濟(jì)源沁河河道采砂管理規(guī)劃和體制探索

王云雷 王文慧 史彥賓

（1.豫西黃河河務(wù)局濟(jì)源黃河河務(wù)局，河南 濟(jì)源 459000；2.黃河水利委員會(huì)黃河機(jī)械廠，河南 鄭州 450006；3.豫西黃河河務(wù)局濟(jì)源黃河河務(wù)局，河南 濟(jì)源 459000）

我局針對(duì)所轄區(qū)域內(nèi)的沁河砂石資源的現(xiàn)狀和利用情況，將沁河砂石資源分段劃片，由過(guò)去的集中管理變?yōu)橛珊觿?wù)部門(mén)、沿河村鎮(zhèn)、承包個(gè)人共同管理的局面，保障了河道防洪安全，節(jié)省了管理開(kāi)支，增加了收益。隨著新的管理力量 沿河鄉(xiāng)村、管理個(gè)人的加入，加快了良性采砂管理秩序的形成。

1 沁河采砂現(xiàn)狀

沁河砂石開(kāi)采始于1984年。開(kāi)采河段為五龍口至沙后河段，其中五龍口至大許河段臨近山區(qū)河段，積累了大量的砂石，為沁河砂石的開(kāi)采、粉碎加工提供了大量的原料。

但現(xiàn)階段，沁河砂石資源利用的總體情況不容樂(lè)觀。經(jīng)過(guò)近二十年的開(kāi)采，沁河砂石資源已經(jīng)逐步趨于枯竭。以前由于河道內(nèi)采砂活動(dòng)尚無(wú)章法可依，個(gè)別砂廠船只開(kāi)始在沁河禁采區(qū)以外開(kāi)采，形成濫采濫挖的混亂局面，致使河勢(shì)改變。兩岸塌灘嚴(yán)重，給兩岸群眾造成一定的經(jīng)濟(jì)損失，也給濟(jì)源沁河河勢(shì)、堤防工程安全造成了一定的負(fù)面影響。近年來(lái)，沁河來(lái)水普遍減少，五龍口以下河段多年出現(xiàn)斷流，來(lái)水量的減少，必然引起來(lái)砂量的減少，出現(xiàn)了砂石料開(kāi)采靠吃沁河老灘的趨勢(shì)，老灘消失必然危及沁河堤防安全，河道采砂對(duì)防洪安全的影響不容忽視。

2 沁河砂石資源管理工作中存在的問(wèn)題

在近年來(lái)的砂石資源管理中，我們發(fā)現(xiàn)目前工作中，也存在一些問(wèn)題：

（1）《河南省黃河河道采砂收費(fèi)管理規(guī)定》中雖規(guī)定采砂由河道主管機(jī)關(guān)發(fā)放許可證，并按當(dāng)?shù)貎r(jià)格的10～20%收取管理費(fèi)，但從未對(duì)采砂戶開(kāi)采量的上報(bào)作出規(guī)定。因此，一些采砂戶虛報(bào)、瞞報(bào)、漏報(bào)開(kāi)采現(xiàn)象嚴(yán)重。

（2）法律法規(guī)并未明確規(guī)定汛期期間河道禁止采砂，單對(duì)于禁止采砂而言，行政指令難以奏效，申請(qǐng)法院執(zhí)行時(shí)間漫長(zhǎng)（上訴期滿3個(gè)月后），且程序復(fù)雜，不具備可操作性。

（3）一些采砂戶只顧眼前利益，互相競(jìng)爭(zhēng)，往往以較低的價(jià)格出售砂石，難以產(chǎn)生應(yīng)有的效益，使砂石資源浪費(fèi)嚴(yán)重，對(duì)砂石資源利用產(chǎn)生不利影響。

