人出售煙酒?！鄙鲜隽⒎m然設(shè)定向未成年人銷售煙草的禁限規(guī)定，并設(shè)定罰則，但是較為籠統(tǒng)，缺乏可執(zhí)行性。2001年煙草專賣局下發(fā)《關(guān)于自動售煙機有關(guān)問題的通知》(國煙法［2001］431號)，禁止各級煙草公司設(shè)置自動售煙機，要求各級煙草專賣管理部門加強對卷煙零售商戶的監(jiān)督管理，采取切實措施防止未成年人，尤其是中小學生購買卷煙、雪茄煙。2003年國家煙草專賣局專賣司《關(guān)于穩(wěn)妥進行卷煙零售市場合理化布局的通知》規(guī)定，中小學校周邊100米范圍內(nèi)不予辦理卷煙零售許可證。卷煙零售客戶應在柜臺的醒目位置擺放“禁止中小學生吸煙、不向未成年人售煙”的警示牌，并自覺做到不向未成年人出售卷煙。上述規(guī)定雖然較為具體，但是作為部門規(guī)章或規(guī)范性文件，位階較低，并且我國煙草行業(yè)實行統(tǒng)一領(lǐng)導、垂直管理、專營專賣的管理體制，由國家煙草專賣局負責控煙執(zhí)法，難以保障效果。我們建議，應當提升有關(guān)規(guī)定的法律位階，并借鑒《公約》及其他國家、地區(qū)立法經(jīng)驗對煙草銷售行為予以更為嚴格的規(guī)范。

三、未成年人活動場所的禁煙規(guī)范

《公約》第8條第2款關(guān)于防止接觸煙草煙霧的規(guī)定，要求每一締約方應在管轄范圍內(nèi)積極地促進采取和實行有效的立法、行政和其他措施，防止在室內(nèi)工作場所、公共交通工具、室內(nèi)公共場所，適當時包括其他公共場所，接觸煙草煙霧。各國關(guān)于公共場所的禁煙規(guī)定，基本上將未成年人活動的主要場所列為首要。芬蘭則禁止任何人在幼兒園、中小學和大學校園內(nèi)吸煙，青少年活動和聚會的場所也被列入禁煙范圍。2011年我國衛(wèi)生部頒布的《公共場所衛(wèi)生管理條例實施細則》第十八條雖然規(guī)定:“公共場所禁止吸煙”，但是關(guān)于公共場所的界定，依據(jù)該細則的上位法1987年《公共場所衛(wèi)生管理條例》不包括學校等未成年活動的場所。一些地方性控煙立法則將學校納入，例如2011年《哈爾濱市防止二手煙草煙霧危害條例》第七條第一款第一項就列明，“學前教育機構(gòu)、中小學和其他未成年人集中的室內(nèi)外場所”，禁止吸煙或者攜帶點燃的卷煙、雪茄、煙斗。目前許多學校已被命名為“無煙學?！?，學校的校規(guī)校紀中基本上均有關(guān)于禁止未成年學生吸煙的規(guī)定，學校的控煙教育也成為多數(shù)學校教育的內(nèi)容之一。我們認為，為確保未成年人在學校徹底遠離煙草危害，我國控煙立法將中小學校、幼兒園等未成年人集中活動的場所設(shè)置為無煙場所為必要而有效的措施。

除學校等公共場所外，家庭也是未成年人的主要活動場所。維護家庭和諧對于家庭成員來說既是權(quán)利又是義務，吸煙是影響家庭和諧的因素之一。家庭成員之間應當守望相助、相互包容，矛盾的處理較大程度依賴于家庭自治，在家庭內(nèi)部的吸煙僅涉及成年家庭成員，我們認為無必要進行立法干預。但是，若是涉及未成年人在場，具有社會公共利益的未成年人健康權(quán)優(yōu)先性則超越家庭自治的范疇，由此產(chǎn)生國家干預家庭自治的必要，即以立法手段對有未成年子女的家庭內(nèi)吸煙予以限制。

四、未成年人吸煙的自己及其父母責任

《公約》直接約束各締約方，對于吸煙的未成年人及其父母責任因此未加規(guī)范，但是第4條關(guān)于指導原則的規(guī)定，要求各締約方為實現(xiàn)本公約及其議定書的目標和實施其各項規(guī)定，需采取措施防止初吸。俄羅斯立法禁止少年吸煙，一些地方立法對父母教育子女方面的責任予以強化，規(guī)定若發(fā)現(xiàn)未成年人攜帶卷煙，其父母將被罰款500盧布。

