營(yíng)建低碳城市與實(shí)施低碳規(guī)劃的探討

河南省環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院 穗賢杰

黃河水利職業(yè)技術(shù)學(xué)院閆凱

開封市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院劉瑞琪

營(yíng)建低碳城市與實(shí)施低碳規(guī)劃的探討

河南省環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院 穗賢杰

黃河水利職業(yè)技術(shù)學(xué)院閆凱

開封市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院劉瑞琪

一、低碳城市的概念

2008年年初，世界自然基金會(huì)（WWF）在上海和保定兩市為試點(diǎn)推出“低碳城市”發(fā)展示范項(xiàng)目，從此低碳經(jīng)濟(jì)理念在很多城市蓬勃興起。上海、保定、杭州、蘇州、無錫、吉林、成都、德州、貴陽、揚(yáng)州、廣元、廈門等城市紛紛提出建設(shè)“低碳城市”的構(gòu)想，創(chuàng)建節(jié)能減排與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展新布局。

2010年8月18日，國(guó)家發(fā)改委在北京召開會(huì)議，正式啟動(dòng)國(guó)家低碳省區(qū)和低碳城市試點(diǎn)工作。廣東、湖北、遼寧、陜西、云南5省和天津、重慶、杭州、廈門、深圳、貴陽、南昌、保定8市，成為首批低碳試點(diǎn)省市。國(guó)家發(fā)改委對(duì)開展低碳試點(diǎn)工作明確了5項(xiàng)任務(wù)，即編制低碳發(fā)展規(guī)劃、制定支持低碳綠色發(fā)展的配套政策、加快建立以低碳排放為特征的產(chǎn)業(yè)體系、建立溫室氣體排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和管理體系、倡導(dǎo)低碳綠色生活方式和消費(fèi)模式。

低碳城市是一個(gè)新生概念，對(duì)其的界定呈現(xiàn)多樣化趨勢(shì)，低碳城市涉及的內(nèi)容很廣泛，包括低碳經(jīng)濟(jì)、低碳城市建設(shè)相關(guān)的所有內(nèi)容，建設(shè)低碳城市的發(fā)展模式以及構(gòu)建低碳城市的參與主體等等。概括來說，低碳城市應(yīng)是倡導(dǎo)政府、企業(yè)（市場(chǎng)）、市民（社會(huì)）3方共同參與，通過能源低碳化、生產(chǎn)低碳化、消費(fèi)低碳化、碳匯4個(gè)環(huán)節(jié)的實(shí)踐，努力打造市民以低碳生活為理念和行為特征、政府公務(wù)管理層以低碳城市為建設(shè)標(biāo)本和藍(lán)圖，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益3者的統(tǒng)一。這一概念既界定了低碳城市，又給出了低碳城市的營(yíng)建模式。

二、如何營(yíng)建低碳城市

1.倡導(dǎo)政府、企業(yè)（市場(chǎng)）、市民（社會(huì)）3方的共同努力。低碳城市應(yīng)該既不同于自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，也不同于政府高度掌控的傳統(tǒng)的環(huán)境治理模式，而應(yīng)該是一種政府同企業(yè)（市場(chǎng)）、市民（社會(huì)）3方共同參與，相互作用相互發(fā)展的模式。摒棄了政府作為解決公共問題的單一主體的認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)和公民之間形成的互動(dòng)的三角形關(guān)系，即政府需要依靠市場(chǎng)機(jī)制以及公民社會(huì)的合作來共同解決公共問題。這樣的治理架構(gòu)可以動(dòng)員更多的資源，爭(zhēng)取更多的支持。3方共同為低碳城市目標(biāo)而努力，這種努力既來自于各方主體本身的功能調(diào)整，也來自于各個(gè)主體之間相互作用的調(diào)整。作為政府，有責(zé)任與義務(wù)將低碳城市的理念融入城市總體發(fā)展規(guī)劃及其他規(guī)劃中去，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的低碳化生態(tài)化調(diào)整，不僅要為提倡低碳發(fā)展的企業(yè)提供技術(shù)支持，更要為企業(yè)創(chuàng)造相關(guān)的低碳融資發(fā)展環(huán)境；對(duì)于市民而言，政府的教育和宣傳是他們了解低碳概念的主要渠道，宣傳力度和內(nèi)容直接影響到當(dāng)代和后一代的市民在低碳城市建設(shè)上的興趣與動(dòng)力。而在企業(yè)和市民之間建立良好的低碳市場(chǎng)需求與產(chǎn)品導(dǎo)向，是低碳城市營(yíng)建模式依托市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的重要場(chǎng)所。

