胖頭泡蓄滯洪區(qū)建設(shè)管理存在問(wèn)題及對(duì)策分析

李興勇，韓金山

(黑龍江省防汛抗旱保障中心，哈爾濱150001)

胖頭泡蓄滯洪區(qū)是松花江干流防洪體系的重要組成部分，是《松花江流域近期防洪規(guī)劃》確定的干流骨干調(diào)蓄工程，其主要作用是在松花江干流和嫩江干流發(fā)生大洪水時(shí)，即哈爾濱江段流量達(dá)到17 900 m3/s，而且江水繼續(xù)上漲的情況下，啟動(dòng)胖頭泡蓄滯洪區(qū)分洪，與月亮泡蓄滯洪區(qū)、豐滿、白山、尼爾基水庫(kù)及哈爾濱市堤防共同組成哈爾濱市防洪工程體系，使哈爾濱市城市防洪標(biāo)準(zhǔn)由100 a一遇提高到200 a一遇，有效減輕下游江段的防洪壓力，確保省城哈爾濱和大慶油田安全度汛。

1 胖頭泡蓄滯洪區(qū)建設(shè)管理現(xiàn)狀

1.1 蓄滯洪區(qū)概況

胖頭泡蓄滯洪區(qū)位于嫩江、松花江干流的左岸，肇源縣的西北部。蓄滯洪區(qū)東以安肇新河下段右側(cè)堤防及林肇公路為界，南至養(yǎng)身地到古恰的松花江干流左側(cè)堤防，西以老龍口到養(yǎng)身地的嫩江干流左岸堤防為界，北至南引水庫(kù)的北部堤壩。東西長(zhǎng)約46 km，南北長(zhǎng)約58 km，區(qū)內(nèi)總面積1 994 km2。區(qū)內(nèi)涉及10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、71個(gè)村(含9個(gè)獨(dú)立單位)、210個(gè)自然屯，截至2010年區(qū)內(nèi)總戶數(shù)為5.193萬(wàn)戶，總?cè)丝跒?7.9萬(wàn)人，區(qū)內(nèi)2010年地區(qū)生產(chǎn)總值88.73億元，現(xiàn)有耕地9.74萬(wàn) hm2，林地1.6萬(wàn) hm2，草地5萬(wàn) hm2，水面3.62萬(wàn) hm2。區(qū)內(nèi)有房屋20.45萬(wàn)間，總面積613.76萬(wàn)m2。區(qū)內(nèi)有機(jī)關(guān)事業(yè)單位195家，工業(yè)企業(yè)101戶，工商企業(yè)1552戶，工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)2個(gè)。區(qū)內(nèi)居民財(cái)產(chǎn)總價(jià)值49.16億元，其中:固定資產(chǎn)28.75億元、可移動(dòng)資產(chǎn)20.41億元。區(qū)內(nèi)有文物古跡106處，大慶油田固定資產(chǎn)72.65億元。區(qū)內(nèi)有油井1 782眼，有通讓鐵路40 km。

1.2 工程基本情況

胖頭泡蓄滯洪區(qū)圍堤總長(zhǎng)度為161.923 km。西部和南部圍堤采用嫩江和松花江干流左側(cè)堤防。嫩江干流堤防總長(zhǎng)度為45.702 km，松花江干流堤防總長(zhǎng)度為23.6 km。東部圍堤采用安肇新河下游段右側(cè)堤防，總長(zhǎng)度為24.4 km。東北部圍堤為新建堤防，長(zhǎng)21.591 km。北部圍堤利用南引水庫(kù)堤壩，長(zhǎng)46.63 km。胖頭泡蓄滯洪區(qū)圍堤已基本閉合。新建老龍口進(jìn)洪口門裹頭和英格吉、馬營(yíng)子、大興3座排水涵閘，進(jìn)洪口門為臨時(shí)分洪口門，孔口凈寬175 m，最大過(guò)流流量2 027 m3/s;對(duì)新建堤進(jìn)行了16.98 km的護(hù)坡。建設(shè)了部分蓄滯洪區(qū)預(yù)警預(yù)報(bào)系統(tǒng)和老龍口水位站等。

1.3 管理基本情況

胖頭泡蓄滯洪區(qū)建設(shè)和管理主要依照《中華人民共和國(guó)水法》、《中華人民共和國(guó)防洪法》、《中華人民共和國(guó)防汛條例》、《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》等有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行建設(shè)、管理、維護(hù)、運(yùn)用、補(bǔ)償?shù)裙ぷ鳌Ｍ瑫r(shí)，為保障建管工作的實(shí)施，胖頭泡蓄滯洪區(qū)管理處還結(jié)合工作實(shí)際，具體制定了《胖頭泡蓄滯洪區(qū)工程建設(shè)管理辦法》、《胖頭泡蓄滯洪區(qū)工程質(zhì)量管理辦法》、《胖頭泡蓄滯洪區(qū)財(cái)務(wù)核算管理辦法》等規(guī)章制度。

