緣何“人走政息”:制度倫理視域下的地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性問題解讀

柏維春 ，鐘 哲

(1.東北師范大學政法學院，吉林 長春 130024;2.吉林大學行政學院，吉林 長春 130012)

從時間上考量，我國的地方政府創(chuàng)新廣泛興起于20世紀90年代末，至今已經(jīng)歷了10 余年的歷程?？偟膩碚f，近年來地方政府創(chuàng)新的數(shù)量和涵蓋面均有較大幅度的增長，勢頭喜人。但是隨著時間的推移，地方政府創(chuàng)新持續(xù)力不足的現(xiàn)象也逐漸顯現(xiàn)出來，學者們在對諸多創(chuàng)新案例進行跟蹤研究之后，得出了地方政府創(chuàng)新持續(xù)性不高的結(jié)論①如包國憲教授選取112 個案例樣本進行研究之后，發(fā)現(xiàn)其中具有可持續(xù)性的案例和仍需后續(xù)確定的案例分別只有34 個和4個，兩者之和依舊只占全部創(chuàng)新案例的33.9%。王正緒副教授也通過對于中國象征基層民主發(fā)展的考察得到了類似的結(jié)果，雖然最終數(shù)字結(jié)果學界尚有爭論，但是其研究中所表明的地方政府創(chuàng)新持續(xù)性較低的現(xiàn)象在學界已經(jīng)有了一定的共識。參見包國憲、孫斐:《演化范式下中國地方政府創(chuàng)新可持續(xù)研究》，《公共管理學報》2011年第1 期;彭淑:《地方政府制度創(chuàng)新是“民主秀”?——兩位政治學者的觀點碰撞》，《南方人物周刊》2010年第41 期。。這其中甚至不乏影響力較大的創(chuàng)新項目，即便曾獲得地方政府創(chuàng)新獎的項目，亦有差不多三分之一已經(jīng)名存實亡了［1］?？沙掷m(xù)性問題已經(jīng)成為地方政府創(chuàng)新發(fā)展所亟待解決的當務(wù)之急。學者們的研究表明，地方政府創(chuàng)新的持續(xù)性不高的主要原因在于創(chuàng)新推動者調(diào)離、創(chuàng)新成本過高和創(chuàng)新缺乏群眾基礎(chǔ)等方面［2］;并進一步將影響創(chuàng)新可持續(xù)性的因素總結(jié)為內(nèi)生決定因素、外生決定因素和主觀決定因素三方面［3］(P185－194)。

地方政府創(chuàng)新所需的制度保障可總結(jié)為兩個方面:首先是需要一種具有彈性的制度空間，其次是需要將創(chuàng)新經(jīng)驗以制度化的形式固化下來。本文認為，在經(jīng)由十余年的發(fā)展歷程后，各級政府在眾多創(chuàng)新經(jīng)驗與教訓的基礎(chǔ)上已經(jīng)逐漸認可了“彈性制度空間”和“經(jīng)驗制度化”對于地方政府創(chuàng)新持續(xù)性的保障作用，并在實踐中通過“劃定試點、制定規(guī)章”等方式放松制度約束、固化創(chuàng)新經(jīng)驗，并取得了一定的成效。因此本文認為，在當前地方政府創(chuàng)新過程中，“缺乏制度保障”有著更深層次的含義，即地方政府并非絕對性地缺乏客觀上的“制度保障”，而是在主觀上無法有效地運用“制度保障”。這一現(xiàn)象亦體現(xiàn)在兩個方面:首先地方政府缺乏一種標準來辨別現(xiàn)有的制度導(dǎo)向是否正確，以便充分地利用彈性制度空間;其次地方政府雖然有將創(chuàng)新制度化的意愿并勇于做出嘗試，但很難從創(chuàng)新經(jīng)驗中甄別出可以上升為制度并固化下來的內(nèi)容。從根本上來看，無論是對現(xiàn)行的制度導(dǎo)向加以判斷還是對創(chuàng)新經(jīng)驗成果加以甄別，實質(zhì)都是對制度中倫理價值的探尋。以“人走政息”為代表的地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性問題的產(chǎn)生與制度倫理有著密切的聯(lián)系。

