基于公共利益的行政發(fā)展生態(tài)結(jié)構(gòu)

朱明仕 ，楊 鑫

(1.長春師范學(xué)院政法學(xué)院，吉林 長春 130032;2.吉林省人事考試中心，吉林 長春 130022)

完整意義上的政治發(fā)展包括了以人為主體的價(jià)值觀和政治制度的有機(jī)統(tǒng)一?！皟r(jià)值觀是基礎(chǔ)，人是政治發(fā)展的主體，而制度則是政治發(fā)展的重要手段?！保?］(P16)政治發(fā)展則表現(xiàn)為價(jià)值觀的轉(zhuǎn)變和制度的完善，從而形成一個(gè)良好的政治秩序，社會(huì)公共利益得到較好的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)。制度包括行政主客體之間的宏觀生態(tài)結(jié)構(gòu)和政府管理的微觀運(yùn)行機(jī)制。公共行政的宏觀生態(tài)結(jié)構(gòu)就是政府與社會(huì)、市場關(guān)系的制度形態(tài)，同時(shí)，公共行政是形成政府與社會(huì)、市場關(guān)系的重要工具。行政發(fā)展就是三者關(guān)系的合理定位與協(xié)調(diào)，表現(xiàn)為政府職能的轉(zhuǎn)變。政府最重要的功能在于為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)I造一個(gè)良好的制度環(huán)境，而不是通過公共權(quán)力去直接創(chuàng)造和分配財(cái)富。政府的制度能力實(shí)現(xiàn)公共利益的基本條件。“如果沒有強(qiáng)有力的政治制度，社會(huì)便會(huì)缺少確定和實(shí)現(xiàn)公共利益的手段。創(chuàng)建政治組織的能力就是創(chuàng)造公共利益的能力?！保?］(P80)我國的轉(zhuǎn)型不只是經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，還包括更復(fù)雜的社會(huì)轉(zhuǎn)型與政府轉(zhuǎn)型。因此，要緊緊圍繞公共利益的實(shí)現(xiàn)邏輯來構(gòu)建我國行政發(fā)展的生態(tài)結(jié)構(gòu)，正確處理行政發(fā)展中的各種關(guān)系。

一、公共利益基礎(chǔ)上的黨政關(guān)系模式

黨政關(guān)系是我國最基本的政治關(guān)系。黨政關(guān)系包括黨和政府、人大、政協(xié)等國家組織的關(guān)系，本文中的黨政關(guān)系主要是指黨和政府的關(guān)系這一狹義的黨政關(guān)系。在我國的行政發(fā)展的生態(tài)結(jié)構(gòu)中，黨政關(guān)系始終處于中心位置，也是政治體制和行政體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！罢误w制改革的關(guān)鍵是解決黨政關(guān)系問題，消除黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象?！保?］(P328)

(一)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益是黨政關(guān)系調(diào)整的目標(biāo)指向

