集體林權(quán)改革滯后及其對策探析

徐文彬，易旭輝

（華容縣林業(yè)局，湖南 華容 414200）

集體林權(quán)改革滯后及其對策探析

徐文彬，易旭輝

（華容縣林業(yè)局，湖南 華容 414200）

通過對當(dāng)?shù)氐牧謾?quán)改革狀況進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：現(xiàn)有林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度存在著產(chǎn)權(quán)界限不清、分類界定不科學(xué)、權(quán)利主體缺位、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范等缺陷；從而導(dǎo)致林業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重、林業(yè)行業(yè)生存與發(fā)展艱難、林業(yè)投入機(jī)制不活，非公有制投入不足等問題，為了減輕因?yàn)榱謾?quán)制度改革滯后所產(chǎn)生的負(fù)面影響，進(jìn)一步探索集體林權(quán)改革的運(yùn)行機(jī)制及社會排斥機(jī)制，必須盡快建立現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度、明晰產(chǎn)權(quán)、建立森林資源流轉(zhuǎn)機(jī)制、降低林業(yè)稅費(fèi)、完善林業(yè)管理政策、建立工業(yè)反哺林業(yè)機(jī)制、加快林業(yè)服務(wù)體系建設(shè)。

集體林區(qū)；林權(quán)；改革

1 現(xiàn)有林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度存在的缺陷

通過不斷改革和探索，有效地激活了林業(yè)生產(chǎn)要素，增加了林農(nóng)收入，提高了林地生產(chǎn)力，增加了林業(yè)活力。但由于這種改革具有間斷性、盲目性、被動性和非規(guī)范性的弊端，對林業(yè)發(fā)展沒有取得預(yù)期的效果，并在林業(yè)產(chǎn)權(quán)上存在許多矛盾和缺陷。

1.1 產(chǎn)權(quán)界限不清

80年代分山到戶、林權(quán)發(fā)證時(shí)，由于法律意識淡薄，四至界線大都模糊不清，多年來因沒有牽涉到林農(nóng)的切身利益，很多矛盾被隱藏起來。現(xiàn)在進(jìn)行定權(quán)發(fā)證，明確界線，林農(nóng)相互間的利益矛盾顯現(xiàn)出來，導(dǎo)致山林糾紛增多，換發(fā)證工作難度加大。同時(shí)林木所有者、經(jīng)營者的權(quán)利和義務(wù)界定不清晰，所有權(quán)不完整，不能充分行使林木的處置權(quán)。

1.2 分類界定不科學(xué)

80年代林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制后，由于缺乏科學(xué)性，絕大多數(shù)山林形成了“一主多山，一山多主”的格局，但這種分散經(jīng)營與生態(tài)公益林要求相對集中具矛盾性。從一定意義上講，公益林區(qū)劃帶有一定的強(qiáng)制性，實(shí)際上也是林地使用性質(zhì)的一次重新區(qū)劃。一旦對公益林實(shí)行相對集中經(jīng)營，實(shí)行禁伐限伐政策，林農(nóng)的經(jīng)營自主權(quán)就必將受到一定限制，甚至發(fā)生轉(zhuǎn)移，在一定程度上影響了林農(nóng)產(chǎn)權(quán)。2001年林業(yè)分類界定和2004年對重點(diǎn)公益林進(jìn)行調(diào)整時(shí)，是一種行政行為，公益林主要劃定在江河源頭、溪河水庫兩岸及部分石漠化地區(qū)，劃定公益林時(shí)沒有充分尊重群眾的意愿，沒有根據(jù)區(qū)位情況進(jìn)行區(qū)劃，也沒有結(jié)合各地的實(shí)際情況。商品林劃定后，但為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益，國家始終嚴(yán)格控制林農(nóng)的森林采伐權(quán)，致使林農(nóng)的產(chǎn)權(quán)不完整。這種商品林經(jīng)營放而不活的現(xiàn)象，在一定程度上阻礙了林業(yè)的深度發(fā)展，最直接的表現(xiàn)就是采伐限額制制約了商品林的經(jīng)營與流轉(zhuǎn)。

