水行政處罰程序淺談

□張如旭 □焦松山（水利部海委漳衛(wèi)南運(yùn)河衛(wèi)河河務(wù)局）

水行政處罰程序是指具有水行政處罰權(quán)的水行政處罰機(jī)關(guān)，對(duì)違反水法律、法規(guī)的公民、法人或者其他組織實(shí)施水行政處罰時(shí)應(yīng)遵循的法定程序。嚴(yán)格按照法定程序?qū)嵤┧姓幜P，對(duì)于保證水行政處罰的公正、公開(kāi)，提高水行政處罰的效率，維護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，避免水行政處罰機(jī)關(guān)因程序上的欠缺而導(dǎo)致實(shí)體上的敗訴，具有十分重要的意義。因此，對(duì)水行政處罰程序中的一些具體問(wèn)題，很有必要加以研究和探索。

1.水行政處罰簡(jiǎn)易程序

1.1 水行政處罰簡(jiǎn)易程序的適用范圍

對(duì)水行政處罰簡(jiǎn)易程序的適用范圍，《水行政處罰實(shí)施辦法》第二十二條作了具體規(guī)定：“違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)，對(duì)公民處以五十元以下、對(duì)法人或者其他組織處以1000元以下罰款或者警告的，可以當(dāng)場(chǎng)做出水行政處罰決定?！逼渲校袃蓚€(gè)問(wèn)題必須明確：一是，對(duì)公民處以50元以下罰款與對(duì)公民法定罰款最高額為50元、對(duì)法人或者其他組織處以1000元以下罰款與對(duì)法人或者其他組織法定罰款最高額為1000元不是一個(gè)概念。不論法定罰款最高額是多少，只要在法定罰款數(shù)額幅度內(nèi)對(duì)公民實(shí)際處以50元以下，對(duì)法人或者其他組織實(shí)際處以1000元以下罰款，均可適用簡(jiǎn)易程序。二是，公民行為和法人或其他組織行為的確定：在水行政處罰程序中，簡(jiǎn)易程序的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)因處罰對(duì)象是公民還是法人或其他組織而不同，因此確定某一行為是公民行為還是法人或其他組織行為顯得十分重要。筆者認(rèn)為，確定某一行為是公民行為還是法人或其他組織行為應(yīng)綜合考慮以下兩個(gè)因素：一是行為的目的、動(dòng)機(jī)；二是過(guò)錯(cuò)責(zé)任在誰(shuí)。

1.2 當(dāng)場(chǎng)處罰與當(dāng)場(chǎng)收繳罰款的關(guān)系

當(dāng)場(chǎng)處罰與當(dāng)場(chǎng)收繳罰款有著緊密的聯(lián)系，在相當(dāng)多的情況下二者可以同時(shí)實(shí)施，但二者之間并不能劃等號(hào)。當(dāng)場(chǎng)處罰僅限于在簡(jiǎn)易程序中，對(duì)公民做出處以50元以下、對(duì)法人或者其他組織處以1000元以下罰款或者警告的處罰決定時(shí)。而當(dāng)場(chǎng)收繳罰款包括3種情況：第一，實(shí)施當(dāng)場(chǎng)處罰并依法給予20元以下罰款時(shí)；第二，實(shí)施當(dāng)場(chǎng)處罰并且不當(dāng)場(chǎng)收繳罰款事后難以執(zhí)行時(shí)；第三，在邊遠(yuǎn)、水上、交通不便地區(qū)，無(wú)論是適用簡(jiǎn)易程序做出當(dāng)場(chǎng)處罰還是適用一般程序做出處罰，當(dāng)事人向指定銀行繳納罰款確有困難并經(jīng)當(dāng)事人主動(dòng)提出時(shí)。

1.3 適用簡(jiǎn)易程序?qū)嵤┧姓幜P，是否應(yīng)制作筆錄

對(duì)這一問(wèn)題，《中華人民共和國(guó)行政處罰法》和《水行政處罰實(shí)施辦法》均未做出規(guī)定。筆者認(rèn)為，水政監(jiān)察人員在實(shí)施當(dāng)場(chǎng)處罰時(shí)，如果現(xiàn)場(chǎng)情況允許，應(yīng)當(dāng)制作筆錄。制作筆錄，水行政處罰機(jī)關(guān)可以充分了解每個(gè)案件的詳細(xì)情況，一是有利于總結(jié)和研討，二是一旦引起復(fù)議和訴訟，有利于掌握充足的證據(jù)，贏得主動(dòng)。