一、制度倫理的內(nèi)涵解析

(一)制度倫理的提出

作為一種規(guī)范，制度的作用就是有效地引導(dǎo)和整合公共生活秩序，但是并不是所有的制度都具有這一功能，畢竟制度也有好壞之別，正所謂“惡法不如無法”，因而確保制度的道德合理性就成為實現(xiàn)制度有效性的必要前提，制度是否“善”成為了制度能否為問題解決提供有效外部保障的關(guān)鍵所在。這種“善”并非單純地以制度的完備性與效用性為衡量標準，制度中所蘊涵的價值導(dǎo)向才是“善”的根本所在。對此尼爾·麥考密克(N.MacCormick)和奧塔·魏因貝格爾(O.Weinberger)就曾指出:“制度道德有兩個范疇:一方面，它必須盡可能地適應(yīng)所設(shè)想的文明社會的實際法律制度和政治制度。另一方面，就符合這一關(guān)于‘適宜’的要求而言，它應(yīng)當盡可能緊密地接近我們的‘背景’政治道德的理想。它包括一組旨在使我們現(xiàn)有的政治制度具有最大限度的道德意義的原則。因此，制度道德是相對化的——相對于一組特定的政治制度而言的——理想的道德。”［4］(P210)而就制度的本質(zhì)而言，“它是已有的社會慣例、結(jié)構(gòu)的儲存，通過這種儲存我們使集體記憶、表述、價值、標準、規(guī)則等外部化?！保?］(P390)可見，倫理精神和倫理理念賦予了制度以存在的“意義”。實際上，制度倫理就是要彰顯制度的“善”或“好”，而制度之所以能夠?qū)崿F(xiàn)這種彰顯是因為它暗含著一個使這一內(nèi)在規(guī)定性得以成立的前提，那就是制度能夠被進行倫理分析。“作為沒有獨立存在的感性空間領(lǐng)域的倫理道德，其存在并滲透于人的一切現(xiàn)實自由意志活動領(lǐng)域之中……而制度可以被視為人的自由意志實現(xiàn)的具體樣式，屬于自由意志的定在，所以倫理屬性是制度的內(nèi)在屬性。”［6］換言之，制度和倫理之間存在共通性，對制度的倫理分析是可能的。在此基礎(chǔ)上，以追尋制度“善”為目的的制度倫理開始逐漸成為制度研究的重要視角。學者們通過這一視角來對制度中所蘊涵的公平、正義、民主、持續(xù)等基本價值理念的加以確證，在以“善”的標準來評判甄選傳統(tǒng)制度的同時，將個體“善”以制度的形式固化下來，推動制度本身的變革與創(chuàng)新。

(二)制度倫理的內(nèi)涵

雖然學者們出于不同的學科背景與研究切入點，對于制度有著不同的理解和表述，但是制度本身所包含的雙重含義則是為大家所公認的，即制度可以理解為:一定歷史與社會條件下所形成的對群體性行為的約束、規(guī)范與準則;以及人們制定、執(zhí)行并完善約束、規(guī)范與準則的活動。制度的雙重含義有助于我們深入地分析制度倫理的內(nèi)涵特點。