2.本質(zhì)上應(yīng)從城市系統(tǒng)能流物流的角度展開分析。要遵從生態(tài)學(xué)的原理，從生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)循環(huán)和能量流動(dòng)兩大功能的角度分析城市系統(tǒng)能流物流的過程：能源資源流入城市系統(tǒng)，經(jīng)過生產(chǎn)過程（企業(yè)）和消費(fèi)過程（終端由市民消費(fèi)）被消耗，同時(shí)產(chǎn)生溫室氣體和廢棄物排入周圍環(huán)境。因此，對(duì)低碳城市營(yíng)建過程進(jìn)行分析時(shí)必須緊緊圍繞這4個(gè)環(huán)節(jié)展開——能源低碳化（新能源利用和革新能源利用方式兩個(gè)方面）、生產(chǎn)低碳化（產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和循環(huán)經(jīng)濟(jì)、清潔生產(chǎn)）、消費(fèi)低碳化（低碳理念、低碳建筑、低碳交通、低碳社區(qū)）、碳匯（林業(yè)、碳捕獲和儲(chǔ)存）。

3.應(yīng)注重與其他發(fā)展戰(zhàn)略和理念相協(xié)調(diào)和融合。營(yíng)建低碳城市應(yīng)該是工業(yè)化、城市化進(jìn)程中的一場(chǎng)革命。國(guó)際層面上，低碳城市的營(yíng)建是為了應(yīng)對(duì)全球氣候變化，履行全球溫室氣體減排的責(zé)任和義務(wù)。國(guó)內(nèi)層面上，低碳城市的營(yíng)建是我國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略具體的實(shí)施途徑，是與我黨和政府提出的建設(shè)“兩型”（資源節(jié)約型、環(huán)境友好型）社會(huì)的發(fā)展方向相一致的。低碳城市的營(yíng)建將加快推動(dòng)節(jié)能減排目標(biāo)的完成，將成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要抓手。低碳城市是城市工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向。

4.應(yīng)遵循世界自然基金會(huì)（WWF）提出的“CIRCLE”原則。世界自然基金會(huì)（WWF）提出的“CIRCLE”原則，即緊湊型城市遏制城市膨脹（Compact）、個(gè)人行動(dòng)倡導(dǎo)負(fù)責(zé)任的消費(fèi)（Individual）、減少資源消耗潛在的影響（Reduce）、減少能源消耗的碳足跡（Carbon）、保持土地的生態(tài)和碳匯功能（Land）、提高能效和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)（Efficiency）。

三、營(yíng)建低碳城市，低碳規(guī)劃先行——以開封市為例

在加快中原經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的背景下，開封市正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的新時(shí)期，以中原崛起的大戰(zhàn)略環(huán)境為背景，依托鄭汴一體化城市群建設(shè)，開封市正面臨著巨大的發(fā)展機(jī)遇，汴西新區(qū)的建設(shè)發(fā)展，老城區(qū)的改造，8大產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的規(guī)劃建設(shè)，新農(nóng)村建設(shè)等等，在此形勢(shì)下，開封市提出營(yíng)建低碳城市既是一種機(jī)遇也是一種挑戰(zhàn)。低碳城市建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持在有助于開封市綜合競(jìng)爭(zhēng)力增強(qiáng)和市民生活水平不斷提高的前提下進(jìn)行，要減少的是相對(duì)碳排放量，凡是有利于資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、減少相對(duì)碳排放量、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的城市建設(shè)模式和社會(huì)發(fā)展方式都可以歸入營(yíng)建低碳城市的范疇。

