氣候變化下國際貿(mào)易法律問題研究——以碳關(guān)稅合法性分析為視角

劉 冰

（福建江夏學(xué)院法學(xué)院，福建福州 350108）

氣候變化下國際貿(mào)易法律問題研究
——以碳關(guān)稅合法性分析為視角

劉 冰

（福建江夏學(xué)院法學(xué)院，福建福州 350108）

頻繁爆發(fā)的極端天氣，使得全世界都意識到氣候變化的異常，為此，大多數(shù)國家都主張應(yīng)通過制定有約束力的全球性氣候框架公約來應(yīng)對氣候變化。但由于經(jīng)濟利益的驅(qū)使，德班氣候大會上與會各國并未實現(xiàn)這一愿望，相反，在國際貿(mào)易領(lǐng)域中，一些國家借保護環(huán)境為由，意欲推行碳關(guān)稅以達到減輕自身承擔(dān)減排義務(wù)的目的，而以WTO基本規(guī)則作為考量標準，碳關(guān)稅的征收違反了國民待遇原則、最惠國待遇原則等重要規(guī)定，并且無法通過GATT第20條一般例外的審查，其本質(zhì)為一種新型的貿(mào)易保護措施。

氣候變化；國際貿(mào)易；法律問題；碳關(guān)稅

一、氣候變化與國際貿(mào)易之間的關(guān)系

隨著極端天氣爆發(fā)頻率的加快，氣候變化與國際貿(mào)易之間的關(guān)系受到了前所未有的重視。但是目前人們普遍的認識是不全面的，即只認識到氣候變化和國際貿(mào)易相互之間帶來的負面影響。例如，極端氣候會帶來農(nóng)業(yè)、漁業(yè)的減產(chǎn)；旅游業(yè)也會因游客數(shù)量下降而受到影響，進而導(dǎo)致一國財政收入的減少；同時，人們也意識到，迅速發(fā)展的國際貿(mào)易因為需要大量的運輸，會直接導(dǎo)致二氧化碳排放量的增加,在相當程度上加劇了氣候惡化的步伐。但客觀地說，這種認識只是氣候變化與國際貿(mào)易之間相互影響的一個層面，辯證唯物主義的認知規(guī)律認為，事物都是具有兩面性的，同樣，氣候變化和國際貿(mào)易相互之間在存在沖突的同時，也有相互促進的一面。

氣候變化帶給國際貿(mào)易的積極影響主要在于，為了應(yīng)對氣候變化，減少對氣候的破壞，人類已經(jīng)開始積極的研發(fā)、使用更為環(huán)保的新型能源，環(huán)保產(chǎn)品的貿(mào)易需求與日俱增，這一狀況不僅對環(huán)保產(chǎn)品的貿(mào)易發(fā)展起到了推動作用，同時也在相當程度上改變了以往國際貿(mào)易中過分依賴能源的貿(mào)易結(jié)構(gòu)，減少了國家間為爭奪有限的能源而引發(fā)的各種貿(mào)易爭端。與此呼應(yīng)的是，國際貿(mào)易也可以以各種方式對實現(xiàn)溫室氣體減排產(chǎn)生積極的影響，從而起到減輕氣候變化的作用。例如，基于環(huán)保技術(shù)的廣闊市場，自由貿(mào)易可以促進向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)讓清潔發(fā)展技術(shù)，這一方式不僅可以推動發(fā)展中國家經(jīng)濟發(fā)展，同時也可以促使發(fā)展中國家采取與發(fā)達國家接近的環(huán)境標準，特別是有利于在實現(xiàn)共同減排溫室氣體這一全球責(zé)任問題上達成共識。

通過上述分析可以看出，氣候變化與國際貿(mào)易之間在存在沖突的同時，也存在相互促進的一面。這就要求我們要客觀處理二者之間的關(guān)系，在充分發(fā)揮二者相互促進作用的同時，盡量減輕二者之間的沖突。筆者認為，實現(xiàn)這一目標較為有效的途徑是制定行之有效的全球性氣候框架公約，通過共同承擔(dān)減排義務(wù)達到防止全球氣候進一步惡化的目的。