以往，我們在認(rèn)識(shí)和處理黨政關(guān)系的過程中，存在著一種對(duì)立的思維模式，事實(shí)上，黨和政府之間并不是一個(gè)對(duì)立體，而是一個(gè)統(tǒng)一體。無論是從意識(shí)形態(tài)的角度還是從組織利益的角度，黨和政府之間始終是一種共容關(guān)系，這種共容關(guān)系的延續(xù)不能脫離黨和政府同社會(huì)公眾之間的關(guān)系而獨(dú)立進(jìn)行。因此，黨政關(guān)系的調(diào)整本身并不是目的，而是加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)、提升政府效能，實(shí)現(xiàn)公共利益的手段。黨政關(guān)系合理性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)在于黨政關(guān)系是否有利于公共利益。如果黨政關(guān)系調(diào)整的結(jié)果不利于公共利益的實(shí)現(xiàn)，那么這種黨政關(guān)系就是不合理的。我國以往一元化的黨政關(guān)系模式雖然在權(quán)力結(jié)構(gòu)的形式上確立了黨的主體地位，但在實(shí)踐中也相當(dāng)程度上制約了政府管理效能的提升，政府不能夠充分維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益，也影響了黨的中心地位。因此，黨政關(guān)系必須調(diào)整，這是行政改革的基本前提。作為一個(gè)黨領(lǐng)導(dǎo)的政府，只要能夠更好地為公眾服務(wù)，滿足社會(huì)對(duì)于公共利益的需求，公眾就會(huì)增強(qiáng)對(duì)黨的認(rèn)同感，從而增強(qiáng)其合法性，反之，當(dāng)政府無法滿足社會(huì)公眾的公共利益需求，政黨的合法性自然會(huì)隨之削弱。二者合法性的最終根基是公共利益。實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義和公共利益，需要黨和政府的共同努力。在公共利益的實(shí)現(xiàn)上，黨和政府應(yīng)進(jìn)行合理地分工，應(yīng)明確黨的領(lǐng)導(dǎo)主體和政府的執(zhí)行主體地位，充分發(fā)揮各自的功能。“政黨首先且最主要的是表達(dá)的手段:它們是工具，是代理機(jī)構(gòu)，通過表達(dá)人民的要求而代表他們?！保?］(P56)因此，黨應(yīng)該更具開放性和包容性、民主性，充分吸收和反映公眾的意見和利益訴求，將之最終反映到其政治綱領(lǐng)和政策中來。政府則將工作的重點(diǎn)放在如何制定和實(shí)施具體的公共政策，加強(qiáng)政府自身建設(shè)和管理，進(jìn)而維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益。因此，公共利益是黨政關(guān)系調(diào)整的目標(biāo)指向。

(二)黨政關(guān)系調(diào)整的內(nèi)容

第一，必須堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國改革黨政關(guān)系的前提，加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)也是改革黨政關(guān)系的一個(gè)基本目的。中共十六大報(bào)告指出:“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進(jìn)行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，堅(jiān)持依法執(zhí)政，實(shí)施黨對(duì)國家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)?！保?］(P555)黨的領(lǐng)導(dǎo)最根本的是要使政府的行政管理把握正確的政治方向，制定國家發(fā)展的重大戰(zhàn)略決策。中國共產(chǎn)黨是一個(gè)成熟的政黨，有堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)、明確的政治綱領(lǐng)、嚴(yán)密的組織體制和高素質(zhì)的黨員隊(duì)伍。堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)是改革黨政關(guān)系的基本前提，在弱化黨的領(lǐng)導(dǎo)的情況下，黨政分開的意義也就極其有限，因?yàn)檫@不符合公共利益的原則。

第二，規(guī)范黨與政府的關(guān)系。我國黨政關(guān)系改革的基本思路就是黨政分開，但是這個(gè)黨政分開是指黨和政府在工作職責(zé)上的分開，重點(diǎn)解決以黨代政的情況。黨政關(guān)系的調(diào)整應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行:(1)在政治領(lǐng)導(dǎo)層面，堅(jiān)持黨政統(tǒng)一，政府必須貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策，這一點(diǎn)不容動(dòng)搖。同時(shí)，要加強(qiáng)黨對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部和行政人員的監(jiān)督，我國政府中的領(lǐng)導(dǎo)干部和行政人員大多具有黨員身份，應(yīng)充分發(fā)揮黨組織在干部人事管理中的優(yōu)勢，監(jiān)督行政人員的行政行為，使其符合黨的宗旨和黨員行為規(guī)范;(2)在堅(jiān)持黨的政治領(lǐng)導(dǎo)的前提下，經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理的權(quán)力應(yīng)充分賦予政府，黨政分開主要是對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理上的分開，讓政府充分發(fā)揮其行政管理職能，黨不對(duì)政府的具體工作進(jìn)行干預(yù);(3)在制度上進(jìn)一步明確黨委一把手和行政一把手的權(quán)責(zé)關(guān)系。我國目前采用的領(lǐng)導(dǎo)方式是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政首長負(fù)責(zé)制，但是，在實(shí)踐中黨委一把手的權(quán)力過大，而責(zé)任并不明確，因此需要在制度上進(jìn)一步明確黨委領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任;(4)在基層政府，領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用堅(jiān)持在黨管干部的原則下，引入更多的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，特別是公眾的參與。在黨的組織部門的獨(dú)立運(yùn)作下，行政人員的動(dòng)力機(jī)制主要是來自于黨的組織，這不利于形成行政人員的服務(wù)意識(shí)，其行政行為的目標(biāo)指向是對(duì)上不對(duì)下，公共利益只是其行為的附屬目標(biāo)。

