淺談環(huán)保守法證明

孫俊峰

(昆明市盤龍區(qū)環(huán)境保護監(jiān)測站，云南 昆明 650041)

環(huán)保守法證明是中國近3a來出現(xiàn)頻率漸高、漸趨流行，但又極抽象、極難定義的一個名詞和事物，多數(shù)情況下指的是“企業(yè)環(huán)境保護守法證明”。黨的十七大再次確定環(huán)境保護為基本國策，并明確提出了建設生態(tài)文明的要求，加之近年來中國及世界范圍內此起彼伏、觸目驚心的急劇惡化環(huán)境形勢，使得人們對環(huán)保問題前所未有地關注和重視。一時間，各類大小規(guī)劃、計劃、方案、決策、決定等無不強調“環(huán)保”，各級領導在各大場合更是言必談“環(huán)?！?，“環(huán)?！眱叭弧按筌S進”成為中國經濟社會和諧發(fā)展的“認證標志”，“環(huán)保守法證明”也隨之成了企業(yè)的“金字招牌”。

10a前，中國環(huán)境管理體系認證指導委員會第三次全體委員會議審議通過《環(huán)境管理體系認證管理規(guī)定》，并于2001年8月6日正式發(fā)布施行(環(huán)指委〔2001〕2號)。國家環(huán)?？偩蛛S即于2001年8月14日印發(fā)了《關于轉發(fā)〈環(huán)境管理體系認證管理規(guī)定〉的通知》(環(huán)發(fā)〔2001〕122號)，要求各省、自治區(qū)、直轄市環(huán)境保護局(廳)結合當?shù)貙嶋H工作，認真貫徹執(zhí)行。該“管理規(guī)定”第一條即載明“為規(guī)范環(huán)境管理體系認證工作，保證認證質量，促進合理利用自然資源，節(jié)能降耗，減少污染物的產生和排放，保護環(huán)境，特制訂本規(guī)定”，并在第十二條中明確要求申請認證的組織在申請認證 (即ISO14001環(huán)境管理體系認證)審核時，應向認證機構提交如下證明材料:①由具有法定資格的環(huán)境監(jiān)測機構近一年內出具的該組織各項污染物監(jiān)測結果;②該組織所在地地(市)級以上環(huán)境保護行政主管部門出具的該組織在近一年內未因環(huán)境違法受到處罰的證明。第一項材料由通過CMA計量認證的具備資質的實驗室提供，一般由省、市、區(qū) (縣)的環(huán)境保護監(jiān)測站(環(huán)保局下屬事業(yè)單位)在接受申請認證組織的委托后，全權負責實施采樣、分析和出具監(jiān)測報告。第二項材料則按屬地管理原則由當?shù)丨h(huán)境保護局出具，此項材料就是環(huán)保守法證明的最初形態(tài)，而第一項材料則逐漸發(fā)展為出具環(huán)保守法證明的必要條件。

可以看出，“環(huán)保守法證明”最初僅僅針對需要進行環(huán)境管理體系認證的申請組織 (絕大多數(shù)為企業(yè))。但隨著人們環(huán)保意識的提升，該“證明”的“含金量”也隨之“水漲船高”，于是很多部、委、辦、局在各類企業(yè)上市、投標、資金申請、評獎(“重合同、守信用”單位、先進私營企業(yè)、各級文明單位等)、行業(yè)認證 (重點龍頭企業(yè)、名牌產品、“三標一體”認證、管理體系審核等)時都要求企業(yè)提供環(huán)保守法證明，甚至企業(yè)評選先進個人 (先進工作者、勞動模范、“五一”勞動獎章、銷售冠軍等)時都要求企業(yè)到當?shù)丨h(huán)保局簽章認可 (實際上是變相開具環(huán)保守法證明)。

為了貫徹、落實《環(huán)境管理體系認證管理規(guī)定》，并適應對環(huán)保守法證明的多方需求，很多省、市、區(qū) (縣)環(huán)保部門都對出具環(huán)保守法證明進行了規(guī)范管理?，F(xiàn)在所能查到的最早相關規(guī)定是深圳市環(huán)保局2004年10月10日發(fā)布實施的《關于規(guī)范我局出具企業(yè)環(huán)境保護守法證明工作的通知》。該“通知”對出具環(huán)保守法證明的基本要求、部門分工、適用范圍、工作程序等都進行了明確和規(guī)范，并設計、制做了相應的表格附件，包括:深圳市環(huán)境保護局出具守法證明申報表、ISO1400O認證守法證明申報表、企業(yè)環(huán)保情況審查管理登記表、ISO14000認證活動管理登記表、守法證明文書。之后各地環(huán)保部門先后出臺的有關規(guī)定、制度、指南等都是以該“通知”為藍本，正文和附件都大同小異，并且無一例外地明確了環(huán)保守法證明的適用范圍是企業(yè)。