1.3 權(quán)利主體缺位

有關(guān)法律規(guī)定了經(jīng)營者和所有者的所有權(quán)和處置權(quán)，堅(jiān)持“誰造誰有”，但林木的處置權(quán)和享有權(quán)沒有明確，采伐限額管理政策使投資者在一定程度上對林木只能是有限的所有權(quán)或不完全所有權(quán)。國家林業(yè)發(fā)展目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)森林資源和林業(yè)收益的最大化，因此必須把森林采伐的數(shù)量降到合理采伐的最低限度。而要實(shí)現(xiàn)林業(yè)收益的最大，就必須以森林資源的最大采伐為代價(jià)。森林資源的最優(yōu)配置（或最適采伐量）是森林資源的邊際生態(tài)效益等于邊際經(jīng)濟(jì)效益。此時(shí)最大的約束條件是國家財(cái)政投入。但國家財(cái)政投入是有限的，因此必須尋求其它出路。出路在哪？出路就在放活商品林經(jīng)營?！盎睢钡年P(guān)鍵就是如何放開采伐政策，但因采伐數(shù)量受到壓縮，林業(yè)經(jīng)營者的財(cái)產(chǎn)處置權(quán)受到侵害。林農(nóng)實(shí)際允許采伐量遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于其法定允許采伐量，造成其采伐利用權(quán)受限。同時(shí)因采伐權(quán)限上收，林權(quán)權(quán)利人的經(jīng)營權(quán)也受到了侵害。只有投入生產(chǎn)權(quán)，而沒有自主經(jīng)營權(quán)，生產(chǎn)投入的積極性肯定受到挫傷，放開經(jīng)營權(quán)可能導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞，這一矛盾仍未得到較好的解決，導(dǎo)致林農(nóng)的權(quán)利主體缺位。

1.4 產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范

目前，林木、林地流轉(zhuǎn)相當(dāng)普遍，由于沒有操作性強(qiáng)的行政法規(guī)的規(guī)定，沒有林地林木流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)，致使林地林木流轉(zhuǎn)在程序、手續(xù)和內(nèi)容上都缺乏法規(guī)規(guī)范，管理滯后。一些集體林地、林木出租或轉(zhuǎn)讓未經(jīng)招標(biāo)、公示和群眾同意，造成群眾意見極大。林地林木未經(jīng)實(shí)測和評估，面積蓄積不準(zhǔn)，也給集體或林農(nóng)造成損失。簽訂合同簡單，沒有到林業(yè)主管部門辦理林地林木變更手續(xù)等。

1.5 經(jīng)營機(jī)制不活

森林資源有效供給不足、社會和林農(nóng)經(jīng)營林業(yè)的積極性不高，除了受到林業(yè)特殊的行業(yè)因素影響外，也與長期形成的林業(yè)經(jīng)營機(jī)制不活有著密切的聯(lián)系。一是產(chǎn)權(quán)不明晰，處置無權(quán)利，缺乏動力機(jī)制；二是部門重取輕予，缺乏激勵機(jī)制；三是流轉(zhuǎn)不順暢、不規(guī)范，難以將資源變資本，缺乏調(diào)節(jié)機(jī)制；四是責(zé)任不落實(shí)，缺乏約束機(jī)制。這些在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期所積淀的體制性障礙，影響了社會各界尤其是林農(nóng)投入發(fā)展林業(yè)的積極性。

2 林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革滯后誘發(fā)的矛盾

2.1 林業(yè)稅費(fèi)過重

稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重造成了嚴(yán)重的后果：一是過度消耗資源，為了完成剛性的稅費(fèi)任務(wù)，必須多砍木材，或加重單位木材產(chǎn)出的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，形成多取少予、越砍越少的惡性循環(huán)。二是擾亂林政管理秩序。由于木材經(jīng)營無利可圖，經(jīng)營者必須采取非法手段謀利，如改變檢尺標(biāo)準(zhǔn)，壓級壓價(jià)、無證采伐、無證運(yùn)輸、無證加工、超裝超運(yùn)。林業(yè)行政執(zhí)法部門為了完成稅費(fèi)任務(wù)，保自身生存，也希望超砍超裝超運(yùn)，進(jìn)行部分補(bǔ)交稅費(fèi)了事，擾亂了林政秩序，不利于林區(qū)穩(wěn)定。三是挫傷了林農(nóng)培育和生產(chǎn)林木的積極性。稅費(fèi)過高，林農(nóng)收入降低，得到的僅是采伐工資和少量營林成本的補(bǔ)償，采伐木材僅收70～120元/m3，除去造林護(hù)林成本，林農(nóng)所剩無幾，林農(nóng)造林育林基本是無利可圖。四是制約了木材的流通和銷售，降低了市場競爭力。稅費(fèi)過高，經(jīng)銷木材獲利空間極小，經(jīng)銷商不愿經(jīng)銷，流通受阻，同時(shí)增加了經(jīng)營成本，價(jià)格回旋余地小，降低了市場競爭力。五是加重了林農(nóng)和經(jīng)營者負(fù)擔(dān)，損害了黨群、干群關(guān)系。過重的稅費(fèi)，導(dǎo)致林農(nóng)得利少，林農(nóng)不愿造林，不愿砍樹，經(jīng)營者不愿經(jīng)營。同時(shí)，由于有收費(fèi)的籌碼，林農(nóng)認(rèn)為“干部就是要錢的”，導(dǎo)致黨群、干群關(guān)系惡化，矛盾突出，影響林區(qū)安定。

