重慶市工業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)存在不足及應(yīng)對(duì)策略

王 堯

（中煤科工集團(tuán)重慶設(shè)計(jì)研究院，重慶400016）

自2003年9月《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》實(shí)施以來(lái)，重慶市在大力推進(jìn)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)（簡(jiǎn)稱“規(guī)劃環(huán)評(píng)”）方面取得了積極的成效。在政策法規(guī)方面，2005年4月，重慶市發(fā)布了《重慶市人民政府批轉(zhuǎn)關(guān)于開(kāi)展規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的實(shí)施意見(jiàn)的通知》（渝府發(fā)［2005］40號(hào)）；2007年9月起實(shí)施的《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》中，對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作的開(kāi)展提出了明確要求；目前，重慶市環(huán)境保護(hù)局正在著手起草《重慶市規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)實(shí)施辦法》，將進(jìn)一步明確規(guī)劃環(huán)評(píng)的具體范圍、建立信息共享制度等。在實(shí)踐方面，重慶市重點(diǎn)推進(jìn)了全市48個(gè)市級(jí)工業(yè)園區(qū)、18個(gè)貿(mào)易轉(zhuǎn)移承接地、16個(gè)三峽移民生態(tài)工業(yè)園等工業(yè)園區(qū)或集中區(qū)的規(guī)劃環(huán)評(píng)工作，對(duì)加強(qiáng)工業(yè)園區(qū)環(huán)境保護(hù)、促進(jìn)工業(yè)園區(qū)可持續(xù)發(fā)展起到了重要作用。其中，筆者曾參與了10余個(gè)工業(yè)園區(qū)或集中區(qū)的規(guī)劃環(huán)評(píng)工作，在具體實(shí)踐過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)重慶市工業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作在快速推進(jìn)過(guò)程中，尚存在一些不足之處，在一定程度上制約了該項(xiàng)工作的效率和作用，這里將逐一分析，并提出應(yīng)對(duì)策略。

1 存在不足

1.1 評(píng)價(jià)介入時(shí)間較晚

“早期介入”是《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則（試行）》（HJ／T 130－2003）［1］中所明確的一個(gè)重要原則，要求規(guī)劃環(huán)評(píng)盡可能在規(guī)劃編制的初期介入并將對(duì)環(huán)境的考慮充分融入到規(guī)劃中。通過(guò)提前介入到規(guī)劃前期研究、規(guī)劃框架制定、規(guī)劃草案起草等各個(gè)階段，與規(guī)劃編制互動(dòng)，方能充分發(fā)揮好規(guī)劃環(huán)評(píng)參與綜合決策的重要作用。在重慶，目前引導(dǎo)和規(guī)范工業(yè)園區(qū)發(fā)展的規(guī)劃主要有控制性詳細(xì)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，分別從用地和產(chǎn)業(yè)類型兩大方面進(jìn)行控制。在實(shí)踐過(guò)程中，由于工業(yè)園區(qū)往往是該區(qū)縣城市總體規(guī)劃中的一個(gè)片區(qū)，區(qū)縣的城市總體規(guī)劃經(jīng)重慶市人民政府審批通過(guò)后，各片區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃往往僅需區(qū)縣人民政府審批；而產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃目前尚未形成完善的審查審批機(jī)制，部分工業(yè)園區(qū)未編制產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，部分工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃由重慶市或所在區(qū)縣經(jīng)信委組織審查通過(guò)即可。因此，在規(guī)劃環(huán)評(píng)尚未開(kāi)展或完成前，部分工業(yè)園區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃就已定稿或?qū)徟ㄟ^(guò)。只有當(dāng)工業(yè)園區(qū)未開(kāi)展規(guī)劃環(huán)評(píng)導(dǎo)致園區(qū)內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批出現(xiàn)障礙時(shí)，部分工業(yè)園區(qū)管委會(huì)或當(dāng)?shù)卣艜?huì)委托相關(guān)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)補(bǔ)充工業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作。但此時(shí)一方面規(guī)劃內(nèi)容已經(jīng)確定或者部分實(shí)施，調(diào)整起來(lái)存在較大困難，另一方面時(shí)間要求緊，往往要求在一兩個(gè)月內(nèi)完成，導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評(píng)基礎(chǔ)資料不詳實(shí)、預(yù)測(cè)分析不深入、優(yōu)化調(diào)整建議不具針對(duì)性或難以實(shí)現(xiàn)，嚴(yán)重限制了規(guī)劃環(huán)評(píng)本應(yīng)起到的作用和效果。