因此，在我國的現(xiàn)行政治體制下，黨與政府的絕對(duì)分開是不現(xiàn)實(shí)的，應(yīng)通過制度建設(shè)進(jìn)一步明確黨政職責(zé)分工，探索一種黨政合作的模式和運(yùn)行機(jī)制。

二、公共利益平臺(tái)下的政府與市場關(guān)系

(一)政府與市場:公共利益實(shí)現(xiàn)的兩個(gè)基本制度

政府與市場的關(guān)系是現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心內(nèi)容。政府和市場是實(shí)現(xiàn)公共利益的兩種基本制度形式，但是各自都存在著一定的制度缺陷，即市場失靈(Market failure)和政府失敗(Government failure)。為了更好地實(shí)現(xiàn)公共利益，必須將這兩種制度有機(jī)結(jié)合起來，這在現(xiàn)代混合經(jīng)濟(jì)制度框架下已經(jīng)得到充分證明，在現(xiàn)代社會(huì)，政府與市場非此即彼的情況是不存在的。市場與政府對(duì)公共利益的實(shí)現(xiàn)來講，就是一個(gè)公平和效率的關(guān)系問題。“在服務(wù)公共利益的過程中，政府所面臨的根本性挑戰(zhàn)就是要平衡追求效率目標(biāo)和追求其他同樣重要、有時(shí)是更為重要目標(biāo)之間的關(guān)系?！保?］(P14)市場通過效率機(jī)制實(shí)現(xiàn)分配的程序公平，而政府要從公共利益的角度實(shí)現(xiàn)分配的結(jié)果公平。政府通過宏觀調(diào)控和監(jiān)管手段使市場效率得以延續(xù)，市場通過效率機(jī)制對(duì)政府維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益提供經(jīng)濟(jì)支持。所以，政府與市場統(tǒng)一在公共利益這個(gè)平臺(tái)之上。

從政府的角度來看，要想更好地維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益，必須使政府與市場關(guān)系合理化。但是，二者關(guān)系的合理化的確是一個(gè)難題，并沒有一個(gè)普遍有效的模式，只有一個(gè)大致的方向，確如西蒙的認(rèn)識(shí)，在現(xiàn)代社會(huì)，在市場與組織之間或者在政府組織與私人組織進(jìn)行選擇并沒有簡單的公式。今天的世界，我們可以看到非常多樣的形式，而在它們之間并沒有清晰的選擇。［7］(P10)這就要求，政府與市場關(guān)系的調(diào)整一定要根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)形態(tài)，政府與市場各自的狀況來進(jìn)行。

(二)加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控與市場監(jiān)管，使社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制在發(fā)展中完善

從我國現(xiàn)實(shí)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)來看，我們應(yīng)該堅(jiān)持在市場主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化政府的作用和能力。這不是一個(gè)傳統(tǒng)意義上的“小政府——大市場”的模式，也不是一個(gè)“弱政府——大市場”的模式，而是一個(gè)“強(qiáng)政府——大市場”的模式。只有在這個(gè)模式下，社會(huì)公共利益才能夠得到最大限度的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)。政府的作用不在于其規(guī)模和職能的大小，關(guān)鍵在于其制度能力。

德魯克(Peter Druck)指出:“不管什么事情，只要非政府組織能做得更好，或者同樣能做的，就根本不應(yīng)該由政府去完成?！保?］(P50)雖然政府不應(yīng)代替市場在資源配置中的主體地位，但這并不意味著政府放棄對(duì)市場的調(diào)控與監(jiān)管，恰恰是“市場需要有能力的、適當(dāng)?shù)墓膊块T來發(fā)揮作用”［9］(P261)。政府需要良好的宏觀調(diào)控能力和市場監(jiān)管能力來克服市場機(jī)制本身的制度缺陷，使市場更富有效率地運(yùn)行，這是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的最重要責(zé)任?？枴げㄌm尼(Karl Polany)在《大轉(zhuǎn)型:我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》一書中明確地表達(dá)了這樣的思想:自發(fā)調(diào)節(jié)的市場從來不曾真正存在過，這種類型的市場存在著重要缺陷，其結(jié)果也是與人類社會(huì)福祉相悖論，因而政府干預(yù)是必要的。［10］即使是成熟的市場經(jīng)濟(jì)也是建立在政府對(duì)市場的有效調(diào)控和監(jiān)管基礎(chǔ)上的，成熟的市場經(jīng)濟(jì)是一種法制經(jīng)濟(jì)，市場運(yùn)行需要必要的規(guī)則和制度保障。只有嚴(yán)格規(guī)范的政府監(jiān)管才能有一個(gè)良好的市場秩序，市場主體才能在市場中進(jìn)行公平交易。