2.水行政處罰一般程序

水行政處罰一般程序，又稱(chēng)普通程序，是指水行政處罰機(jī)關(guān)實(shí)施水行政處罰時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循的法定基本程序。在水行政處罰一般程序中，應(yīng)當(dāng)注意以下幾個(gè)問(wèn)題：

2.1 關(guān)于水政監(jiān)察人員的執(zhí)法身份證件

《水行政處罰實(shí)施辦法》規(guī)定，水政監(jiān)察人員進(jìn)行案件調(diào)查時(shí)，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人出示由水利部統(tǒng)一印制的水政監(jiān)察證，此說(shuō)明水政監(jiān)察人員的執(zhí)法身份證件為水政監(jiān)察證。另外，地方法規(guī)有特別規(guī)定的還應(yīng)遵守地方法規(guī)的規(guī)定。

2.2 水行政處罰中的告知

承辦人員在辦案過(guò)程中，應(yīng)履行的告知義務(wù)主要有以下幾個(gè)方面：一是，在水事違法案件調(diào)查時(shí)，調(diào)查人應(yīng)告知被調(diào)查人自己的身份，同時(shí)還應(yīng)告知被調(diào)查人所要調(diào)查的范圍和事項(xiàng)。二是，水行政處罰機(jī)關(guān)在做出水行政處罰決定之前，承辦人員不僅要告知當(dāng)事人給予水行政處罰的事實(shí)、理由、依據(jù)和擬作出的水行政處罰決定，還應(yīng)告知當(dāng)事人享有陳述和申辯的權(quán)利。三是，符合聽(tīng)證條件的案件，承辦人員在做出水行政處罰決定之前，應(yīng)告知當(dāng)事人有要求聽(tīng)證的權(quán)利。這種告知方式只能采用書(shū)面方式。四是，水行政處罰機(jī)關(guān)在向當(dāng)事人下達(dá)處罰決定時(shí)，應(yīng)告知當(dāng)事人不服本處罰決定時(shí)提起行政訴訟和申請(qǐng)行政復(fù)議的途徑，這種告知方式應(yīng)明確寫(xiě)在水行政處罰決定書(shū)中。

2.3 水行政處罰機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定水行政處罰的范圍

《水行政處罰實(shí)施辦法》第三十條第七款規(guī)定：“對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定?！笨梢钥闯?，需要由水行政處罰機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定的水行政處罰必須同時(shí)具備兩個(gè)條件：第一，屬于情節(jié)復(fù)雜或者重大的違法行為；第二，對(duì)該違法行為擬給予較重的水行政處罰，兩個(gè)條件缺一不可。

2.4 案件承辦人員與案件調(diào)查人員的關(guān)系

案件承辦人員是指具體經(jīng)立案查處的案件的水政監(jiān)察人員，其對(duì)案件的全過(guò)程負(fù)責(zé)；案件調(diào)查人員是指對(duì)經(jīng)立案查處的案件的違法事實(shí)、證據(jù)等進(jìn)行調(diào)查取證的水政監(jiān)察人員，其只對(duì)案件的調(diào)查過(guò)程負(fù)責(zé)。

2.5 關(guān)于水行政處罰聽(tīng)證程序

水行政處罰聽(tīng)證程序是指水行政處罰機(jī)關(guān)在做出水行政處罰決定之前，由非本案調(diào)查人員主詩(shī)，聽(tīng)取當(dāng)事人對(duì)水行政處罰決定的事實(shí)、理由、依據(jù)和擬作出的處罰決定進(jìn)行申辯和質(zhì)證的程序。適用聽(tīng)證程序應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：第一，它不是一個(gè)獨(dú)立的水行政處罰程序，只是一般程序的組成部分，是當(dāng)事人行使陳述和申辯權(quán)的特例；第二，聽(tīng)證程序只能對(duì)水行政處罰機(jī)關(guān)做出的對(duì)公民處以超過(guò)5000元、對(duì)法人或者其他組織處以超過(guò)5萬(wàn)元罰款以及吊銷(xiāo)許可證等水行政處罰的水事違法案件適用；第三，聽(tīng)證程序只能由做出水行政處罰決定的水行政處罰機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，其它機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)負(fù)責(zé)，在水行政處罰機(jī)關(guān)內(nèi)部，聽(tīng)證的具體工作由水政機(jī)構(gòu)組織；第四，聽(tīng)證程序是選擇性的程序，是應(yīng)當(dāng)事人申請(qǐng)才適用的程序。

