論氣候難民國(guó)際立法保護(hù)的困境與出路

李文杰

(海南大學(xué)法學(xué)院，海南海口 570228)

論氣候難民國(guó)際立法保護(hù)的困境與出路

李文杰

(海南大學(xué)法學(xué)院，海南?？?570228)

氣候難民是一種主要由氣候異常變化所導(dǎo)致、客觀上被迫遷移并帶有跨越國(guó)界等特征的新型難民，當(dāng)前對(duì)其國(guó)際立法保護(hù)存在概念不清、責(zé)任不明、割裂本質(zhì)等主要困境，但通過論證各種困境，完全可以在立法上尋找到出路。

氣候難民;國(guó)家責(zé)任;人權(quán)保護(hù)

氣候惡化會(huì)帶來海平面上升、土地干旱等自然災(zāi)害，而其中受害最嚴(yán)重的當(dāng)屬圖瓦盧、馬爾代夫等一些島國(guó)居民，因?yàn)楹Ｆ矫娴闹饾u上升而不斷喪失土地，最終將淪為無家可歸的氣候難民。這些難民該往何處去?誰該為這些難民的未來承擔(dān)責(zé)任……北京大學(xué)國(guó)際組織研究中心主任張海濱說過，“在氣候難民問題上，發(fā)達(dá)國(guó)家歷史上排放了全球80%的溫室氣體，對(duì)全球變暖負(fù)有主要責(zé)任，而對(duì)全球變暖幾乎沒有任何責(zé)任的島嶼國(guó)家卻要首先承擔(dān)失去家園的巨大代價(jià)。這是對(duì)人類文明、公平和正義的莫大諷刺!”［1］整個(gè)國(guó)際社會(huì)應(yīng)該正視這一亟待解決之問題，并有責(zé)任積極采取立法措施進(jìn)行相關(guān)保護(hù)。

一、氣候難民的定義及其特征

關(guān)于氣候難民的法律定義，目前尚沒有一個(gè)權(quán)威界定，許多相關(guān)文獻(xiàn)在使用其概念時(shí)也多與環(huán)境難民、氣候?yàn)?zāi)民等關(guān)系較近的名詞相混同。造成這一境況的原因主要在于，環(huán)境難民作為氣候難民的屬概念，其定義和地位還尚且處于爭(zhēng)論之中，現(xiàn)階段國(guó)際社會(huì)自然無暇顧及到這個(gè)下位層面，所以在展開具體討論之前，本文將先對(duì)氣候難民的法律定義進(jìn)行一個(gè)相對(duì)明確的擬定。所謂氣候難民是指主要由于氣候的異常變化而引發(fā)環(huán)境污染或地質(zhì)變異等不利影響，并最終嚴(yán)重威脅到人類原有的生存環(huán)境或生活質(zhì)量，而被迫從其本國(guó)進(jìn)行臨時(shí)或永久性跨越國(guó)界遷徙的人;或者是不具有國(guó)籍但由于上述境況而不得不臨時(shí)或永久性地遷往其以前經(jīng)常居住國(guó)家以外的人。氣候難民主要具有以下幾點(diǎn)特征:

(一)產(chǎn)生氣候難民的主要原因是氣候的異常變化

此特征包含兩方面內(nèi)容:(1)借鑒1994年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》(以下簡(jiǎn)稱《框架公約》)的內(nèi)容，氣候異常變化是指“除在類似時(shí)期內(nèi)所觀測(cè)的氣候的自然變異之外，由于直接或間接的人類活動(dòng)改變了地球大氣的組成而造成的氣候變化?！庇勺匀辉蚨斐傻臍夂螂y民之保護(hù)并沒有太大爭(zhēng)議，本文以下提及氣候變化主要指人為因素所致。(2)氣候異常變化是產(chǎn)生氣候難民的主要原因。大多數(shù)社會(huì)存在的產(chǎn)生原因均具有復(fù)合性，不能嚴(yán)苛地要求氣候難民的產(chǎn)生原因必須完全來自氣候異常變化，這樣既不合理也不符合實(shí)事求是的態(tài)度;但也不能忽視這種原因相對(duì)于其他原因而言必須是占據(jù)主導(dǎo)地位的，否則其結(jié)果將不具有氣候之特性。正如Norman Myers所說:“發(fā)展中國(guó)家產(chǎn)生大量環(huán)境難民的關(guān)鍵原因是不斷惡化的環(huán)境狀況，雖然人口增長(zhǎng)、貧困等因素的作用也受到了許多學(xué)者的承認(rèn)，但是他們同樣強(qiáng)調(diào)環(huán)境退化在其中起了首要的作用?！保?］