目前，我國的市場經(jīng)濟(jì)還處于發(fā)展和完善過程中，是一種不成熟的市場經(jīng)濟(jì)。不符合市場規(guī)則的經(jīng)濟(jì)行為還非常普遍，在相當(dāng)程度上存在著雙重失靈的情況，一方面是市場本身的失靈，另一方是市場不能充分發(fā)揮作用。因此，政府宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管就顯得更為重要。政府宏觀調(diào)控并不是重新轉(zhuǎn)回政府對(duì)微觀市場行為的干預(yù)，而是要通過系統(tǒng)的政策手段來讓市場機(jī)制重新發(fā)揮作用，克服市場機(jī)制本身的弊端。因此，在我國市場經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)初步建立的條件下，政府應(yīng)最大限度地突出市場發(fā)揮作用的領(lǐng)域，通過改善政策質(zhì)量和法制、制度建設(shè)加強(qiáng)政府對(duì)市場的宏觀調(diào)控和監(jiān)管，這樣既保證了市場效率的發(fā)揮，又能夠較好地維護(hù)交易行為的公平和社會(huì)公平，從而促進(jìn)社會(huì)公共利益。當(dāng)前，應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是政府的市場監(jiān)管問題，事實(shí)上，近期我國出現(xiàn)的一些產(chǎn)生惡劣的社會(huì)影響的事件主要是就出現(xiàn)在政府的市場監(jiān)管領(lǐng)域，如三鹿奶粉事件、瘦肉精事件，等等。缺乏嚴(yán)格的市場監(jiān)管，一方面，對(duì)公眾的生產(chǎn)生活造成非常大的影響，另一方面，使市場也受到打擊。究其原因，無非就是我國在相關(guān)領(lǐng)域的立法嚴(yán)重滯后和政府監(jiān)管責(zé)任的缺失。通過這樣一些具體的事件，我們能夠深刻體會(huì)到政府監(jiān)管對(duì)于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要意義。今后，我國應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)在財(cái)政金融、勞動(dòng)與社會(huì)保障、生產(chǎn)安全、資源環(huán)境、市場秩序等方面的監(jiān)管力度。

(三)提升市場經(jīng)濟(jì)條件下政府公共服務(wù)的能力

市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府管理的有效性不在于政府直接提高生產(chǎn)力，而是要為提高生產(chǎn)力創(chuàng)造良好的制度條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境，這是政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容?！胺彩且詤f(xié)調(diào)人類行動(dòng)為目標(biāo)的任何其他形式，皆不可能是市場自發(fā)的產(chǎn)物。市場是一個(gè)社會(huì)建構(gòu)的產(chǎn)物，它需要組織，甚至需要數(shù)量相當(dāng)繁多的組織，才能滿足其運(yùn)行的要求?！保?1］(P1－2)這就是說，市場經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行需要一系列的制度條件、組織條件和社會(huì)條件，要想真正確立市場的主體地位，必須為市場運(yùn)行創(chuàng)造這樣的條件和環(huán)境。比如，沒有良好的社會(huì)保障，社會(huì)就難以為市場持續(xù)輸送高質(zhì)量的人力資源，市場中的人力資源就難以保持較高的生產(chǎn)力;沒有政府對(duì)市場主體的良好服務(wù)，市場效率就會(huì)受到嚴(yán)重影響;沒有政府準(zhǔn)確及時(shí)的信息服務(wù)，市場的運(yùn)行成本就會(huì)大大增加;沒有一個(gè)良好的社會(huì)信用體系，公平的市場環(huán)境就難以形成，不公平的市場行為就不會(huì)消失;如果沒有社會(huì)正義，經(jīng)濟(jì)也難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。［12］(P6)