目前，胖頭泡蓄滯洪區(qū)管理體制采用的是專門管理模式，即肇源縣人民政府設(shè)專門的蓄滯洪區(qū)管理機(jī)構(gòu)，對(duì)蓄滯洪區(qū)工程設(shè)施和安全設(shè)施進(jìn)行專業(yè)管理，經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理主要由當(dāng)?shù)卣渌毮懿块T負(fù)責(zé)。蓄滯洪區(qū)與地方政府有關(guān)部門相互配合，按職責(zé)分工行使相應(yīng)管理職能。

2 項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展情況

2.1 前期工作進(jìn)展情況

為保障項(xiàng)目《規(guī)劃》的有效實(shí)施，胖頭泡蓄滯洪區(qū)管理處嚴(yán)格按照水利基本建設(shè)程序，堅(jiān)決執(zhí)行項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、施工準(zhǔn)備(包括招標(biāo)設(shè)計(jì))、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)準(zhǔn)備等建設(shè)程序。在前期工程管理中，逐步推行前期工作市場(chǎng)化管理。從設(shè)計(jì)資質(zhì)準(zhǔn)入、基礎(chǔ)資料收集、方案優(yōu)化選比、項(xiàng)目審查等各個(gè)環(huán)節(jié)加強(qiáng)水利工程前期工作質(zhì)量，努力提高設(shè)計(jì)成果質(zhì)量和科技含量。根據(jù)《規(guī)劃》設(shè)計(jì)要求，正積極組織開(kāi)展土地征用、資金籌措和項(xiàng)目報(bào)建等前期工作。

2.2 投資安排落實(shí)情況

胖頭泡蓄滯洪區(qū)工程總投資19.41億元。投資安排的原則是根據(jù)安全建設(shè)規(guī)劃的輕重緩急，先建設(shè)外部新建圍堤、預(yù)警預(yù)報(bào)系統(tǒng)、撤離道路，然后是安全設(shè)施、內(nèi)部圍堤、進(jìn)出口工程、生態(tài)水渠等。工程現(xiàn)已落實(shí)投資1.79億元。

2.3 項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展情況

根據(jù)國(guó)家、黑龍江省各級(jí)部門的審核批復(fù)和項(xiàng)目《規(guī)劃》的總體安排，胖頭泡蓄滯洪區(qū)已完成工程建設(shè)投資1.79億元，建設(shè)完成新建圍堤21.591 km，加高加固安肇新河下游右側(cè)堤防21.859 km，完成新建堤護(hù)坡16.98 km，新建老龍口進(jìn)洪口門裹頭和英格吉、馬營(yíng)子、大興三座排水涵閘，建設(shè)完成部分預(yù)警預(yù)報(bào)系統(tǒng)和老龍口水位站等項(xiàng)目。

2.4 項(xiàng)目管理工作進(jìn)展情況

根據(jù)水利部等國(guó)家七部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)全國(guó)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃的通知》規(guī)定，胖頭泡蓄滯洪區(qū)列為一般蓄洪區(qū)。為使胖頭泡蓄滯洪區(qū)管理適應(yīng)形勢(shì)需要，結(jié)合胖頭泡蓄滯洪區(qū)的具體情況，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)在《黑龍江省松花江流域胖頭泡蓄滯洪區(qū)國(guó)堤工程可行性研究報(bào)告和批復(fù)》(發(fā)改農(nóng)經(jīng)［2009］1180號(hào))中進(jìn)一步規(guī)定胖頭泡蓄滯洪區(qū)管理處為工程項(xiàng)目法人，負(fù)責(zé)工程建設(shè)管理。

黑龍江省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)(黑編［2009］5號(hào))正式批準(zhǔn)成立胖頭泡蓄滯洪區(qū)管理處，隸屬于肇源縣人民政府，按副處級(jí)全額事業(yè)單位管理。內(nèi)部設(shè)置四個(gè)職能科室，分別為工程科、質(zhì)檢科、財(cái)務(wù)科和綜合科。核定事業(yè)編制16名。主要負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)工程建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃、功能調(diào)研和綜合開(kāi)發(fā)利用;負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村屯的土地、農(nóng)田、林地、草原、洼塘等征用事宜;負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目投資承接、資金籌措、資金使用和資金管理工作;負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)工程質(zhì)量監(jiān)督，日常水利工程設(shè)施的維護(hù)和管理;負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)的人口調(diào)控，洪水預(yù)警預(yù)報(bào)，安全撤離、疏散、轉(zhuǎn)移等項(xiàng)目工作。