針對(duì)上述問(wèn)題，我們認(rèn)為進(jìn)行采砂管理改革已勢(shì)在必行。加大砂石資源管理力度，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃，由技術(shù)部門(mén)對(duì)河道行洪河勢(shì)進(jìn)行重新評(píng)估，在不影響河道行洪安全的前提下，重新規(guī)劃可采區(qū)域，認(rèn)真細(xì)致完成沁河可利用砂石資源的統(tǒng)計(jì)工作，對(duì)可采區(qū)域和當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村情況分段劃片，出讓采砂權(quán)，對(duì)沁河砂石資源的開(kāi)采提出長(zhǎng)期計(jì)劃，由沿河鄉(xiāng)村參與，制止濫采濫挖，以強(qiáng)化對(duì)砂石資源的管理。

3 管理規(guī)劃

3.1 指導(dǎo)思想

研究河道采砂對(duì)減少沁河河道淤積，保證防洪安全的管理工作中在的問(wèn)題，對(duì)沁河采砂權(quán)分段劃片采取租賃、承包的招標(biāo)方式，降低管理成本。本著注重培養(yǎng)良好的開(kāi)采秩序，合理開(kāi)采，有計(jì)劃利用，實(shí)現(xiàn)國(guó)家、集體、個(gè)人三者互相配合，達(dá)到互利目的。既帶動(dòng)河道管理等一系列工作的開(kāi)展，又利用了砂石資源,實(shí)現(xiàn)防洪減災(zāi)與經(jīng)濟(jì)效益的“ 雙贏”。

3.2 目的

3.2.1 保障防洪安全,不得對(duì)行洪河道產(chǎn)生不良影響

即在開(kāi)采之時(shí)，不得對(duì)河道灘地、行洪河道、水勢(shì)流向產(chǎn)生不良的影響，達(dá)到減少沁河河道淤積，保證防洪安全的目的。

3.2.2 規(guī)范管理，最大限度的維護(hù)河務(wù)部門(mén)的權(quán)益

通過(guò)改革實(shí)現(xiàn)河務(wù)局管理中標(biāo)者，中標(biāo)者管理采砂戶（船）的梯級(jí)管理模式，提高管理效率，降低管理成本，實(shí)現(xiàn)采砂管理費(fèi)的足額收取，避免因人為的開(kāi)采規(guī)劃失當(dāng)而造成砂資源浪費(fèi)。

3.2.3 預(yù)防矛盾，化解矛盾沖突

除了解決上述問(wèn)題之外，還應(yīng)當(dāng)注重培育人們思想觀念，具體包括：提高人們的思想認(rèn)識(shí)，變被動(dòng)接受河務(wù)部門(mén)管理為主動(dòng)接受河務(wù)部門(mén)管理，培育人們的法律意識(shí)。

4 采取的措施

4.1對(duì)采砂河段進(jìn)行觀測(cè)和研究

從1996年至今，我們對(duì)濟(jì)源沁河河道內(nèi)的砂石料廠和采砂船進(jìn)行了定期調(diào)查，加強(qiáng)了對(duì)沁河河勢(shì)勘查和洪水水位的勘測(cè)，對(duì)河勢(shì)的變化進(jìn)行了持續(xù)觀測(cè)，濟(jì)源沁河灘區(qū)的人為采砂活動(dòng)確實(shí)起到了疏浚河道的作用，而且效果明顯，平均達(dá)到0.5～3 米。而加強(qiáng)對(duì)人為采砂行為的控制和引導(dǎo)，河槽的變化必然會(huì)向著有利于防洪方向發(fā)展。

4.2 設(shè)立禁采區(qū)，引導(dǎo)采砂

通過(guò)近幾年來(lái)的觀測(cè)研究，我們對(duì)沁河濟(jì)源段河槽和灘區(qū)的變化與灘區(qū)采砂活動(dòng)之間的規(guī)律有了一定的認(rèn)識(shí)；河道過(guò)流段面增大，洪水水位同比降低0.5～1.5米，兩岸塌灘情況減少。