三、社會(huì)本位的政府與社會(huì)的關(guān)系

“發(fā)展中國家的政府機(jī)構(gòu)在許多情況下曾是經(jīng)濟(jì)增長的障礙而且只能通過經(jīng)濟(jì)自由化得以最終解決。真正的問題在于國家在某些領(lǐng)域必須弱化，但在其他領(lǐng)域卻需要強(qiáng)化?！保?3］(P5)的確，社會(huì)建設(shè)是我國政府必須強(qiáng)化的領(lǐng)域。和諧社會(huì)的本質(zhì)是各類社會(huì)主體關(guān)系的合理化，只有社會(huì)主體間關(guān)系是合理的，社會(huì)主體才能承擔(dān)起應(yīng)有的職責(zé)和義務(wù)，減少矛盾和沖突。行政發(fā)展就是一個(gè)政府與社會(huì)走向和諧的過程，政府與社會(huì)的和諧就是政府與社會(huì)主體關(guān)系的合理化。正確處理政府與社會(huì)關(guān)系的一個(gè)基本前提就是要明確，政府只是廣泛的社會(huì)組織和社會(huì)主體中的一種重要組織類型，政府同其他社會(huì)組織和社會(huì)主體的差別在于政府組織在構(gòu)建社會(huì)秩序和維護(hù)社會(huì)運(yùn)行中具有根本的意義，但這不能成為政府凌駕于社會(huì)之上的理由。政府存在的價(jià)值仍在于促進(jìn)社會(huì)的和諧與發(fā)展。事實(shí)上，政府也不具備完全掌控社會(huì)的能力，政府管理社會(huì)的理想狀態(tài)是讓社會(huì)能夠自我管理，這也符合現(xiàn)代社會(huì)政府的價(jià)值定位和現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的一般規(guī)律。

政府管理一定要符合社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律。一方面，政府應(yīng)積極協(xié)調(diào)處理社會(huì)自身無法解決的問題和困難;另一方面，政府更應(yīng)該培育社會(huì)的自我治理機(jī)制。改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，原有社會(huì)的利益格局和社會(huì)體制已經(jīng)發(fā)生了重要變化，廣泛的社會(huì)主體從原有的社會(huì)關(guān)系中脫離出來，人們的思想意識(shí)和價(jià)值觀念也發(fā)生了重大變化，但是新的社會(huì)治理體制并沒有建立起來，政府的社會(huì)治理面臨著雙重任務(wù)，既要政府通過公共權(quán)力來管理社會(huì)，又要促進(jìn)社會(huì)自我治理機(jī)制的形成，然而，政府過多地使用公共權(quán)力又會(huì)對(duì)社會(huì)干預(yù)過多，不利于社會(huì)自我治理機(jī)制的形成，在一定程度上呈現(xiàn)一種兩難狀態(tài)。盡管如此，我國的社會(huì)較以前有了較大的進(jìn)步，社會(huì)具有實(shí)現(xiàn)自我治理的可能性和現(xiàn)實(shí)條件。因此，我國的行政發(fā)展應(yīng)該從傳統(tǒng)的政府本位觀念轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)本位觀念，這就要求政府要為社會(huì)提供公共服務(wù)，為社會(huì)自我治理機(jī)制的形成創(chuàng)造條件。形象地描述就是“小政府——大社會(huì)”，但是“小政府”應(yīng)是一個(gè)“強(qiáng)政府”，而不是一個(gè)“弱政府”?！皬?qiáng)政府”的表現(xiàn)就是具有較強(qiáng)的政府能力和治理能力，重在效果，而不在于權(quán)力應(yīng)用的過程。在我國，確立社會(huì)本位的政府與社會(huì)關(guān)系，不僅需要理念的轉(zhuǎn)變，更需要在體制、機(jī)制上予以變革。