目前，胖頭泡蓄滯洪區(qū)主要執(zhí)行國(guó)家層面的關(guān)于蓄滯洪區(qū)建設(shè)管理法律法規(guī)，同時(shí)正積極探索和研究制定適合本地實(shí)際情況的一些地方性法規(guī)，如地方性蓄滯洪區(qū)管理辦法、實(shí)施細(xì)則、蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則，蓄滯洪區(qū)建設(shè)項(xiàng)目管理規(guī)定、洪水影響評(píng)價(jià)實(shí)施辦法或細(xì)則等。

3 存在的主要問(wèn)題

3.1 工程建設(shè)不到位

由于蓄滯洪區(qū)建設(shè)投入不足，工程建設(shè)不到位。蓄滯洪區(qū)的堤防工程、進(jìn)退洪控制設(shè)施等還不完善，進(jìn)洪口門為臨時(shí)分洪口門，出水口門未建設(shè)，若應(yīng)急啟用，蓄泄洪水量不可控。需要分洪運(yùn)用時(shí)，難以按《規(guī)劃》要求適時(shí)適量啟用，不僅影響分洪效果，甚至?xí)騺y防汛抗洪的部署，致使流域防洪體系的整體效益得不到有效發(fā)揮。根據(jù)《規(guī)劃》總體安排，應(yīng)進(jìn)一步完善蓄滯洪區(qū)進(jìn)出水口門的設(shè)計(jì)建設(shè)，同時(shí)需修建一座跨度為500 m的鐵路橋和在林肇路、安民路洪水主流處各建300 m的雙向公路橋。外部圍堤共涉及到新建加高建筑物有8座，其中:拆除新建6座，加高擋墻改建2座。

3.2 安全設(shè)施建設(shè)不到位

蓄滯洪區(qū)內(nèi)安全設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，沒(méi)有安全設(shè)施，區(qū)內(nèi)大部分居民生命財(cái)產(chǎn)在分洪蓄水時(shí)很難得到有效保護(hù)，區(qū)內(nèi)設(shè)施不能滿足分洪時(shí)保障居民生命安全和減少財(cái)產(chǎn)損失的需要。區(qū)內(nèi)安全臺(tái)、避水樓等避險(xiǎn)設(shè)施沒(méi)有建設(shè)，通信和預(yù)警設(shè)施不到位，沒(méi)有撤退道路和避洪場(chǎng)所，不但組織疏散困難，而且影響防洪決策，很可能錯(cuò)過(guò)最佳的分洪時(shí)機(jī)。根據(jù)《規(guī)劃》總體安排，應(yīng)在新站鎮(zhèn)、茂興鎮(zhèn)2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)修建圍城堤。圍城堤總長(zhǎng)度為24.53 km，圍城堤上排水建筑物4座。蓄滯洪區(qū)內(nèi)建設(shè)安全撤退道路768.80 km，其中新建道路641.35 km。安全撤退道路布設(shè)橋涵314座、布設(shè)路涵271座、布設(shè)農(nóng)道橋43座。蓄滯洪區(qū)內(nèi)應(yīng)建設(shè)安全臺(tái)總面積為59.2萬(wàn) m2。

3.3 政策法規(guī)不到位

由于蓄滯洪區(qū)的特殊性，區(qū)內(nèi)土地利用、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口調(diào)控等風(fēng)險(xiǎn)管理均需要針對(duì)其特點(diǎn)建立相應(yīng)的管理制度和制定特殊的政策進(jìn)行調(diào)節(jié)。但目前針對(duì)胖頭泡蓄滯洪區(qū)的地方性政策法規(guī)體系還不完善，缺乏對(duì)蓄滯洪區(qū)內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)行為具有法律效力的具體規(guī)定，缺少與國(guó)家法律法規(guī)相配套的地方法規(guī)和政策。

3.4 社會(huì)管理不到位

蓄滯洪區(qū)獨(dú)特的洪水特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況，必然對(duì)蓄滯洪區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的社會(huì)管理有較高的要求，管理任務(wù)也有別于一般地區(qū)，既要對(duì)防洪工程進(jìn)行管理，又要對(duì)區(qū)內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行有效的管理。由于對(duì)蓄滯洪區(qū)地位作用認(rèn)識(shí)不一，建設(shè)管理重視不夠，導(dǎo)致區(qū)內(nèi)社會(huì)管理十分薄弱。缺乏完善的管理體制，管理制度不健全。缺乏強(qiáng)有力的政策手段，管理技術(shù)水平低。區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)無(wú)序發(fā)展問(wèn)題突出，存在盲目開(kāi)發(fā)和建設(shè)現(xiàn)象，人口增長(zhǎng)過(guò)快，造成蓄滯洪區(qū)啟用難度不斷加大。