二、制定全球性氣候框架公約的阻力

人類對氣候變化的重視由來已久，早在 1972年聯(lián)合國就組織召開了人類環(huán)境會議，這次會議被認為是國際社會真正關(guān)注氣候變化及其影響的歷史起點。其后，人類對于防止氣候惡化的努力從未間斷。1979年 2月，以“氣候與人類”為主題的第一屆世界氣候大會召開，并發(fā)表聲明號召各國政府“預(yù)見和防止可能對人類福利的潛在的人為氣候變化”。1985年 20多個國家代表簽署了《關(guān)于保護臭氧層的維也納公約》，保護臭氧層國際統(tǒng)一行動開始。1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過了《氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》），155個國家簽署了這項公約，該公約意義深遠，直至今天仍為應(yīng)對氣候變化的國際機制中發(fā)揮主要作用的法律文件。1997年在日本京都召開了聯(lián)合國氣候變化框架公約第三次締約方大會，通過了《京都議定書》，奠定了國際社會應(yīng)對氣候變化的統(tǒng)一機制。2007年12月在印度尼西亞巴厘島閉幕的聯(lián)合國氣候變化大會上通過的“巴厘島路線圖”，確定了《京都議定書》之后聯(lián)合國氣候變化大會的議題。2008年的波茲南會議，八國集團領(lǐng)導(dǎo)人在八國集團首腦會議上就溫室氣體長期減排目標達成一致，即尋求與其他締約國共同實現(xiàn)到2050年將全球溫室氣體排放量減少至少一半的長期目標。2009年的哥本哈根會議上由于與會各國的分歧較大，最終達成了沒有法律約束力的《哥本哈根協(xié)議》。2010年的坎昆會議在各締約方共同努力下，《京都議定書》得到了堅持，在透明度問題上，就對象、基本原則和一些要素得到確認，為此，坎昆會議得到了廣泛的贊譽?？怖h的成果也使得與會各國對2011年的德班氣候大會充滿了信心。

2011年11月28日至12月9日在南非德班召開了聯(lián)合國最新一輪氣候變化大會，為了能使德班氣候大會產(chǎn)生更為顯著的成果，在大會正式召開之前，與會各國共召開了三次預(yù)備會議，以期能解決與會各國分歧較大的一些問題。但經(jīng)過三次預(yù)備會議后，各方在《京都議定書》第二承諾期等關(guān)鍵性問題上分歧依然嚴重，以致于大會因此拖延了結(jié)束時間。但值得欣慰的是，經(jīng)過艱苦磋商和漫長的等待后，德班氣候大會取得了一些成果。例如，建立德班增強行動平臺特設(shè)工作組，負責(zé)制定一個適用于所有《公約》締約方的法律工具或者法律成果，并規(guī)定這項工作將于2012年上半年開始，不晚于2015年結(jié)束。另外，為避免《京都議定書》第一承諾期結(jié)束后出現(xiàn)空當，規(guī)定 2013年開始實施《京都議定書》第二承諾期。除此之外，會議還決定正式啟動綠色氣候基金，并成立了綠色氣候基金管理框架。大會還對適應(yīng)、減緩、技術(shù)轉(zhuǎn)移等問題作了安排。盡管德班氣候大會取得了一些成果，但是發(fā)達國家集團與發(fā)展中國家集團圍繞減排正義與公平的分歧仍然尖銳，而且這一分歧將可能繼續(xù)困擾2012年的卡塔爾氣候大會。

其實，與會各國均已意識到氣候變化是任何一國都無法獨力應(yīng)對的全球挑戰(zhàn)，訴諸國際合作乃是正道。但由于國際體系的無政府狀態(tài)以及權(quán)力和資源的稀缺，客觀上加大國家間競爭和沖突的可能性，而降低了國家間信任與合作的可能性，導(dǎo)致一次又一次的氣候大會或是無果而終，或是沒有實質(zhì)性進展。筆者認為，目前在氣候變化領(lǐng)域制定行之有效的全球性公約的阻力主要有以下幾個方面：