第一，民主法治是構(gòu)建社會(huì)本位的政府與社會(huì)關(guān)系的前提。民主法治是現(xiàn)代社會(huì)的根基，是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的最根本制度保障，沒有法治，社會(huì)本位的政府與社會(huì)關(guān)系是無法確立的。對(duì)于政府來講，只有在法治的制度約束下，政府公共權(quán)力才能從根本上得到約束，才能最大限度地減少政府對(duì)社會(huì)的干預(yù);對(duì)于社會(huì)來講，只有在法治的環(huán)境下，社會(huì)主體才能和諧相處，社會(huì)沖突和矛盾能夠得到公正的處理，社會(huì)主體才能實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，進(jìn)而形成社會(huì)的自我治理機(jī)制;對(duì)社會(huì)治理的重要主體——社會(huì)中介組織來講，只有法治才能規(guī)范其組織行為，使其符合公共利益的目標(biāo)。另外，民主對(duì)于政府與社會(huì)關(guān)系的調(diào)整也具有非常重要的意義，民主是公眾約束政府的基本制度，只有廣泛的真實(shí)的民主，公眾意見才能充分表達(dá)，才能形成社會(huì)對(duì)政府的真正制約，從而確立社會(huì)的主體地位。因此，我國應(yīng)充分重視公民權(quán)利的發(fā)展，讓公眾更多、更深入地參與社會(huì)政治生活中來，政府為公眾政治參與提供有效的法律保證和和制度支持。

第二，改革和完善現(xiàn)行的社會(huì)管理制度是確立社會(huì)本位的政府與社會(huì)關(guān)系的基本手段。社會(huì)管理制度是政府社會(huì)管理的主要依據(jù)，如果社會(huì)管理制度的設(shè)計(jì)不科學(xué)、不合理，政府就會(huì)過多地通過公共權(quán)力掌控社會(huì)，既不利于改善政府的公共服務(wù)，也不利于社會(huì)發(fā)育。當(dāng)前，我國應(yīng)著力加強(qiáng)廣泛的社會(huì)保障制度、戶籍制度、社區(qū)管理制度、社會(huì)組織管理制度等社會(huì)管理制度的建設(shè)，通過提升制度能力來改善政府的公共服務(wù)。

第三，大力扶持和培養(yǎng)社會(huì)中介組織。社會(huì)的自我治理是一種組織化的治理，沒有社會(huì)中介組織的參與，社會(huì)自我治理是不可能實(shí)現(xiàn)的。社會(huì)組織的發(fā)育程度也是衡量一個(gè)國家綜合競爭力的重要指標(biāo)。在我國傳統(tǒng)的社會(huì)治理模式中，政府對(duì)社會(huì)中介組織具有較大的控制權(quán)，從社會(huì)中介組織的建立到運(yùn)行，始終是在政府的權(quán)力框架下進(jìn)行的，這在相當(dāng)程度上制約了社會(huì)中介組織的發(fā)育和功能發(fā)揮。當(dāng)前，我國應(yīng)通過制度建設(shè)減少政府對(duì)社會(huì)中介組織的干預(yù)，擴(kuò)大社會(huì)中介組織的自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織在法律框架下的自我管理。溫家寶指出:“堅(jiān)持市場優(yōu)先和社會(huì)自治原則，凡市場機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，公民、法人及其他組織能夠自主決定的，行業(yè)組織能夠自律管理的，政府就不要設(shè)定行政審批?！保?4］讓社會(huì)組織承擔(dān)社會(huì)管理的職能也在一定程度上對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行有效的制約和對(duì)市場的補(bǔ)充，最大限度地彌補(bǔ)“政府失靈”和“市場失靈”。

第四，大力加強(qiáng)社會(huì)文化建設(shè)，培育社會(huì)資本。羅伯特·帕特南(Robert D.Putnam)認(rèn)為:“社會(huì)資本是指社會(huì)組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過促進(jìn)合作行為來提高社會(huì)的效率?！保?5］(P195)社會(huì)文化建設(shè)是培育社會(huì)資本的主要手段，社會(huì)文化建設(shè)有利于形成社會(huì)的共同價(jià)值觀，增強(qiáng)社會(huì)主體間的信任，對(duì)社會(huì)主體行為起到內(nèi)在的規(guī)范作用，進(jìn)而提高了社會(huì)自我治理的能力。因而，通過有效的社會(huì)文化建設(shè)，擴(kuò)大社會(huì)資本，減少政府的社會(huì)治理成本是一條現(xiàn)實(shí)的道路。我國社會(huì)治理的困境也在一定程度上是我國社會(huì)文化建設(shè)的缺失問題，對(duì)社會(huì)價(jià)值觀的多元化、誠信缺失、功利色彩濃厚等現(xiàn)象需要認(rèn)真地對(duì)待。