2008年8月曝光的云南省九大高原湖泊之一陽宗海砷污染事件震驚中外，昆明市環(huán)保局隨即于2008年9月2日向“各有關企業(yè)”發(fā)布了《關于印發(fā)〈昆明市環(huán)境保護局出具企業(yè)環(huán)境保護守法證明工作制度〉的通知》(昆環(huán)保通〔2008〕141號)，所轄區(qū) (縣)也隨之參照執(zhí)行。時至今日，各區(qū) (縣)尤其是主城區(qū)都應各種需求而開出了大量環(huán)保守法證明 (每年略有增加)，但在實際操作過程中依然存在諸多矛盾和難題，主要包括兩大類:一是對未納入“排污許可證”管理的企業(yè)如何出具環(huán)保守法證明，二是對非企業(yè)單位又如何出具環(huán)保守法證明。

經過近30a的實踐、發(fā)展和完善，我國已基本建立了以排污許可證制度為核心的環(huán)境管理體系。湊巧的是，同樣在10a前，即2001年11月29日，云南省環(huán)保局發(fā)布施行了《云南省排放污染物許可證管理辦法 (試行)》 (云環(huán)控發(fā)〔2001〕806號)，在全國率先對排污許可證的申領、審批、核發(fā)及管理作出了較為全面、詳細的規(guī)定。其中第二條即載明“本辦法適用于本省行政區(qū)域內在生產及經營活動中排放污染物的法人、其他組織和個體工商戶 (簡稱排污單位)”。隨即，省會昆明市也出臺了《昆明市實施排污許可證制度工作方案》，進一步結合實際細化了排污許可證的管理要求和程序，大大增強了排污許可證制度的規(guī)范性和操作性。在至今尚未正式實施的原國家環(huán)?？偩?008年初發(fā)布的《中華人民共和國排污許可證管理條例 (征求意見稿)》第二條中也載明“國家對在生產經營過程中排放廢氣、廢水、產生環(huán)境噪聲污染和固體廢物的行為實行許可證管理”，但適用范圍則擴大為“在中華人民共和國行政區(qū)域內直接或間接向環(huán)境排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位、個體工商戶 (簡稱排污者)”，并在第八條第一款中規(guī)定，新建項目的排污者申請領取排污許可證時，建設項目環(huán)境影響評價文件必須經環(huán)境保護行政主管部門批準或者重新審核同意。而不同之處在于，《建設項目環(huán)境保護管理條例》(中華人民共和國國務院令第253號)于1998年11月29日正式發(fā)布施行前的“現(xiàn)有排污者”在申請領取排污許可證時，不需要提交環(huán)境影響評價文件。這是全國各級環(huán)保系統(tǒng)普遍認可并執(zhí)行的。盡管“征求意見稿”并未確定何時正式實施，但無論在各章條款還是“起草說明”中，均對早已施行的《建設項目環(huán)境保護管理條例》只字未提，間接導致“新建項目的排污者”與“現(xiàn)有排污者”的界定無章可循、模棱兩可。

“新建項目的排污者”在申領排污許可證時，必須根據(jù)建設項目對環(huán)境的影響程度，按照《建設項目環(huán)境保護分類管理名錄》(國家環(huán)境保護總局令第14號，2003年1月1日起施行)的規(guī)定，編制相應的環(huán)境影響評價，即環(huán)境影響報告書、報告表或登記表。該“管理名錄”(簡稱老名錄)后被2008年9月2日發(fā)布的《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》(中華人民共和國環(huán)境保護部令第2號，2008年10月1日起施行)所代替 (簡稱新名錄)。值得注意的是，老名錄的編制依據(jù)是《建設項目環(huán)境保護管理條例》(第七條)，而新名錄的編制依據(jù)則是更具有專業(yè)性、針對性和權威性的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》 (第十六條) (2002年10月28日通過全國人大常委會，2003年9月1日起施行)。兩部名錄的依據(jù)條款內容基本相同，但效力截然不同， “管理條例”到“法”的升級，凸顯了環(huán)境影響評價在建設項目中不可或缺的核心位置。環(huán)評的權威性同時還體現(xiàn)在同為第四章的“法律責任”中，罰款最高限額由“管理條例”中的“10萬元以下”提高到了“環(huán)評法”中的“五萬元以上二十萬元以下”。由此可見，某建設項目要完成行政審批手續(xù)，首先要根據(jù)新名錄的要求，確定是否需要及編制何種環(huán)評，在環(huán)評通過當?shù)貐^(qū) (縣)級以上環(huán)保行政主管部門審批并滿足必要的污染防治設施、措施和管理制度等軟硬件要求后，繼而申領排污許可證。待通過審批環(huán)評的環(huán)保行政主管部門驗收并獲得其頒發(fā)的排污許可證后，該建設項目即排污者才納入當?shù)丨h(huán)保局日常監(jiān)督管理。