城市規(guī)劃是一種土地和空間資源的配置機(jī)制，是政府引導(dǎo)城市發(fā)展的重要規(guī)制手段。城市能否朝低碳城市的方向發(fā)展，必須從宏觀上做好規(guī)劃。由于城市規(guī)劃和建設(shè)具有剛性特征，各種基礎(chǔ)設(shè)施一旦建成，在短時(shí)間內(nèi)很難改變，存在一定的“鎖定效應(yīng)”。所謂“鎖定效應(yīng)”，是指基礎(chǔ)設(shè)施、機(jī)器設(shè)備以及大件耐用消費(fèi)品等，使用年限在15年乃至50年以上，期間不大能輕易廢棄，即技術(shù)與投資都會(huì)被“鎖定”。因此，城市規(guī)劃層面的低碳化就顯得尤為重要。下文，筆者以開封市為例，對(duì)其低碳城市營(yíng)建中的城市規(guī)劃層面的低碳化展開討論。

1.將低碳城市的理念融入城市總體發(fā)展規(guī)劃及其他規(guī)劃中去。具體講，就是要將低碳經(jīng)濟(jì)、低碳城市的概念納入城市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中，與城市的“發(fā)展規(guī)劃”、“能源規(guī)劃”、“循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃”和“節(jié)能減排規(guī)劃”相銜接，確定開封市建設(shè)低碳城市的發(fā)展戰(zhàn)略。注重發(fā)揮政府、行業(yè)協(xié)會(huì)、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)和公眾等各類主體的積極性，提出低碳城市的概念、建設(shè)目標(biāo)、重點(diǎn)領(lǐng)域和保障措施等，提出低碳城市建設(shè)的考核指標(biāo)，并作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中的引導(dǎo)指標(biāo)，形成推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體合力；加強(qiáng)能源技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，將低碳技術(shù)研發(fā)納入科技規(guī)劃和相關(guān)科技計(jì)劃，制定重點(diǎn)行業(yè)和部門的低碳發(fā)展規(guī)劃，向低碳轉(zhuǎn)型；在編制開封市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要的工作中，努力將營(yíng)建低碳城市的發(fā)展要求和內(nèi)容與體現(xiàn)又好又快發(fā)展、加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、體現(xiàn)統(tǒng)籌兼顧、體現(xiàn)驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新、體現(xiàn)綠色增長(zhǎng)、體現(xiàn)共建共享的編制原則相協(xié)調(diào)。把低碳城市的理念納入開封市“十二五”8個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃（開封市工業(yè)發(fā)展規(guī)劃、開封市產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展規(guī)劃、開封市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展規(guī)劃、開封市現(xiàn)代物流業(yè)發(fā)展規(guī)劃、開封市服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、開封市能源發(fā)展規(guī)劃、開封市綜合交通體系發(fā)展規(guī)劃）的編制與實(shí)施過程中，統(tǒng)籌、創(chuàng)新這8個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃。

2.努力做到三個(gè)統(tǒng)一。一是努力做到將低碳城市營(yíng)建與開封市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體要求相統(tǒng)一。做到提高人民生活水平與低碳城市的營(yíng)建相互促進(jìn)，在大力實(shí)施工業(yè)強(qiáng)市、科教興汴、開放引進(jìn)、旅游帶動(dòng)、加快城鎮(zhèn)化步伐和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、強(qiáng)化自主創(chuàng)新、深化各項(xiàng)改革、完善體制機(jī)制、加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的過程中，貫穿低碳城市、低碳經(jīng)濟(jì)的概念，并用低碳城市的理念去革新該過程。二是要將低碳城市營(yíng)建與開封市的城市功能定位相統(tǒng)一，構(gòu)建中國(guó)歷史文化名城、國(guó)際文化旅游城市，改造升級(jí)中原城市群紡織、食品、化工、醫(yī)藥、機(jī)械設(shè)備制造基地，大力發(fā)展文化、旅游、教育中心。三是要將低碳城市營(yíng)建與開封市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)相統(tǒng)一。大力實(shí)施低碳“12345”工程，即強(qiáng)力開發(fā)一個(gè)低碳新區(qū)（汴西新區(qū)），重點(diǎn)實(shí)施兩大戰(zhàn)略（工業(yè)強(qiáng)市和開放引進(jìn)），全力打造3個(gè)中心（文化、旅游、教育中心），加快推進(jìn)4大進(jìn)程（工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和文化旅游產(chǎn)業(yè)化），做大做強(qiáng)5大產(chǎn)業(yè)（紡織、食品、化工、醫(yī)藥、機(jī)械設(shè)備制造）。