首先，經(jīng)濟利益的驅(qū)使使得發(fā)達國家集團在自身減排問題上不進反退。在德班氣候大會結(jié)束伊始，加拿大便宣布退出《京都議定書》，而促使其作出該項舉動的主要原因則是退出后可以免遭議定書規(guī)定的大約 140億加元的懲罰。加拿大環(huán)境部長彼得?肯特批評自由黨領(lǐng)導(dǎo)的加拿大政府當年批準加入《京都議定書》是“不負責(zé)的”，因為它并沒有認真采取行動削減溫室氣體排放，由此招致高額的罰款。因此，退出《京都議定書》對在當前困難經(jīng)濟形勢下的加拿大保守黨政府來說是最好的選擇。從彼得?肯特的態(tài)度可以看出，決定發(fā)達國家是否加入全球性氣候公約的主導(dǎo)因素是自身的經(jīng)濟利益，而不是為應(yīng)對氣候惡化作出貢獻。發(fā)展中國家，包括聯(lián)合國有關(guān)官員均對于加拿大的舉動表示遺憾。在全世界都在為拯救氣候做最大努力的時機，加拿大的行為無疑是一種倒退。但更令人擔(dān)憂的是，加拿大的舉動如果導(dǎo)致更多《京都議定書》締約國的效仿，那么人類為防止氣候惡化的多年努力將付之東流。

其次，發(fā)達國家面臨巨大的資金來源壓力，有可能使得綠色氣候基金形同虛設(shè)。按照巴厘島路線圖授權(quán)以及 2009年哥本哈根氣候大會達成的決議，發(fā)達國家將啟動綠色氣候基金，以支持發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化的行動。按照規(guī)定，2010年到2012年作為過渡期，發(fā)達國家先拿出300億美元的快速啟動資金，但從2013年到2020年，每年的出資將增加到1000億美元。盡管目前歐盟、日本已經(jīng)落實了自己的快速啟動資金，但面對從三年三百億到每年一千億的巨大差距，資金的來源將成為主要問題。雖然，德班氣候大會上成立了綠色氣候基金管理框架，但我們不得不擔(dān)憂的是，以往發(fā)達國家在這一舉措上存在偷梁換柱的現(xiàn)象，即將承諾用于發(fā)展中國家醫(yī)療、教育方面的資金，轉(zhuǎn)移到氣候資金上，這樣的做法將從根本上動搖綠色氣候基金作用的發(fā)揮。

最后，發(fā)達國家在通過技術(shù)轉(zhuǎn)讓幫助發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化的問題上政治意愿不足，使得發(fā)展中國家失去了有效減緩和適應(yīng)氣候變化的根本保證。發(fā)達國家轉(zhuǎn)讓技術(shù)幫助發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化這一方式一直是國際氣候談判中的核心問題，但 20多年來始終沒有成果。究其根本原因，技術(shù)轉(zhuǎn)讓一直以來都是發(fā)達國家獲取高額經(jīng)濟利益的手段之一，如果將其低價轉(zhuǎn)讓給發(fā)展中國家，發(fā)達國家勢必失去巨額的經(jīng)濟利益，如果附加高昂的轉(zhuǎn)讓費，則會招致國際社會的一致譴責(zé)，因此，發(fā)達國家在這一問題上感到進退兩難。更為關(guān)鍵的是，當氣候變化引起全人類重視的同時，清潔能源技術(shù)便有了廣闊的市場前景。據(jù)美國自然資源保護協(xié)會發(fā)布的一項數(shù)據(jù)稱，未來20年全球清潔能源市場將達到 13萬億美元，這一市場將大于全球 IT市場，而中國市場將達到346億美元，歐洲將達到 411億美元。[1]由此可以發(fā)現(xiàn)，發(fā)達國家對待技術(shù)轉(zhuǎn)讓態(tài)度消極的真正原因在于想通過出口技術(shù)獲取高額的經(jīng)濟利益。失去了發(fā)達國家的技術(shù)援助，單靠發(fā)展中國家一己之力要想取得減緩氣候惡化的成效，其前進的道路定是荊棘塞途。