根據(jù)研究的結(jié)果，對(duì)灘區(qū)采取砂石資源進(jìn)行引導(dǎo)控制，將灘區(qū)砂石資源進(jìn)行分劃：可開(kāi)采區(qū)、限量開(kāi)采區(qū)、禁止開(kāi)采區(qū)（即：禁采區(qū)）。根據(jù)裁灣取直，疏通河道的原理，對(duì)影響河勢(shì)的灘頭設(shè)為可采區(qū)，對(duì)一些不利于河勢(shì)變化的河灣設(shè)為禁采區(qū)，讓其淤積，重新形成灘區(qū)，對(duì)主河槽部分進(jìn)行限量開(kāi)采。汛后，對(duì)河勢(shì)進(jìn)行觀測(cè)分析及預(yù)測(cè)來(lái)年洪水后，對(duì)三個(gè)區(qū)域進(jìn)行調(diào)整。

4.3 加大法律宣傳力度，增強(qiáng)當(dāng)?shù)厝罕姺篮橐庾R(shí)

由于沁河“82.8”洪水以來(lái)，沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)特大洪水，沿河群眾的防洪意識(shí)日漸淡薄，普遍存在“靠水吃水”的思想，所以在河道內(nèi)采砂成為“理所當(dāng)然”的行為。為了使沿河群眾能夠改變這種錯(cuò)誤的思想，利用“世界水日”、“中國(guó)水周”等宣傳機(jī)會(huì)，大力開(kāi)展《防洪法》、《水法》、《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》、《河南省黃河河道采砂管理規(guī)定》等法律法規(guī)的宣傳，培養(yǎng)沿河群眾的防洪意識(shí)。

5 效益分析

5.1 防洪效益

近幾年來(lái)，濟(jì)源沁河河道及灘區(qū)變化出現(xiàn)了有利于防御洪水的新形勢(shì)：

（1）多年來(lái)，沒(méi)有出現(xiàn)河道淤積的現(xiàn)象。沁河河床淤積與上游來(lái)砂量有關(guān)，由于人為的河道采砂（即疏浚）量大于淤積量，既利用了砂石資源，又達(dá)到了減少沁河下游河道淤積的目的，實(shí)現(xiàn)了沁河灘區(qū)采砂與河道管理“雙贏”。（2）來(lái)水時(shí)，濟(jì)源河道及灘區(qū)的變化更加有利于防洪工作。幾年來(lái)的行洪情況，特別是2003年“華西秋汛”期間的行洪情況，由于河槽涮深，行洪平穩(wěn)，濟(jì)源沁河洪水沒(méi)有危及堤防安全，甚至連塌灘的險(xiǎn)情也大為降低。

5.2 管理效益

實(shí)施分段劃片管理，更加方便有效的實(shí)現(xiàn)砂石資源的有效利用，節(jié)省管理部門(mén)的人力與物力，有效的預(yù)防、制止違法開(kāi)采。

從近年來(lái)的執(zhí)法情況來(lái)看，由于砂石資源短缺而引發(fā)的水事沖突案件會(huì)呈上升趨勢(shì)。這是因?yàn)榻ㄖ袠I(yè)的發(fā)展拉動(dòng)了對(duì)砂石資源的需求，而沁河河道內(nèi)可允許開(kāi)采的砂石資源無(wú)法滿足需求，從而導(dǎo)致到處亂挖亂采，在高額利益的驅(qū)動(dòng)下，甚至在禁采區(qū)開(kāi)采。而河務(wù)部門(mén)由于受資金、人力等方面因素的影響，往往對(duì)采砂戶（船）無(wú)法形成有效的監(jiān)督。而分段劃片作為河務(wù)部門(mén)管理力量的補(bǔ)充，因?yàn)槠淝猩砝娴年P(guān)系而主動(dòng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)并阻止這種情況的發(fā)生。在這其中通過(guò)制定一些可行的獎(jiǎng)罰措施，來(lái)提高他們的查處非法采砂的積極性，對(duì)非法采砂活動(dòng)起到了更好的制止作用。