我們可以依照羅爾斯所給出的相關(guān)建議對制度倫理的內(nèi)涵進行探究，他指出:“一種制度可以從兩個方面考慮:首先是作為一種抽象目標，即由一個規(guī)范體系表示的一種可能的行為形式;其次是這些規(guī)范指定的行動在某個時間和地點，在某些人的思想和行為中的實現(xiàn)?！保?］(P51)羅爾斯分析制度的這一邏輯思路同樣適用我們對于制度倫理的分析。也就是說，制度倫理涉及抽象和具體兩個層面上的內(nèi)容?！俺橄蟮闹贫葌惱砩婕暗闹饕侵贫鹊膫惱砘A(chǔ)和制度的道德論證等問題;而具體的制度倫理則主要關(guān)注制度如何在社會的不斷發(fā)展變化過程中保持自身的自我同一性，及其實際運行與功能的實現(xiàn)等問題。”［8］基于這一思路，方軍教授將制度倫理的內(nèi)涵區(qū)分為“制度的倫理”與“制度中的倫理”兩類，前者指“對于制度本身是否正當與合理的倫理評價”，后者則指“制度本身所蘊含著的倫理追求、道德原則與價值判斷”。［9］學界在制度倫理研究過程中所廣泛使用的“制度倫理化”與“倫理制度化”的雙重涵義即由此而來。

制度倫理化是指對既已存在的制度中所蘊涵的合倫理性的道德價值和規(guī)范進行考察，或以倫理道德為標準對既有的制度進行評判。制度倫理化的內(nèi)核在于對于制度中所蘊涵的道德觀念和道德意識等“道德性”進行解讀。這種解讀既包括對社會制度安排的道德省察，也包括對于制度本身所蘊涵的倫理追求與道德價值思想的追尋，而更重要的是可以幫助人們可以在考察“道德性”的基礎(chǔ)上對于制度作出倫理判斷，真正甄別出制度的“惡與善”。這是制度倫理化的三重內(nèi)涵所在。［10］(P37)

倫理制度化是指將一定的社會倫理要求提升到制度層面，以制度化的形式在社會生活中加以貫徹執(zhí)行的過程。倫理制度化的實質(zhì)是對于倫理的規(guī)范化與法治化，其目的在于為社會倫理道德問題提供外在的制度方面的解決途徑?？梢哉f，倫理制度化(以及同義的道德法制化)是在市場經(jīng)濟高速發(fā)展，社會持續(xù)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實情況下所提出的，這種外部化的道德保障與政府等權(quán)威機構(gòu)的強制力后盾相結(jié)合所形成的“制度化規(guī)范力量”，使其成為了道德重建的歷史選擇。

由此可見，制度倫理是指對社會性組織的規(guī)范體系和運行機制的倫理要求和反思，即對社會組織制度化、規(guī)范化的倫理的思考與建構(gòu)［11］(P13)，制度中所蘊涵的倫理要求與倫理道德制度化的辨證統(tǒng)一構(gòu)成了制度倫理的內(nèi)涵所在。制度倫理的二重性的內(nèi)涵構(gòu)成是在方軍教授所提出的“制度的倫理與制度中的倫理”的分析基礎(chǔ)上概括形成的。當然，這一內(nèi)涵界定在學界中不乏批評者①高兆明教授認為，方軍教授為制度倫理所下的“制度的倫理和制度中的倫理”的定義并不嚴謹，而學者們在其基礎(chǔ)上所發(fā)展出來的“制度倫理化”與“倫理制度化”的解讀進一步忽視了方軍教授所界定概念中居于核心地位的“對于制度的價值分析批判”內(nèi)容，是更加模糊而不可取的。高兆明教授認為，制度倫理是對制度的倫理分析，其核心是揭示制度的倫理屬性及其倫理功能，其主旨是指向“何為善的制度”、“一個善的制度應(yīng)當是怎樣的”、“何以可能”、“有何倫理價值”等問題，是中國語境下的“制度正義”問題。本文認為，高兆明教授的這種區(qū)分方法與方軍教授相較，更多地是注重對于制度的規(guī)范研究，而對經(jīng)驗研究涉及較少，在倫理學方面的理論意義要大于在公共管理方面的實踐指導(dǎo)意義，故本文依舊采取傳統(tǒng)的二重性界定方法來表述制度倫理的內(nèi)涵。參見高兆明:《制度倫理與制度“善”》，《中國社會科學》2007年第6 期。，但其中所凸顯的“對于制度進行價值分析批判”的核心內(nèi)容依舊為廣大學者提供了嶄新的研究視角。以制度倫理概念的提出為標志，倫理學逐漸開始醞釀“個體美德向社會倫理、個體善向制度善”的歷史轉(zhuǎn)向。