客觀地說，氣候談判在很大程度上不僅需要各方互相妥協(xié)以達成共識，同時還需要照顧各方的關(guān)切，談判才能取得實質(zhì)性進展?？梢哉f，氣候談判結(jié)果是各國政治、經(jīng)濟利益博弈的結(jié)果。但目前各國看重的是各自的經(jīng)濟利益，而忽視了全球利益的最大化，在各方存在不同利益訴求的情況下，一次次的氣候大會舉步維艱，但減緩氣候惡化已是一個不容回避的問題，為此，一些國家極力推行碳關(guān)稅以達到減輕自身承擔(dān)減排義務(wù)和減緩氣候惡化的雙重目的，而碳關(guān)稅的征收是否合法，在多邊貿(mào)易體制下需要以WTO規(guī)則來分析。

三、WTO框架下碳關(guān)稅合法性的分析

為推行自由、公平的多邊貿(mào)易體制，WTO將非歧視原則作為其首要的基本原則，即要求成員方不得對“相同產(chǎn)品”采取差別待遇，在衡量成員方是否違反非歧視原則時，國民待遇原則和最惠國待遇原則是具體的考量標準。

（一）碳關(guān)稅的征收違反了最惠國待遇原則

WTO的最惠國待遇原則由GATT第1條作出規(guī)定：任何締約方給予來自或運往任何其他國家任何產(chǎn)品的利益、優(yōu)惠、特權(quán)或豁免應(yīng)立即無條件地給予來自或運往所有其他締約方領(lǐng)土的同類產(chǎn)品。從目前來看，意欲實施碳關(guān)稅措施的主要是發(fā)達國家，而其將征稅對象卻直指發(fā)展中國家。以美國為例，無論是2009年通過的《美國清潔能源和安全法案》還是2010年公布的《美國氣候與能源法案》（草案）均將中國和印度列為征稅國和接受減排的監(jiān)督國，[2]其規(guī)定的違法性不言而喻。

按照WTO的規(guī)定，最惠國待遇原則不僅要求規(guī)則規(guī)定的待遇相同，還要求規(guī)則實施的效果相同，[3]但目前一些國家正在設(shè)計的碳關(guān)稅措施直將矛頭指向發(fā)展中國家，從規(guī)則本身規(guī)定這一層而言已經(jīng)違反了最惠國待遇原則，因為作為WTO成員，進口國征收碳關(guān)稅的對象應(yīng)是所有向其出口產(chǎn)品的WTO成員方，而不是特指某些國家；另外，發(fā)展中國家與發(fā)達國家由于科學(xué)技術(shù)發(fā)展水平的差異，導(dǎo)致在生產(chǎn)相同產(chǎn)品的過程中能源的消耗以及溫室氣體的排放情況均截然不同，這將直接導(dǎo)致發(fā)達國家的產(chǎn)品在進入一國時因符合進口國的減排標準而免于繳納碳關(guān)稅，但發(fā)展中國家生產(chǎn)的同類產(chǎn)品卻因較高的碳含量而需繳納碳關(guān)稅，成本的不同導(dǎo)致相同產(chǎn)品的競爭失去了公平的基礎(chǔ)，必將導(dǎo)致兩類國家的經(jīng)濟實力因此漸行漸遠。可見，目前的碳關(guān)稅措施其實施的效果也將違反最惠國待遇原則。

（二）碳關(guān)稅的征收違反了國民待遇原則

除了最惠國待遇原則外，GATT第3條中規(guī)定的國民待遇原則也是非歧視原則的重要組成部分。與最惠國待遇原則不同的是，國民待遇原則追求的是進口產(chǎn)品和國內(nèi)同類產(chǎn)品相同的待遇。按照GATT第3條第2款的規(guī)定，任何締約方不得以任何直接或間接方式對進口產(chǎn)品征收高于國內(nèi)同類產(chǎn)品的任何國內(nèi)稅費。但客觀地說，意欲實施碳關(guān)稅的國家要想其設(shè)計的具體措施不違反這一規(guī)定，目前來看尚存難度。