四、合作導(dǎo)向的政府間關(guān)系

如何正確處理中央政府與地方政府、地方政府與地方政府的關(guān)系是我國行政改革的重要內(nèi)容。事實(shí)上，我國以往處理政府間關(guān)系的時(shí)候采用的是一種對(duì)立思維模式，特別是在官僚體制的作用下，政府間關(guān)系的制度模式?jīng)]有使各級(jí)政府真正發(fā)揮其積極性和主動(dòng)性，其關(guān)注的重心是利益的分配，而不是通過發(fā)展來實(shí)現(xiàn)利益的持續(xù)增長，周雪光提出的“一統(tǒng)體制和有效治理的困境”始終存在。在新形勢下，需要構(gòu)建一種合作導(dǎo)向的政府間關(guān)系模式，才能有效協(xié)調(diào)政府間關(guān)系，充分發(fā)揮各級(jí)政府的積極性，增強(qiáng)其社會(huì)治理的能力。

(一)中央政府與地方政府的合作模式

中央政府與地方政府關(guān)系是政府間關(guān)系最核心的部分，這也是行政管理體制的重要組成部分。構(gòu)建中央政府與地方政府的合作模式應(yīng)從兩個(gè)方面進(jìn)行:

第一，從“管制——服從思維”到“合作思維”的轉(zhuǎn)變。在我國現(xiàn)行行政體制下，中央政府擁有管理地方政府的絕對(duì)權(quán)力，地方政府應(yīng)服從中央政府的命令，這在理論上有利于維護(hù)中央的權(quán)威，有利于中央整體發(fā)展規(guī)劃和政策的實(shí)施。但是，客觀上卻造成了中央政府管理權(quán)限和范圍的擴(kuò)張，中央政府面臨巨大的管理壓力，而地方政府的積極性和創(chuàng)新能力又受到了嚴(yán)重制約。事實(shí)上，無論是中央政府還是地方各級(jí)政府，其根本任務(wù)就是要為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公共利益，確定各級(jí)政府管理權(quán)限也應(yīng)圍繞這一主題來進(jìn)行。因?yàn)橹醒胝透骷?jí)地方政府組織的局限性，任何單一層次的政府組織都不具備獨(dú)立完成這一任務(wù)的能力和資源，需要中央政府與地方政府的有效合作才能夠完成。也就是說，中央政府與地方政府之間在實(shí)踐層面是一種合作關(guān)系。地方政府治理能力薄弱所帶來的治理危機(jī)和政治危機(jī)必然會(huì)向中央政府?dāng)U散，甚至向整個(gè)政治體制擴(kuò)散。比如，當(dāng)前十分突出的越級(jí)上訪問題，就是充分反映出這一趨勢。因此，轉(zhuǎn)變中央政府與地方政府關(guān)系的前提是要形成合作思維方式。要消除合作會(huì)帶來地方政府的“各自為政”和“擁兵自重”的思想顧慮，因?yàn)樵谥袊伯a(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制下，黨掌握著干部人事權(quán)力，這是合作關(guān)系確立的政治保障。

第二，必須合理劃分中央政府和地方政府的事權(quán)。以往，人們有這樣一種認(rèn)識(shí)，認(rèn)為調(diào)整中央與地方關(guān)系就是中央政府的權(quán)力向地方政府下放，就是分權(quán)。當(dāng)然，在我國的一統(tǒng)行政體制下，中央政府和地方政府關(guān)系的調(diào)整肯定要涉及“權(quán)力下放”的問題，但是必須明確的是，下放的只是有關(guān)事務(wù)的“管理權(quán)限”，而不是不受約束的獨(dú)立的政治權(quán)力。其實(shí)，下放管理權(quán)限主要是管理的意義上的“授權(quán)”行為，并不是政治意義上的“權(quán)力分立”。正是由于將本應(yīng)是管理意義上的授權(quán)行為政治化為分權(quán)行為，中央與地方關(guān)系調(diào)整走入思想誤區(qū)。澄清了這一認(rèn)識(shí)問題之后，就要搞清楚到底下放什么權(quán)限，下放到什么程度的問題。下放管理權(quán)限的前提是權(quán)限的劃分，只有在明確了中央政府和地方政府管理權(quán)限劃分和職責(zé)分工，才能真正實(shí)現(xiàn)權(quán)限的“下放”，才能有效推動(dòng)中央政府與地方政府關(guān)系在具體領(lǐng)域(如中央與地方的財(cái)稅關(guān)系)的改革。轉(zhuǎn)變中央和地方政府關(guān)系的關(guān)鍵就是在于這個(gè)“度”的把握上。