2.2 林業(yè)部門生存和發(fā)展艱難

林業(yè)部門是一個職能部門，屬行政事業(yè)單位，但林業(yè)部門絕大部分人員屬事業(yè)編制中的自收自支編，全靠征收林業(yè)規(guī)費(fèi)收入發(fā)放工資。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站正常的經(jīng)費(fèi)開支難以維持，有的林業(yè)站甚至連基本工資都很難如期兌現(xiàn)，林業(yè)站的基礎(chǔ)設(shè)施和裝備相當(dāng)落后，已不能適應(yīng)現(xiàn)代工作的需要。如育林基金的征收比例下調(diào)后，林業(yè)部門的發(fā)展更是雪上加霜，隊(duì)伍穩(wěn)定和生存發(fā)展的問題更加凸現(xiàn)。林業(yè)部門生存與發(fā)展的矛盾嚴(yán)重影響了林業(yè)生態(tài)與產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，加深了資源保護(hù)、生態(tài)建設(shè)與部門生存之間的矛盾，使林業(yè)陷入砍樹育人、處罰養(yǎng)人的惡性循環(huán)。

2.3 林農(nóng)經(jīng)濟(jì)困難，發(fā)展艱難

盡管民生得到了明顯改善，但對林農(nóng)來說，由于地理?xiàng)l件和經(jīng)營效益的影響，林農(nóng)的收入增長仍十分緩慢，并出現(xiàn)了越是森林資源保護(hù)的好，蓄積量多的山區(qū)，林農(nóng)的交通、通訊、水電等基礎(chǔ)設(shè)施越差，林農(nóng)生活仍很艱難。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，林區(qū)和非林區(qū)的相比，農(nóng)民年純收入要少近500元。

2.4 林業(yè)投入機(jī)制不活，非公有制投入不足

目前在政策、體制、機(jī)制上尚未形成一個有利于非公有制林業(yè)發(fā)展的空間，存在政策歧視，缺乏政府支持。改革開放二十多年，一部分先富裕的人士欲投資于林業(yè)，由于目前的這種產(chǎn)權(quán)體制，土地難集約，林木采伐沒有自主權(quán)，在技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)、申請立項(xiàng)、信貸和資金補(bǔ)助等方面受到不同程度的政策歧視和諸多因素的制約，欲造林者、投資者存在一定的畏難情緒，極積性不高。

2.5 林業(yè)發(fā)展后勁不足

一是森林資源總量不足，質(zhì)量不高。二是林業(yè)可持續(xù)經(jīng)營缺乏長效機(jī)制，林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。造林綠化的主要投入靠國家林業(yè)重點(diǎn)工程，依靠國家投資。同時(shí)經(jīng)濟(jì)增長的途徑主要依賴于木材生產(chǎn)，多種經(jīng)營的路窄。三是林業(yè)增長方式比較粗放。林業(yè)發(fā)展的組織化、產(chǎn)業(yè)化程度低，市場配置資源的作用沒有得到充分發(fā)揮；管理手段與管理方式比較落后。依法行政能力和政策執(zhí)行能力還不夠強(qiáng)。四是科技支撐能力弱化，普遍存在著林業(yè)人才總量不足，科技創(chuàng)新能力較弱。

3 林權(quán)制度改革建議及對策

3.1 明確林業(yè)經(jīng)營主體的產(chǎn)權(quán)