要保證對進口產(chǎn)品征收的碳關(guān)稅與本國同類產(chǎn)品承擔(dān)的國內(nèi)稅負擔(dān)相同，那么稅率或費率的確定就是一個決定性的因素，由于來自不同進口國的同類產(chǎn)品其碳排放量并不相同，要想完全符合國民待遇原則就要求對進口產(chǎn)品和國內(nèi)同類產(chǎn)品制定詳細的減排標準和計算減排成本的方法，但即便是同類產(chǎn)品，其碳排放量也千差萬別，但對每一項產(chǎn)品單獨制定標準和計算方法又根本不可能，而只能取一個平均標準。[4]這樣勢必對來自某些國家的進口產(chǎn)品不盡公平，從而違反了國民待遇原則。

四、碳關(guān)稅能否通過GATT第20條審查

為了能對一項措施作出公正的判斷，WTO規(guī)定，即使該項措施違反了GATT第1條和第3條，但如果它能通過 GATT第 20條，即“一般例外”條款的審查，那么它仍將被認定是符合WTO規(guī)則的。既然如此，盡管通過上文論證得出了碳關(guān)稅違反了WTO的非歧視原則的結(jié)論，但如果其能通過GATT第20條的驗證，仍可被認定是符合WTO規(guī)則的。

在GATT第20條列舉的各項例外中，與應(yīng)對氣候變化措施相關(guān)的具體內(nèi)容是20條（b）和（g）項，但按照WTO爭端解決機構(gòu)在適用GATT第20條時形成的方法，要想成功援引一般例外，還必須在滿足（b）或（g）項時同時滿足第20條序言的要求。

（一）GATT第20條（b）或（g）項下碳關(guān)稅合法性的論證

GATT第20條（b）項允許成員為了保護人類、動植物的生命和健康所“必需”而采取偏離GATT一般規(guī)則的措施。盡管GATT條文中沒有對“必需”作出明確的界定，但是在WTO爭端解決實踐中，對“必需”的認定一直是焦點問題。在最近的巴西翻新輪胎案中，上訴機構(gòu)總結(jié)道，在判斷某一措施是否“必需”時，須考慮若干相關(guān)因素，特別是所涉利益或價值的重要性、措施對達到政策目標的貢獻程度和對貿(mào)易的限制。如果初步結(jié)論是肯定的，則必須再將該措施與可能存在的貿(mào)易限制更小，但對達到目標有同等貢獻的替代措施進行比較，之后才能做最終決定。[4]80眾所周知，設(shè)計碳關(guān)稅的重要目的是防止“碳泄露”，也就是發(fā)達國家為防止由于自身采取減排措施而致使碳密集和能源密集型行業(yè)轉(zhuǎn)移到尚未實施減排措施的國家，從而導(dǎo)致全球碳排放量不僅不會降低，反而有可能上升，加劇全球氣候惡化。但直至目前為止，仍沒有充足的理論依據(jù)來支撐“碳泄露”這一觀點。從目前的國際投資領(lǐng)域來看，投資者在作出投資決定前，東道國的政治、經(jīng)濟環(huán)境及對外資的優(yōu)惠待遇仍是其主要考慮的因素，而東道國是否實施減排措施目前尚不足以構(gòu)成影響投資者決策的主要因素。但相比之下，碳關(guān)稅對一些國家尤其是以出口能源密集型產(chǎn)品和初級產(chǎn)品為主的國家，其貿(mào)易限制作用卻是顯著的，以中國為例，根據(jù)世界銀行的研究報告，如果碳關(guān)稅全面實施，在國際市場上，“中國制造”可能將面對平均 26%的關(guān)稅，出口量因此可能下滑21%。[5]在數(shù)據(jù)的顯示下，不能不讓我們懷疑歐美國家極力推行碳關(guān)稅的真實目的，這也就從另一個角度說明了碳關(guān)稅對貿(mào)易的限制作用是實實在在存在的，以此衡量，碳關(guān)稅難以滿足GATT第20條中（b）項對“必需”的要求。