中央政府和地方政府管理權(quán)限的劃分主要包括經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)管理和一部分政治管理的權(quán)限。在經(jīng)濟(jì)管理方面，應(yīng)進(jìn)一步給予地方政策、財(cái)政上的權(quán)限，讓地方政府在自身的政策框架下，合理使用財(cái)政資金，中央政府主要是做好監(jiān)督和審計(jì)工作。在社會(huì)管理方面，應(yīng)強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能，讓地方政府成為社會(huì)管理和公共服務(wù)的主體，中央政府主要通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來補(bǔ)貼基本公共服務(wù)的支出，這樣更有利于保障和改善民生，促進(jìn)社會(huì)公平。在政治管理上，地方政府可以有一定的人事權(quán)，中央政府主要管理地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)即可。

第三，中央政府的頂層設(shè)計(jì)是中央政府與地方政府合作模式的實(shí)施策略。解鈴還須系鈴人。轉(zhuǎn)變中央政府和地方政府關(guān)系必須從中央政府開始，通過頂層設(shè)計(jì)制定合理的實(shí)施計(jì)劃和實(shí)施步驟，包括政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變、財(cái)稅體制改革、政府公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變、GDP 為核心的干部考核機(jī)制改革等一系列具體內(nèi)容。

(二)地方政府間合作模式

我國各級(jí)地方政府具有廣泛的合作空間和潛力，我國地方政府間也進(jìn)行了廣泛的合作，但是合作的質(zhì)量并不高。在我國中央與地方關(guān)系的大格局下，地方政府間的合作是難以取得實(shí)效的。地方政府間仍處于利益爭奪的狀態(tài)，比如，在國家大力加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施投入的時(shí)候，地方政府紛紛到中央跑項(xiàng)目就是一個(gè)明顯的例子。事實(shí)上，地方政府間是有共同利益的。因?yàn)椋磥碇袊陌l(fā)展是一個(gè)整體性的全面發(fā)展，強(qiáng)調(diào)平衡和諧。地方政府要走合作發(fā)展的道路，而非各自為政，要服從公共利益的要求。不平衡的發(fā)展最終將會(huì)失去自身的利益。我國實(shí)施的“西部大開發(fā)”、“振興東北老工業(yè)基地”、“中部崛起”等一系列區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略為地方政府間的合作提供了重要機(jī)遇，有利于發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府與欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府、欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府間的合作。

第一，合作平臺(tái)建設(shè)。中央政府要鼓勵(lì)地方政府間的合作，特別是要加強(qiáng)合作平臺(tái)建設(shè)。制約我國地方政府間合作的一個(gè)主要障礙就是缺少合作平臺(tái)，導(dǎo)致地方政府間存在信息不對(duì)稱的情況，進(jìn)而影響了地方政府間合作的有效性，不能建立起穩(wěn)固的合作關(guān)系，同時(shí)，信息不對(duì)稱也導(dǎo)致合作成本的增加。

第二，合作機(jī)制建設(shè)。地方政府間合作要充分重視合作機(jī)制建設(shè)，包括責(zé)任和利益分擔(dān)分享機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，等等。

總之，我國行政發(fā)展的生態(tài)結(jié)構(gòu)就是一個(gè)以公共利益實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)指向，以市場和社會(huì)為主體，政府協(xié)同的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。行政發(fā)展需要通過各種關(guān)系的調(diào)整來形成一個(gè)合理的生態(tài)結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮其結(jié)構(gòu)功能。

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