2004年教育部下發(fā)的《中學生日常行為規(guī)范(修訂)》第三十七條規(guī)定，“珍愛生命，不吸煙，不喝酒，不濫用藥物，拒絕毒品。不參加各種名目的非法組織，不參加非法活動”，《小學生日常行為規(guī)范(修訂)》第二十條規(guī)定，“不吸煙、不喝酒、不賭博，遠離毒品，不參加封建迷信活動，不進入網(wǎng)吧等未成年人不宜入內(nèi)的場所。敢于斗爭，遇到壞人壞事主動報告。”1991年《煙草專賣法》第五條規(guī)定，“國家和社會加強吸煙危害健康的宣傳教育，禁止或者限制在公共交通工具和公共場所吸煙，勸阻青少年吸煙，禁止中小學生吸煙。”兩個行為守則不屬于法律規(guī)范，不具有法律效力，《煙草專賣法》雖然為法律，但是缺乏配套的罰則規(guī)范，上述規(guī)定僅為倡導性規(guī)范。況且未成年人不具有行為能力，也不適宜成為責任主體?！段闯赡耆吮Ｗo法》第十一條規(guī)定，“父母或者其他監(jiān)護人應當關(guān)注未成年人的生理、心理狀況和行為習慣，以健康的思想、良好的品行和適當?shù)姆椒ń逃陀绊懳闯赡耆?，引導未成年人進行有益身心健康的活動，預防和制止未成年人吸煙、酗酒、流浪、沉迷網(wǎng)絡以及賭博、吸毒、賣淫等行為?！薄额A防未成年人犯罪法》第十五條也規(guī)定，“未成年人的父母或者其他監(jiān)護人和學校應當教育未成年人不得吸煙、酗酒?！鄙鲜鲆?guī)定雖然要求父母承擔教育、預防、制止未成年人吸煙的義務，但是缺乏必要的追責機制，難免流于形式。因此，我們認為，應當設(shè)定差別罰則，即區(qū)分情形分別設(shè)置勸誡、行政罰款等手段。具體而言，立法可以在社區(qū)設(shè)置訓誡機構(gòu)，無故不接受勸誡或者勸誡多次未果的情形下，由相關(guān)行政部門予以行政罰款。

五、結(jié)語

我國吸煙人數(shù)居世界第一，煙草的供應量和消費量也居世界第一。只有吸煙人數(shù)遞減，煙草消費才能逐步降低，而減少吸煙人數(shù)的辦法無外乎兩個:一是使已經(jīng)吸煙的人戒除煙草;二是使青少年遠離煙草，后者更為重要。

健康權(quán)是未成年人的一項基本人權(quán)，如果缺乏相應的法律規(guī)范，僅是一種“裸體”的權(quán)利，徒具宣言式效果，無法發(fā)揮人權(quán)保障的功能。為全面履行我國對《公約》的承諾，應當加快我國煙害防制立法，可以考慮對未成年的煙害防制予以專章規(guī)定，就向未成年人銷售煙草、未成年人活動場所禁煙及未成年人吸煙的責任機制予以規(guī)范。此外，正如《公約》第6條指出的，價格和稅收措施也是減少各階層人群特別是青少年煙草消費的有效和重要手段。未成年人煙害防制任重道遠，還需要社會的廣泛宣傳與支持，以及社區(qū)和家庭的努力配合，共同創(chuàng)建保護未成年人健康權(quán)的無煙環(huán)境。

［1］黃敬亭.健康教育學［M］.上海:上海醫(yī)科大學出版社，1991:143.

［2］楊松才，泰莉，龔向和等.《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》若干問題研究［M］.長沙:湖南人民出版社，2009:213.

［3］劉海年.維護健康權(quán):政府的義務［A］.網(wǎng)絡指導委員會.中國人權(quán)年刊(第三卷2005)［C］.北京:社會科學文獻出版社，2007:3～8.

［4］趙山明.公民健康素質(zhì)研究［M］.鄭州:鄭州大學出版社，2005:137.

［5］張千帆.憲法學導論［M］.北京:法律出版社，2008:629.

Study on Legislation of Tobacco Hazard Prevention for Minors in China

YAN Hai，SHEN Yang
(Liaoning University，Shenyang China 110136)

As one of the basic human rights，the right of health applies to everyone.Because the right of health for minors overweighs the freedom of smoking，governments have the obligation to strengthen the minor’s tobacco hazard prevention by legislation.The restrictions on the sale of tobacco to minors in China are relatively low，so reference might be taken from other nations or regions as far as the reform on legislations is concerned.In addition to schools and other public laces，homes of minor’s family should also be included into non － smoking areas.Parents should take the responsibility to refrain their children from obtaining the habit of smoking，and if failed，should be admonished or punished.

Principle of priority;Right of health;Tobacco prevention

D926

A

1008－2433(2012)03－0099－04

2012－03－18

沈陽市社科聯(lián)項目“沈陽市煙害防治的主要問題與立法建議”(sysk2012－07－0712)的階段性研究成果。

閆 海(1976— )，男，遼寧本溪人，遼寧大學法學院副教授，法學博士，主要研究方向為經(jīng)濟法學;沈 陽(1987— )，女，遼寧本溪人，遼寧大學法學院2010級經(jīng)濟法專業(yè)碩士研究生。