二、制度倫理缺失:引發(fā)地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性問題的根本原因

無論是學界還是創(chuàng)新實踐者本身都深刻地認識到了制度化對于創(chuàng)新可持續(xù)性的重要作用。因此在這里我們并不準備對于地方政府創(chuàng)新成果是否應(yīng)該制度化進行重復(fù)論證，而是將注意力放在“應(yīng)該將怎樣的創(chuàng)新經(jīng)驗制度化”方能保障創(chuàng)新持續(xù)性方面。

對于如何保障創(chuàng)新可持續(xù)性的探索是在理論界和實踐界同時展開的。在探尋答案的過程中，學者們發(fā)現(xiàn)“推行創(chuàng)新行為的領(lǐng)導(dǎo)者調(diào)任或?qū)?chuàng)新失去興趣”是影響創(chuàng)新可持續(xù)性的重要因素，“人走政息”是地方政府創(chuàng)新持續(xù)性不高的最鮮明寫照。在這個方面，地方政府本身也進行了一系列的調(diào)整，使用了包括“制度化”在內(nèi)的諸多措施來進行應(yīng)對，但效果參差不齊，并沒有形成一般性的解決方案。

本文認為，“人走政息”這一現(xiàn)象的產(chǎn)生是地方政府創(chuàng)新過程中“領(lǐng)導(dǎo)個體偏好導(dǎo)向”與“民眾社會需求導(dǎo)向”之間的差異造成的。在這里我們試對兩者進行分析，尋找出以“人走政息”現(xiàn)象為代表的地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性問題產(chǎn)生的根源所在。

首先，“領(lǐng)導(dǎo)個體偏好”創(chuàng)新導(dǎo)向。

中國地方政府創(chuàng)新實踐中，發(fā)揮主要作用的是各級地方政府的領(lǐng)導(dǎo)干部。“‘領(lǐng)導(dǎo)和上級’是貫穿于創(chuàng)新過程中的首要因素”［12］。我國的地方政府創(chuàng)新項目多呈現(xiàn)為帶有“一把手工程(負責制)”的色彩［13］。

“一把手負責制”是指以各級政府或者職能部門的行政首長為首要負責人對某項具體事務(wù)進行領(lǐng)導(dǎo)工作的制度。從性質(zhì)上來看，“一把手負責制”應(yīng)被視為對于某項具體事務(wù)進行負責的集權(quán)化制度安排，其實質(zhì)是一種“政治——行政”承包機制。當前，我國政府部門的職能劃分和權(quán)責歸屬尚不完善，條塊分割、權(quán)屬不對稱的現(xiàn)象大量存在，因此當某一具體工作涉及多個職能部門的時候，往往會面對因權(quán)屬不明、職能重疊所產(chǎn)生的無人理睬或重復(fù)管轄的低效問題。在這種情況下，單一的職能部門已不能順利地完成工作任務(wù)，因此政府開始傾向于將行政①在有些情況下亦會有黨政領(lǐng)導(dǎo)負責某項“一把手工程”。“一把手”引入到具體工作中，以便運用其在行政系統(tǒng)內(nèi)的權(quán)威和影響力來協(xié)調(diào)各部門間關(guān)系，調(diào)動更多的行政資源來確保任務(wù)的有效完成。［14］(P260－262)