在保持林地所有權(quán)屬集體的前提下，將林地使用權(quán)和林木所有權(quán)落實(shí)到農(nóng)戶或其他經(jīng)營主體，以法律形式保障林農(nóng)合法權(quán)益，讓群眾吃下“定心丸”。已劃定的自留山和分包到戶的責(zé)任山，要穩(wěn)定不變。對目前仍由集體經(jīng)濟(jì)組織管理的集體山林，要區(qū)別對待，切忌“一刀切”。目前經(jīng)營狀況較好、分配方式合理的，可仍由集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營管理；經(jīng)營管理不善、利益分配不公、群眾意見較大、難以繼續(xù)經(jīng)營的，可采取“分股不分山、分山不分林”的形式將林權(quán)明晰到農(nóng)戶，組建新的股份制林場；對原股份合作制和股份制林場，大多數(shù)群眾愿意保留的，要予以健全和完善，群眾不滿意，要求承包到戶經(jīng)營的，待處置好債權(quán)債務(wù)后，再承包到戶經(jīng)營。不論采取哪種經(jīng)營形式，都必須充分尊重絕大多數(shù)群眾的意愿，由群眾共同確定。確權(quán)后，及時(shí)核發(fā)全國統(tǒng)一式樣的林權(quán)證。

3.2 建立森林資源流轉(zhuǎn)機(jī)制

盡快出臺森林資源流轉(zhuǎn)管理辦法；規(guī)范轉(zhuǎn)讓對象、范圍、程序、方式和監(jiān)管措施，明確出讓、受讓者的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，把林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、活立木轉(zhuǎn)讓納入法治軌道，引導(dǎo)森林資源轉(zhuǎn)讓健康、有序發(fā)展，從法律和政策上保障流轉(zhuǎn)的暢通。通過建立市、縣林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易中心，完善評估機(jī)制。中心的主要職能是規(guī)范各類林權(quán)交易，提供林權(quán)流轉(zhuǎn)信息、組織協(xié)調(diào)流轉(zhuǎn)后的跟蹤服務(wù)。成立森林資源資產(chǎn)評估事務(wù)所。主要是負(fù)責(zé)流轉(zhuǎn)雙方的資產(chǎn)交易的評估，并健全相配套的評估、登記制度。發(fā)揮林業(yè)主管部門的宏觀調(diào)控作用。職能部門在林權(quán)流轉(zhuǎn)中應(yīng)引導(dǎo)林農(nóng)集約經(jīng)營，及時(shí)調(diào)解各類流轉(zhuǎn)糾紛。健全林權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)督機(jī)制。為防止一些投機(jī)商過分炒作林權(quán)、過度流轉(zhuǎn)林權(quán)、侵吞國有資產(chǎn)的現(xiàn)象，要大力發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督功能，強(qiáng)化行政和媒體的社會監(jiān)督功能。

3.3 切實(shí)減輕林農(nóng)負(fù)擔(dān)

降低育林基金征收比例，逐步調(diào)整育林基金分成比例，規(guī)范育林基金計(jì)費(fèi)基價(jià)，取消除育林基金外的所有一切收費(fèi)項(xiàng)目，逐步做到育林基金全部返還給林農(nóng)。建立合理的稅基、稅目和稅率。木材竹材銷售收入除去培育和采伐成本后，方可作為繳納林業(yè)稅費(fèi)的稅基，降低以木材、竹材為對象的各種稅收的稅率，取消地方違法設(shè)立的各種林農(nóng)費(fèi)用負(fù)擔(dān)。堅(jiān)決杜決木材經(jīng)營上的三亂現(xiàn)象，防止亂收費(fèi)、亂集資、亂攤派。