通過(guò)實(shí)行規(guī)范管理辦法避免（減輕）砂石資源需求量的加大而引起的“爭(zhēng)奪”性的開(kāi)采。應(yīng)該說(shuō)，沁河砂資源可供開(kāi)采的時(shí)間是由當(dāng)?shù)亟ㄖ袌?chǎng)情況來(lái)決定的，建筑市場(chǎng)由于處于平穩(wěn)的增長(zhǎng)時(shí)期，對(duì)建筑用的石子、沙需求量穩(wěn)中有升，按目前開(kāi)采能力及沁河目前開(kāi)采區(qū)內(nèi)的砂石資源現(xiàn)狀，估計(jì)可供開(kāi)采約四年左右。

但作為河道管理部門(mén)，長(zhǎng)期以來(lái)便一直無(wú)法完全堵死“爭(zhēng)奪”性開(kāi)采這個(gè)漏洞。從以往處理的幾起案件比如沙后村的采砂糾紛來(lái)看，均是當(dāng)?shù)卮迕駸o(wú)法理清砂石資源的產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題，即是認(rèn)為砂石資源屬集體所有，只要當(dāng)?shù)卮箨?duì)同意，便開(kāi)始開(kāi)采，而河務(wù)部門(mén)往往在此后要做大量工作。這樣不僅增加了管理上的負(fù)擔(dān)，而且要做到對(duì)這類事件及時(shí)發(fā)現(xiàn)與制止，往往會(huì)投入更大的人力與物力。而實(shí)行分段劃片的管理方法之后，則可依靠分段劃片管理者來(lái)及時(shí)發(fā)現(xiàn)并阻止，有更高的效率與可靠性，河務(wù)局部門(mén)也因此減少了管理上的負(fù)擔(dān)。

5.3 經(jīng)濟(jì)效益

采砂管理費(fèi)的收取，是按當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)銷售價(jià)的 10%來(lái)收取，也就是說(shuō)這是和采砂戶的采砂總量相掛鉤的，由于采砂戶往往地處僻遠(yuǎn)的道路難行的灘區(qū)且較為分散，河務(wù)部門(mén)無(wú)法負(fù)擔(dān)沉重的管理成本，難以把握住其采砂總量而不能足額收取采砂管理費(fèi)。

而實(shí)行分段劃片之后，則可有效的避免這種情況。首先便是嚴(yán)格了管理措施與方法。由河務(wù)部門(mén)向分段劃片管理者收取費(fèi)用，而由他們?cè)傧虿缮皯羰杖≠M(fèi)用，這樣可以保證采砂量的如實(shí)上報(bào)，更好的維護(hù)河務(wù)部門(mén)的權(quán)益。由于受以往體制的影響，村民往往對(duì)審批手續(xù)等問(wèn)題很淡漠，施行分段劃片管理之后，河務(wù)部門(mén)便可以借助他們實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)督，經(jīng)濟(jì)效益顯著。由過(guò)去每年不足三萬(wàn)元增長(zhǎng)到去年的十萬(wàn)余元，增幅達(dá)到了三倍，經(jīng)濟(jì)效益顯著。

濟(jì)源沁河已經(jīng)成為沿河百姓衣食之源，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)騰飛做出了巨大貢獻(xiàn)。通過(guò)合理的控制和引導(dǎo)，灘區(qū)采砂沒(méi)有給我們的防洪工作帶來(lái)太大的不便，而且給沿河群眾帶來(lái)財(cái)富，使他們真正能夠“靠水吃水”，同時(shí)也為濟(jì)源經(jīng)濟(jì)的快速持續(xù)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的資源基礎(chǔ)。

6 總體評(píng)價(jià)

對(duì)沁河砂石資源規(guī)范管理，達(dá)到了減少沁河河道淤積，保證防洪安全的目的，促進(jìn)砂石資源開(kāi)采的規(guī)范化建設(shè)進(jìn)程，同時(shí)造就一支“不拿工資的管理隊(duì)伍”，既帶動(dòng)河道管理等一系列工作的開(kāi)展，又利用了砂石資源，實(shí)現(xiàn)防洪減災(zāi)與經(jīng)濟(jì)效益的“雙贏”。