從組織特征來看，“一把手負責制”是區(qū)別于常規(guī)性的政府職能運行機制的非常規(guī)制度安排，其本身通過地方政府所設(shè)置的一種臨時性領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)來發(fā)揮作用。這就將“一把手負責制”同“行政首長負責制”區(qū)分開來:前者是對于某項具體事項進行集權(quán)化管理的非常規(guī)制度安排，而后者則是對于法定職權(quán)范圍進行集權(quán)化管理的常規(guī)制度安排。從作用領(lǐng)域來看，“一把手負責制”一般被廣泛運用于跨部門的復(fù)雜事項、較為迫切的突發(fā)事項或長期未見效的歷史沉積事項的管理中。無疑，這些事項也都是民眾訴求較為集中的地方政府創(chuàng)新熱點所在。因此，我國的地方政府創(chuàng)新多采用“一把手負責制”的形式展開。

“一把手負責制”產(chǎn)生的立意就在于對于職能部門界限和常規(guī)工作程序的超越，所以目前并無相應(yīng)的配套制度對其進行管轄，其運行過程中所依靠的合法性則多來源于領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威和產(chǎn)生的績效。因而就目前來看，在以“一把手負責制”形式展開的地方政府創(chuàng)新活動中，作為總負責人的行政領(lǐng)導(dǎo)的效用偏好和行政意圖將極大地影響到創(chuàng)新所展現(xiàn)的形態(tài)，并貫穿于創(chuàng)新方案的制定、實施以及推廣的整個過程之中。這樣，在相對缺少制度約束的情況下，負責創(chuàng)新項目的行政領(lǐng)導(dǎo)的角色特征開始逐漸向制度經(jīng)濟學中所界定的“政治企業(yè)家”②政治企業(yè)家是指“在政治市場上提供政治方案、權(quán)威和績效，以換取職位、聲望或關(guān)系的政治家”。參見蕭樓:《載體:通向制度抑或回歸事件——“民主懇談”個案與東南沿海的有限政治市場研究》，《開放時代》2003年第6 期。方向靠攏，其效用偏好多表現(xiàn)為“追求績效”以保障“政治晉升機會最大化”和“地方利益最大化”。

其次，“民眾社會需求”創(chuàng)新導(dǎo)向。

從宏觀的角度來看，民眾需求是一種超越了個人層面的社會需求，具體而言是指“在一定的社會發(fā)展過程中，人們?yōu)榱藵M足當前與未來發(fā)展需要而形成的占主導(dǎo)地位的需求意識”［15］。作為一個廣泛的總括式概念，民眾是包括著不同的社會身份、收入水平和職業(yè)分工的個體的總稱。因此，民眾需求的內(nèi)容層次豐富、種類多樣，體現(xiàn)在經(jīng)濟、政治、文化和社會的方方面面，在此不一一列舉。

對于政府而言，滿足民眾需求是其獲取合法性基礎(chǔ)的必要條件。地方政府創(chuàng)新亦可被視為政府為滿足民眾需求(雖然這種需求往往以“民眾訴求”的形式表達出來)而采取的應(yīng)對措施，因此民眾需求自然地成為了創(chuàng)新的重要導(dǎo)向。雖然民眾需求的內(nèi)容呈現(xiàn)出多元化的態(tài)勢，但是我們依舊可以從中總結(jié)出具有共性的價值性內(nèi)核來對地方政府創(chuàng)新進行指導(dǎo)。

在對“領(lǐng)導(dǎo)個體偏好”和“民眾社會需求”進行分析后，我們可以嘗試性地找出以“人走政息”為代表的地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性問題的原因所在。