3.水行政處罰決定書(shū)的送達(dá)

3.1 直接送達(dá)

直接送達(dá)包括幾種情況：第一、水行政處罰決定宣告后，當(dāng)場(chǎng)交付當(dāng)事人并由當(dāng)事人簽收的；第二、受送達(dá)人為公民，由其本人簽收或本人不在時(shí)由其同住成年家屬簽收的；第三、受送達(dá)人是法人或者其他組織，由法人的法定代表人、其他組織的主要負(fù)責(zé)人或者該法人、組織的辦公室、收發(fā)室、值班室等負(fù)責(zé)收件的人簽收的；第四、受送達(dá)人有委托代理人或已指定代收人，由其委托代理人或代收人簽收的。一般情況下，水行政處罰決定書(shū)應(yīng)當(dāng)直接送達(dá)。

3.2 留置送達(dá)

受送達(dá)人拒絕簽收水行政處罰決定書(shū)時(shí)，送達(dá)人應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)有關(guān)基層組織或所在單位代表到場(chǎng)，說(shuō)明情況，在送達(dá)回執(zhí)上記明拒收事由和日期，由送達(dá)人、見(jiàn)證人簽名或者蓋章，把水行政處罰決定書(shū)留在受送達(dá)人住所，即視為送達(dá)。留置送達(dá)，適用于法人或者其他組織。

3.3 公證送達(dá)

對(duì)于一些比較重大的水行政處罰，水行政處罰機(jī)關(guān)在送達(dá)執(zhí)法文書(shū)時(shí)，邀請(qǐng)公證機(jī)關(guān)的工作人員一同前往，如果當(dāng)事人拒絕接收時(shí)，請(qǐng)公證人員在送達(dá)回證上簽字。

3.4 郵寄送達(dá)

在直接送達(dá)有困難的情況下，如果當(dāng)事人有固定住址或地址，水行政處罰機(jī)關(guān)可以將水行政處罰決定書(shū)并附送達(dá)回執(zhí)通過(guò)郵局用掛號(hào)信件寄出，送達(dá)回執(zhí)由受送達(dá)人簽收后寄回。

3.5 公告送達(dá)

在受送達(dá)人下落不明或者其他方式均無(wú)法送達(dá)時(shí)，可以公告送達(dá)。公告送達(dá)應(yīng)寫(xiě)明水行政處罰決定書(shū)的具體內(nèi)容，可以在水行政處罰機(jī)關(guān)公告欄、受送達(dá)人原住所地張貼公告，也可以在報(bào)紙上刊登公告。自公告發(fā)出之日起六十日，即視為送達(dá)。

除上述5種主要方式外，水行政處罰機(jī)關(guān)還可以采用委托人民法院或其他機(jī)關(guān)代為送達(dá)、轉(zhuǎn)交送達(dá)等送達(dá)方式。

4.水行政處罰的執(zhí)行原則

一是，水行政處罰機(jī)關(guān)對(duì)處罰決定依法有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的，無(wú)論是在復(fù)議期間還是在訴訟期間，或者在法定期限內(nèi)，當(dāng)事人尚未提起復(fù)議或訴訟的，水行政處罰機(jī)關(guān)均可依法強(qiáng)制執(zhí)行。二是，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十六條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行。”因此在實(shí)踐中，如果當(dāng)事人在法定期限內(nèi)尚未提起訴訟，又不自動(dòng)履行的，水行政處罰機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的，人民法院一般應(yīng)予執(zhí)行。三是，最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（試行）第五十七條規(guī)定：“在訴訟過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行被訴具體行為的，人民法院不予執(zhí)行。在必要時(shí)，人民法院可以采取財(cái)產(chǎn)促使措施。”因此，在訴訟期間，由于人民法院對(duì)被訴的水行政處罰決定不予執(zhí)行，在必要時(shí)，水行政處罰機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院采取財(cái)產(chǎn)促使措施，以確保訴訟結(jié)束后，水行政處罰決定能得以順利、圓滿(mǎn)執(zhí)行。