在不滿足GATT第20條（b）項的情況下，還可以考慮碳關(guān)稅是否滿足（g）項的要求。GATT第20條（g）項規(guī)定，允許成員采取或?qū)嵤┩瑖鴥?nèi)限制生產(chǎn)或消費措施相結(jié)合，與有效保護可耗盡的自然資源有關(guān)的措施。按照 WTO爭端解決機構(gòu)在審理“美國汽油標準案”中對（g）項作出的解釋：某項措施不一定要為保護自然資源所“必需”,但其主要目的應(yīng)當是保護自然資源，這樣才能被認定為（g）項意義上的與保護自然資源“有關(guān)”，而“有關(guān)”是指“直接關(guān)系”或“主要目的是……”。[6]但以《美國氣候與能源法案》為例，盡管其標榜碳關(guān)稅的目的是最大限度地降低碳泄露，但是其根本的目的仍是保護國內(nèi)碳密集產(chǎn)業(yè)，貿(mào)易競爭毋庸置疑的是首要考慮因素，因此，很難看出碳關(guān)稅采取的主要目的是為了保護可耗盡的自然資源，自然也不符合第20條（g）項規(guī)定的要求。

（二）GATT第20條序言下碳關(guān)稅合法性的審查

為了防止成員方濫用GATT第20條中的例外情形，WTO要求，如若成功豁免，除了滿足第20條列舉的任一情況外，還必須同時滿足第20條序言的要求，即“不得構(gòu)成武斷的或差別待遇，或構(gòu)成對國際貿(mào)易的變相限制?！币悦绹鵀槔?，其設(shè)計的碳關(guān)稅難以通過這一條款的審查，因為美國不僅直接將中國和印度作為征稅國，而且對中國近年來在節(jié)能減排方面做出的努力沒有給予客觀的肯定。①如此看來，很難說以美國為首的發(fā)達國家意欲征收的碳關(guān)稅不帶有貿(mào)易限制的嫌疑，也就違反了GATT第20條序言的要求。

從上述分析可以看出，碳關(guān)稅目前難以符合GATT第20條一般例外中所規(guī)定的情形，但是隨著近年來氣候惡化步伐的加快，人類對保護環(huán)境的意識愈發(fā)加強，在這種情形之下，征收碳關(guān)稅的呼聲勢必會一浪高過一浪，而且，從制度是人為設(shè)計這一客觀事實出發(fā)，精心設(shè)計過的碳關(guān)稅即使不符合WTO非歧視原則，也有可能因符合GATT一般例外條款而通過豁免，這不能不引起我們的重視。

注釋：

① 財政部數(shù)據(jù)顯示，2007年以來，中央財政累計安排3380多億元資金支持節(jié)能減排，加上地方財政配套資金，共同帶動社會投入上萬億元。2012年中央財政安排979億元節(jié)能減排和可再生能源專項資金，比上年增加251億元，加上可再生能源電價附加、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、循環(huán)經(jīng)濟、服務(wù)業(yè)發(fā)展資金和中央基建投資中安排的資金，合計將達到1700億元。

[1] 佚名.發(fā)改委官員:中國希望應(yīng)用發(fā)達國家先進節(jié)能減排技術(shù)[N/OL]. (2010-10-08)[2012-04-17]. http://www.tianshannet.com.cn/energy/content/2010-10/08/content_5286066.htm.

[2] 沈木珠.多邊法律體制下碳關(guān)稅的合法性新析[J].國際貿(mào)易問題,2011(5): 153.

[3] 邊永民.美國擬議的邊境碳調(diào)整措施與WTO規(guī)則[A]//國際經(jīng)濟法學(xué)刊[C].北京:北京大學(xué)出版社,2011(2): 22.

[4] 李曉玲,陳雨松.“碳關(guān)稅”與WTO規(guī)則相符性研究[J].國際經(jīng)濟合作,2010(3) :79.

[5] 周馨怡.碳關(guān)稅來襲[EB/OL]. (2010-01-06)[2012-08-10]. http://www.21cbh.com/HTML/2010-1-7/160936.html.

[6] 朱欖葉.世界貿(mào)易組織國際貿(mào)易糾紛案例評析[M].北京:法律出版社,2000: 84-85.

D996.1

A

1674-8557（2012）03-0059-05

2012-08-17

本文系福建江夏學(xué)院課題“氣候變化下國際貿(mào)易法律問題研究——以博弈論為視角”（項目編號：2011B006）研究成果。

劉冰（1976-），女，吉林東豐人，福建江夏學(xué)院法學(xué)院副教授，福建省臺灣法律研究所副研究員。

陳 馳）