由于地方政府的創(chuàng)新實踐具有時間上的緊迫性與內(nèi)容上的復(fù)雜性，無法藉由傳統(tǒng)的政府運行機制及時、順利地完成，故地方政府多采取“一把手負責制”這一非常規(guī)制度安排，借助行政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威和影響力來促成創(chuàng)新的順利完成。在此類的創(chuàng)新活動中，行政領(lǐng)導(dǎo)本身的個體偏好將是左右創(chuàng)新走向的重要影響因素。一般而言，因缺少明確的制度規(guī)范，所以作為創(chuàng)新主要負責人的行政領(lǐng)導(dǎo)更加傾向于追求政績的提升以保障自身或者所處“地方”的最大利益。雖然這種個體偏好所衍生的創(chuàng)新走向在很大程度上可能與“在發(fā)展基礎(chǔ)上實現(xiàn)公平與正義”的民眾社會需求相左，但是由于在此種行政模式中領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威是維持地方政府創(chuàng)新的最重要合法性來源，所以創(chuàng)新仍舊可以持續(xù)下去，甚至以制度的形式固化下來。但是這樣產(chǎn)生的創(chuàng)新經(jīng)驗或制度必然是以領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)威的存續(xù)為前提的，一旦推動創(chuàng)新的領(lǐng)導(dǎo)者離職或者對創(chuàng)新方案失去興趣，除個別情況外③于建嶸認為，創(chuàng)新成果可以存續(xù)下來的誘因主要有三種:1.繼任者的繼續(xù)推行;2.推動改革的領(lǐng)導(dǎo)者升遷后對原有創(chuàng)新事項持續(xù)關(guān)注;3.新聞媒體的跟蹤關(guān)注與報道。參見于建嶸:《當前中國基層政治改革的困境和出路》，《當代世界社會主義問題》2010年第2 期。，大多數(shù)創(chuàng)新活動均會出現(xiàn)停滯現(xiàn)象，甚至逐漸消聲覓跡，人走政息?？偟膩碚f，領(lǐng)導(dǎo)者個體偏好對于民眾社會需求——即對于以“公平、正義、秩序、民主”等倫理精神的背離是“人走政息”現(xiàn)象產(chǎn)生的根源所在。江蘇省徐州市“公眾全程監(jiān)督政務(wù)”制度創(chuàng)新的名存實亡從現(xiàn)實層面證明了“制度化”并非是提升地方政府創(chuàng)新持續(xù)性的萬用靈丹①曾獲第三屆中國地方政府創(chuàng)新獎提名的江蘇省徐州市賈汪區(qū)所施行的“公共全程監(jiān)督政務(wù)”項目在實行過程中形成了一整套詳盡、具體的制度，但是在其主持領(lǐng)導(dǎo)王天琦書記升任之后，創(chuàng)新已經(jīng)名存實亡，并未因其創(chuàng)新經(jīng)驗的制度化而繼續(xù)存續(xù)下來。參見高新軍:《地方政府創(chuàng)新緣何難持續(xù)》，《中國改革》2008年第5 期。。創(chuàng)新想要持續(xù)下來不僅要依靠制度化的外在固化力量，同時還要保證創(chuàng)新主體(行政領(lǐng)導(dǎo)及下屬)和客體(民眾)間對于創(chuàng)新內(nèi)容與導(dǎo)向的一致認同。行政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威僅能帶來服從，而制度本身的“善”才是其獲取廣泛認同的根源。這種“善”可以直觀地理解為“合倫理性”，因而民眾社會需求相較于領(lǐng)導(dǎo)個體偏好而言具有更大的制度化價值。創(chuàng)新能否持續(xù)并不完全取決于創(chuàng)新的內(nèi)容(或短期效果)和制度化程度，而在于內(nèi)化于其中的價值實質(zhì)是否為創(chuàng)新主體和客體廣泛認可，蘊涵“公平、正義、秩序、民主等社會倫理價值觀念”的創(chuàng)新方案所形成的制度才是真正可以持續(xù)前行的。以“人走政息”為代表的地方政府創(chuàng)新持續(xù)性問題產(chǎn)生的根源在于創(chuàng)新方案的制度化過程中忽略了根本性的“合倫理性”導(dǎo)向。制度倫理的缺失是造成地方政府創(chuàng)新陷入“人在政在、人走政息”，“有制度、無保障”尷尬境遇的根本原因所在。

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