1.2 評(píng)價(jià)重點(diǎn)存在偏差

工業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)應(yīng)是從環(huán)境保護(hù)角度在宏觀層面上考慮工業(yè)園區(qū)目標(biāo)定位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、布局、規(guī)模以及供水、排水等重要基礎(chǔ)設(shè)施是否合理，規(guī)劃協(xié)調(diào)性分析、資源與環(huán)境承載力分析、生態(tài)適宜性分析等是規(guī)劃環(huán)評(píng)的重要技術(shù)手段?！兑?guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則（試行）》（HJ／T 130－2003）中也明確了規(guī)劃環(huán)評(píng)的“一致性”原則，即規(guī)劃環(huán)評(píng)的工作深度應(yīng)與規(guī)劃的層次、詳盡程度相一致。但由于重慶市規(guī)劃環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)大都是主要從事建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的設(shè)計(jì)院、高等院校等，缺乏長(zhǎng)期從事戰(zhàn)略環(huán)評(píng)和規(guī)劃環(huán)評(píng)的人才，導(dǎo)致在實(shí)踐過(guò)程中難以把握規(guī)劃環(huán)評(píng)重點(diǎn)和方法，受傳統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)思維的影響，過(guò)于追求預(yù)測(cè)結(jié)果定量化、精確化，敏感點(diǎn)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)可行性等問(wèn)題。實(shí)際上，由于規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目存在較大差異［2］，建設(shè)項(xiàng)目在規(guī)模、工藝等方面均有較為確定的數(shù)據(jù)，但規(guī)劃存在較大的不確定性，因此把分析敏感點(diǎn)是否達(dá)標(biāo)作為評(píng)價(jià)重點(diǎn)實(shí)際意義不大。

筆者認(rèn)為，規(guī)劃環(huán)評(píng)中分析敏感點(diǎn)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)可行性不是目的，即不是根據(jù)預(yù)測(cè)結(jié)果是否達(dá)標(biāo)得出規(guī)劃可行或者不可行的結(jié)論，而應(yīng)該是一種手段，據(jù)此對(duì)規(guī)劃的規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等提出相應(yīng)的優(yōu)化調(diào)整建議，以實(shí)現(xiàn)功能區(qū)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)。比如水污染物排放量占剩余水環(huán)境容量的比例較高，則應(yīng)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上重點(diǎn)發(fā)展水污染較輕的產(chǎn)業(yè)，同時(shí)嚴(yán)格限制水污染較重產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)模。

1.3 審查過(guò)程有待優(yōu)化

規(guī)劃環(huán)評(píng)的審查小組會(huì)議是引領(lǐng)規(guī)劃環(huán)評(píng)發(fā)展方向的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，合理的評(píng)審過(guò)程、高水平的審查小組成員將有利于促進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)的健康可持續(xù)發(fā)展。目前重慶市規(guī)劃環(huán)評(píng)審查工作由重慶市環(huán)境保護(hù)局組織開(kāi)展，審查過(guò)程主要由預(yù)審、會(huì)議審查兩步組成，通過(guò)層層把關(guān)，有利于提高規(guī)劃環(huán)評(píng)的技術(shù)質(zhì)量。但就目前審查情況看，存在預(yù)審過(guò)于繁瑣、與會(huì)議審查關(guān)注重點(diǎn)雷同現(xiàn)象，不利于提高規(guī)劃環(huán)評(píng)的審查效率。根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告書(shū)審查工作的通知》（環(huán)辦［2007］140號(hào)），“地方各級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門不得自行增加技術(shù)評(píng)估、專家論證等其他獨(dú)立的審查環(huán)節(jié)”，評(píng)價(jià)認(rèn)為預(yù)審目的是把關(guān)，而不應(yīng)把形式和內(nèi)容與會(huì)議審查雷同。