3.4 建立工業(yè)反哺林業(yè)機(jī)制

林業(yè)是一項(xiàng)重要的公益事業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，承擔(dān)著生態(tài)建設(shè)和林產(chǎn)品供給的重要任務(wù)，投入多，加之周期長，效益慢，具有脆弱性、基礎(chǔ)性。國家應(yīng)把林業(yè)作為可持續(xù)發(fā)展的重要任務(wù)來給予重點(diǎn)扶持，通過工業(yè)反哺林業(yè)的途徑來推進(jìn)發(fā)展。一是要落實(shí)中央及省里惠林政策。要落實(shí)好退耕還林、森林生態(tài)效益補(bǔ)償、造林糧錢補(bǔ)助等各項(xiàng)惠農(nóng)政策，確保各項(xiàng)惠農(nóng)政策落到實(shí)處。二是要制定本地區(qū)惠林政策。要根據(jù)不同林區(qū)的特點(diǎn)，制定相應(yīng)的促進(jìn)林農(nóng)增收的政策，如啟動生態(tài)公益林補(bǔ)償保護(hù)的投入機(jī)制，由政府安排一定資金用于保護(hù)地方生態(tài)公益林，使林農(nóng)利益不受侵害。三是要加大林區(qū)的政策支持力度。通過轉(zhuǎn)移支付等方式，加大財(cái)政投入力度，不斷縮小林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，縮小林農(nóng)收入差距。四是加大林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在通路、通訊、通水、通電等方面進(jìn)行政策性投入，大力改善林區(qū)的生產(chǎn)生活條件。

3.5 完善林業(yè)管理政策

要大力發(fā)展非公有制林業(yè)，出臺發(fā)展非公有制林業(yè)的優(yōu)惠政策。鼓勵各類企業(yè)、事業(yè)和社會法人（包括外企、外商）、集體經(jīng)濟(jì)組織和個體，通過拍賣、繼承、承包、租賃或無償劃拔等形式參與林業(yè)經(jīng)營。同時(shí)允許依法取得國有或集體所有而長期荒蕪的宜林荒山、荒地、荒灘的使用權(quán)，使用期可定為50a甚至更長；荒山、荒地、荒灘上營造生態(tài)公益林者，有依法獲取森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，并在項(xiàng)目上予以傾斜。同時(shí)進(jìn)一步改革采伐限額管理制度，真正放活商品林經(jīng)營。允許商品林采伐不受計(jì)劃和限額限制，由林業(yè)經(jīng)營者自主經(jīng)營。取消障礙搞活經(jīng)營的限制性措施。堅(jiān)決取消對林農(nóng)自主經(jīng)營設(shè)置的各種限制性規(guī)定和做法，打破行業(yè)壟斷和地區(qū)封鎖，放開經(jīng)營，允許林權(quán)所有者自主銷售木竹和其它林產(chǎn)品。提倡建立村級林業(yè)理事會，鼓勵林農(nóng)合作組織開展林業(yè)生產(chǎn)、組織、經(jīng)營和保護(hù)。實(shí)施林業(yè)分類經(jīng)營。公益林業(yè)要嚴(yán)格按照公益事業(yè)進(jìn)行管理，以政府投入為主，吸引社會力量共建，完善公益林補(bǔ)償機(jī)制；商品林業(yè)按照基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行管理，由市場配置資源，政府給予必要扶持。如可以保證信貸支持，財(cái)政補(bǔ)貼等。通過對林業(yè)實(shí)行政策性信貸扶持；林業(yè)貸款要按專項(xiàng)低息、貼息貸款納入政策性銀行管理，依據(jù)林業(yè)生產(chǎn)需要保證相應(yīng)的貸款規(guī)模，并相對延長貸款期限；對鄉(xiāng)村農(nóng)民組織的林業(yè)合作社、個體林場和林業(yè)股份合作經(jīng)濟(jì)組織等提出的具有市場前景的發(fā)展項(xiàng)目，實(shí)行貼息貸款，對林下套種、養(yǎng)殖項(xiàng)目，建立小額貸款。

3.6 加快林業(yè)服務(wù)體系建設(shè)

一是改革林業(yè)行政管理體制，由塊塊管理改為條條管理，對林業(yè)行政管理實(shí)行省、市、縣、鄉(xiāng)垂直管理；二是在精簡高效的前提下，市、縣林業(yè)行政主管部門、森林公安、林業(yè)工作站、木材檢查站等林業(yè)行政管理機(jī)構(gòu)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)的人員納入政府行政編制，行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)全額納入各級財(cái)政預(yù)算；三是為林業(yè)投資者提供良好的社會服務(wù)，如技術(shù)指導(dǎo)與服務(wù)、良種的選育與推廣，病蟲害防治等；四健全完善林業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)體系、林業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和檢驗(yàn)檢測體系、林業(yè)信息服務(wù)體系以及森林資源動態(tài)監(jiān)測體系等。

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1002-3356（2012）05-0078-02

2012-06-25