3.5 管理經(jīng)費(fèi)不到位

蓄滯洪區(qū)的建設(shè)管理和發(fā)展需要一定的經(jīng)費(fèi)做保障，由于經(jīng)費(fèi)不到位，導(dǎo)致已建成的蓄滯洪區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和區(qū)內(nèi)的資產(chǎn)登記與檢查等許多常規(guī)工作難以正常開(kāi)展。連正常辦公的人員經(jīng)費(fèi)都沒(méi)有到位，今后一旦分洪運(yùn)用，由于日常養(yǎng)護(hù)不到位，區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)信息不清，很難保障蓄滯洪區(qū)安全啟用和正常運(yùn)行。

4 幾點(diǎn)建議

4.1 加大投入力度，加快建設(shè)步伐

國(guó)家、省、市應(yīng)加大對(duì)蓄滯洪區(qū)建設(shè)的投入力度，加快蓄滯洪區(qū)的建設(shè)步伐，完善項(xiàng)目《規(guī)劃》設(shè)計(jì)的各項(xiàng)功能，保障蓄滯洪區(qū)啟用后區(qū)內(nèi)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，全力降低分蓄洪水帶來(lái)的損失。負(fù)責(zé)蓄滯洪區(qū)建設(shè)的項(xiàng)目單位，應(yīng)積極對(duì)上爭(zhēng)取資金，主動(dòng)提出建設(shè)管理計(jì)劃，完善相應(yīng)的管理制度，保障建管工作有序開(kāi)展，建管資金用到實(shí)處。

4.2 完善政策法規(guī)，細(xì)化管理責(zé)任

對(duì)國(guó)家制定的蓄滯洪區(qū)各項(xiàng)制度法規(guī)要落實(shí)到位，同時(shí)應(yīng)結(jié)合黑龍江省防洪實(shí)際情況，加緊對(duì)胖頭泡蓄滯洪區(qū)建設(shè)管理、運(yùn)用補(bǔ)償、洪水保險(xiǎn)、移民安置等各項(xiàng)政策進(jìn)行調(diào)查研究，根據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》、《中華人民共和國(guó)防洪法》、《全國(guó)蓄滯洪區(qū)建設(shè)管理規(guī)劃》等相關(guān)規(guī)定，抓緊制定《胖頭泡蓄滯洪區(qū)管理辦法》。為有效地運(yùn)用蓄滯洪區(qū)，發(fā)揮蓄滯洪區(qū)作用，加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)管理，確保區(qū)內(nèi)國(guó)家和人民財(cái)產(chǎn)安全，提供準(zhǔn)確的法律依據(jù)。使胖頭泡蓄滯洪區(qū)具體的建設(shè)管理工作有章可循、有法可依。

4.3 樹(shù)立全局觀念，提高綜合效益

胖頭泡蓄滯洪區(qū)區(qū)內(nèi)人口較為密集，有較豐富的耕地和油氣資源，分布有不少集鎮(zhèn)和公司企業(yè)，是區(qū)內(nèi)居民生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，鑒于胖頭泡蓄滯洪區(qū)的實(shí)際情況，區(qū)內(nèi)居民不可能全部遷出，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展還要依賴于蓄滯洪區(qū)內(nèi)的資源利用。胖頭泡蓄滯洪區(qū)承擔(dān)著防洪保安和生產(chǎn)生活基地的雙重任務(wù)。胖頭泡蓄滯洪區(qū)在運(yùn)用年份應(yīng)做好洪水資源化的文章，變水害為水利。非運(yùn)用年份應(yīng)根據(jù)區(qū)內(nèi)具體條件，結(jié)合鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)規(guī)劃布局、資源和環(huán)境特點(diǎn)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，努力提高蓄滯洪區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

4.4 加強(qiáng)建管結(jié)合，落實(shí)維管經(jīng)費(fèi)

在加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)建設(shè)的同時(shí)，應(yīng)樹(shù)立“建管結(jié)合，建管并重”的思想，抓緊落實(shí)維護(hù)管理經(jīng)費(fèi)，明確維護(hù)管理責(zé)任，按照依法行政的原則，建立和健全資金投入管理體系，明確各級(jí)政府和部門對(duì)蓄滯洪區(qū)建設(shè)、管理及設(shè)施維護(hù)的職責(zé)，切實(shí)加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)管理，確保蓄滯洪區(qū)能適時(shí)，有效運(yùn)用。

［1］崔桂鳳，于景弘，李志平，等.胖頭泡蓄滯洪區(qū)管理規(guī)劃構(gòu)建［J］.東北水利水電，2008(02):28-29.

［2］龍鳳紅，張春雷.蓄滯洪區(qū)洪水回歸過(guò)程的簡(jiǎn)易推算［J］.黑龍江水利科技，2003(03):157.