同時(shí)，由于部分規(guī)劃環(huán)評(píng)的審查會(huì)所聘請(qǐng)的專家是長(zhǎng)期從事建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的專家，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的工藝流程、產(chǎn)污環(huán)節(jié)、治理措施等方面具有較高的造詣，但是缺乏對(duì)工業(yè)園區(qū)實(shí)際、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等層面的了解，導(dǎo)致提出的部分審查意見(jiàn)從環(huán)境上合理、但實(shí)際可操作性較差。比如要求工業(yè)園區(qū)內(nèi)完全不能有居住用地、要求產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中明確具體產(chǎn)品類型及產(chǎn)量等意見(jiàn)。在工業(yè)園區(qū)實(shí)際發(fā)展過(guò)程，園區(qū)管委會(huì)或所屬投資公司對(duì)園區(qū)外的用地不具有管理權(quán)和使用權(quán)，因此要把園區(qū)的居住配套或拆遷安置房布置到區(qū)外的可行性較差，但筆者認(rèn)為也需嚴(yán)格控制園區(qū)內(nèi)居住配套用地的規(guī)模和用途，比如參照《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》（國(guó)土資發(fā)［2008］24號(hào)），不得建設(shè)成套住宅、專家樓、賓館、招待所和培訓(xùn)中心等非生產(chǎn)性配套設(shè)施。而對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃而言，確定主要的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和產(chǎn)值目標(biāo)是比較適度的，但要進(jìn)一步確定具體產(chǎn)品類型和數(shù)量，對(duì)于汽摩配件、電腦構(gòu)件這類型較為困難，而對(duì)于化工等產(chǎn)業(yè)鏈上下游聯(lián)系緊密的產(chǎn)業(yè)，或者電腦、汽車等終端產(chǎn)品則較為容易，因此需根據(jù)具體情況因產(chǎn)業(yè)而異，關(guān)鍵是限制類、禁止類的產(chǎn)業(yè)類型需進(jìn)行明確。

2 應(yīng)對(duì)策略

2.1 加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評(píng)管理

建議重慶市環(huán)境保護(hù)局進(jìn)一步加強(qiáng)與重慶市經(jīng)信委等工業(yè)園區(qū)主管部門的溝通和協(xié)調(diào)，深化工業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)的齊抓共管機(jī)制。工業(yè)園區(qū)主管部門可以要求各工業(yè)園區(qū)在控制性詳細(xì)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃編制初期，應(yīng)先到主管部門進(jìn)行備案，并要求同步開(kāi)展規(guī)劃環(huán)評(píng)工作，從而解決規(guī)劃環(huán)評(píng)難以“早期介入”的問(wèn)題。

2.2 加強(qiáng)評(píng)價(jià)人員培訓(xùn)

從事規(guī)劃環(huán)評(píng)工作的專業(yè)技術(shù)人才不但要具有專業(yè)的環(huán)保知識(shí)，而且要具有經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、社會(huì)等各方面的知識(shí)儲(chǔ)備，同時(shí)需要更為廣闊的視野和更強(qiáng)的宏觀把握能力，因此需加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評(píng)技術(shù)人員相關(guān)知識(shí)的培訓(xùn)。建議可以通過(guò)邀請(qǐng)國(guó)內(nèi)外規(guī)劃環(huán)評(píng)資深專家來(lái)渝授課、舉辦重慶市規(guī)劃環(huán)評(píng)論壇等方式。

2.3 合理優(yōu)化評(píng)審過(guò)程

建議在規(guī)劃環(huán)評(píng)的預(yù)審、會(huì)議審查過(guò)程中，明確不同階段的審查重點(diǎn)，預(yù)審應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注該報(bào)告書(shū)在章節(jié)設(shè)置、評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)重點(diǎn)等方面是否滿足相關(guān)法規(guī)、政策和技術(shù)規(guī)范的要求，具體的細(xì)節(jié)問(wèn)題應(yīng)重點(diǎn)在會(huì)議審查階段進(jìn)行，通過(guò)嚴(yán)格把關(guān)、各有側(cè)重，在提高規(guī)劃環(huán)評(píng)審查效率的同時(shí)，提升重慶市規(guī)劃環(huán)評(píng)技術(shù)質(zhì)量。同時(shí)，建議在重慶市環(huán)境技術(shù)評(píng)估專家?guī)斓目蚣芟?，建立專門的規(guī)劃環(huán)評(píng)審查專家?guī)?，除環(huán)保方面的專家外，還邀請(qǐng)經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)等方面的專家成為專家?guī)斐蓡T。

［1］ 國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局.HJ／T 130－2003 規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則（試行）［S］.北京：中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2003.

［2］ 謝文玲.規(guī)劃環(huán)評(píng)（SEA）與項(xiàng)目環(huán)評(píng)（EIA）的區(qū)別.廈門科技，2007（6）：14－16.