環(huán)保行政主管部門對轄區(qū)排污者的管理是依托排污許可證實現(xiàn)的，故出具環(huán)保守法證明也只能針對持有排污許可證的單位，而無需區(qū)分企事業(yè)單位還是個體工商戶。

在企事業(yè)單位或個體工商戶填寫環(huán)保守法證明申報 (請)表時所提供的材料中，最核心的就是排污許可證和當年或最近的環(huán)境監(jiān)測報告。監(jiān)測報告則多半是由當?shù)丨h(huán)境監(jiān)測站結合實際情況，確定幾種主要污染物作為控制指標 (最常見的就是SO2和COD)，并根據(jù)污染源等次確定監(jiān)測頻次 (國控點每月1次、省控點每季度1次、區(qū)∕縣重點源每年2次、區(qū)∕縣一般源每年1次)后，按需監(jiān)測。就日常監(jiān)管而言，僅僅依靠每年寥寥可數(shù)的幾次監(jiān)督性或委托性監(jiān)測，顯然難以真實反映該企業(yè)或單位全年的實際排污情況。而較為科學、準確的污染源在線自動監(jiān)控又面臨缺乏運營資金和有效監(jiān)督管理的尷尬境況，非一般企業(yè)或單位所能問津。這樣一來，要么導致企業(yè)或單位承受了過多的排污費用，要么導致當?shù)丨h(huán)保行政主管部門“默許”了該企業(yè)或單位在非監(jiān)測時段的超標排污行為。如是觀之，環(huán)保守法證明所能證明的僅僅是企業(yè)或單位在一定時間內、在程序上符合國家和地方環(huán)保法律、法規(guī)的管理要求，特定項目監(jiān)測數(shù)據(jù)達到國家相應排放標準，并且沒有環(huán)保行政處罰記錄。當然，對于不少企業(yè)或單位，能證明以上三項就已經很不容易了。由此可見，環(huán)保守法證明不但絕非如篇頭描述的那樣給力，甚至可能成為違法排污企業(yè)或單位的護身符和遮羞布。而在實際工作中，區(qū)∕縣級環(huán)保局常常礙于各種壓力，為許多并不需要排污許可證的企業(yè)或單位甚至個人出具了環(huán)保守法證明，這就等于將這些企業(yè)或單位納入了環(huán)境管理范圍之內，卻又將他們排除在環(huán)保監(jiān)管對象之外。他們一旦出現(xiàn)任何環(huán)境問題甚至非環(huán)境問題，就憑這一紙證明，環(huán)保部門就難辭其咎、百口莫辯。這種現(xiàn)象實際上是一種環(huán)保行政主管部門對環(huán)境、對企業(yè)或單位、對群眾極不負責任的瀆職行為。

對于群眾，環(huán)保守法證明就如同林林總總的“綠色”產品標簽一樣，是人們對基本生存權和健康權的心理訴求在物質形式上的樸素體現(xiàn)，也是環(huán)境問題日益嚴重、企業(yè)或單位良莠難辨的無奈反映，當然也是中國經濟社會快速發(fā)展背景下的時代產物。對于企業(yè)或單位，環(huán)保守法證明可能是實至名歸的“金字招牌”，也可能是敗絮其中的“金玉外衣”，但肯定是升值空間巨大的無形資產。對于環(huán)保行政主管部門，環(huán)保守法證明不過是我國環(huán)境管理體系自我完善、進化過程中的一種變異表達產物。所以出具環(huán)保守法證明也必須恪守職操、因勢利導、與時俱進、慎重負責。