(二)需存在客觀上被迫的遷移

單純的人身傷害或財(cái)產(chǎn)損失不能成為氣候難民的構(gòu)成要件之一。目前，許多相關(guān)報(bào)告在統(tǒng)計(jì)氣候難民數(shù)量時(shí)，常常把一些僅受到人身傷害或財(cái)產(chǎn)損失但卻并沒有做出遷移行為的災(zāi)民也計(jì)算在內(nèi)，這樣雖有利于以巨大的數(shù)字來突出情況的嚴(yán)重性，但“人數(shù)太多而不堪重負(fù)”也同樣會(huì)成為許多國(guó)家拒絕提供保護(hù)的借口。所以，滿足氣候難民的構(gòu)成必須要有遷移行為，如果僅僅遭受一定損失，這些人只能算是氣候?yàn)?zāi)民，一般災(zāi)民的受害程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及難民。其次，難民的遷移必須具有客觀上的被迫性，自愿的遷移不能稱之為難民，這僅是一種普通的國(guó)際移民行為而已。無論是Piguet E還是Brown O，在其相關(guān)著述中都曾使用過“Climate Change and Forced Migration”，其中“Forced”一詞便準(zhǔn)確地表述了這一特征。因?yàn)閲?guó)際難民保護(hù)立法的不完善，很多人蓄意利用某些漏洞來進(jìn)行非法移民，最終促成了各國(guó)借機(jī)拒絕難民入境的又一借口，使真正需要保護(hù)的人得不到應(yīng)有的幫助。因此，有必要進(jìn)一步解釋“客觀上的被迫性”，即必須是指受害者在本國(guó)其他地方不能或不可能找到避難所，而不得不到境外尋求生存。

(三)遷移行為必須帶有跨越國(guó)界的性質(zhì)

難民的遷移必須具有跨越國(guó)界的性質(zhì)，如果僅是在一國(guó)之內(nèi)進(jìn)行位置上的變換，這只能算是一種國(guó)內(nèi)遷移，依照1998年《關(guān)于國(guó)內(nèi)流離失所的指導(dǎo)原則》，這類災(zāi)民應(yīng)被看作是“國(guó)內(nèi)流離失所者”，其并不當(dāng)然產(chǎn)生國(guó)際難民保護(hù)的問題，否則別國(guó)會(huì)以這部分人不符合公約中難民的跨境要件為借口而否定那部分已無家可歸的人獲得難民地位的權(quán)利。同時(shí)，在跨境遷移之后的結(jié)果上，氣候難民與一般難民有著很大不同。按照傳統(tǒng)的難民定義，難民的產(chǎn)生主要源自政治上等原因，如果加害國(guó)承諾放棄迫害，那么難民完全是可以重新回歸家園的。甚至一般的環(huán)境難民，在原居住地環(huán)境得到恢復(fù)之后，同樣具有重返家園的可能性。但氣候難民作為環(huán)境難民中特殊的一類，像圖瓦盧等島國(guó)的居民，可能由于氣候變化帶來的自然災(zāi)害而永久失去了他們的家園。因此，接收國(guó)在接收前就可能面對(duì)這一問題，即一旦接收將可能意味著永久的收留。所以，此特征毫無疑問會(huì)增加接收國(guó)在精神和物質(zhì)上的雙重負(fù)擔(dān)，成為相關(guān)立法進(jìn)程中的天然阻礙。

二、氣候難民國(guó)際立法保護(hù)的主要困境及其產(chǎn)生原因

(一)困境一:否定環(huán)境難民法律地位的觀點(diǎn)是否能直接適用于氣候難民

雖然20世紀(jì)70年代，世界觀察研究所的Lester Brown就提出了環(huán)境難民的概念，但至今國(guó)際社會(huì)對(duì)其定義及地位一直沒有定論，這導(dǎo)致很多有關(guān)氣候難民的著述中經(jīng)常出現(xiàn)與環(huán)境難民一詞隨意混用的現(xiàn)象。由于環(huán)境難民定義的不明確以及與氣候難民在語義上的天然關(guān)聯(lián)，表述二者之時(shí)的偶爾混同也并無特別不妥。但僅因?yàn)檫@些原因就將否定環(huán)境難民法律地位的觀點(diǎn)直接適用于氣候難民的國(guó)際立法之思想正在學(xué)者們無意識(shí)的行為中得到了支持，因而產(chǎn)生了氣候難民國(guó)際立法進(jìn)程中的一大困境。國(guó)際社會(huì)一直不肯予以環(huán)境難民法律地位的理由主要有以下幾點(diǎn):(1)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年全世界至少有2億環(huán)境難民［3］，龐大的難民數(shù)量讓人望而生畏。所以，Castles等學(xué)者擔(dān)憂環(huán)境難民這種說法不僅起不到保護(hù)難民的作用，而且會(huì)削弱對(duì)傳統(tǒng)公約難民的保護(hù)［4］。(2)環(huán)境難民的產(chǎn)生原因復(fù)雜多樣，同時(shí)存在與生態(tài)移民、災(zāi)害移民等范圍上的重合［5］，有時(shí)很難區(qū)分出何為難民產(chǎn)生的主要誘因，這使環(huán)境難民在認(rèn)定上存在模糊性，尤其在確定責(zé)任主體時(shí)經(jīng)常需要個(gè)案分析。(3)認(rèn)為環(huán)境因素不足以與傳統(tǒng)難民產(chǎn)生的五大因素并列，而且其也并非是產(chǎn)生難民的惟一誘因。Flintan等學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境難民這個(gè)名詞會(huì)讓人產(chǎn)生錯(cuò)覺，即環(huán)境原因可以與政治、經(jīng)濟(jì)等因素并列，而這些因素實(shí)際上相互交織，并不容易區(qū)分［6］。(4)跨越國(guó)界是構(gòu)成公約難民的必須要件，但現(xiàn)實(shí)中所指環(huán)境難民大多是由一國(guó)內(nèi)部產(chǎn)生，并不帶有這一客觀特征，他們不是國(guó)際法所認(rèn)可和保護(hù)的難民。同時(shí)，很多災(zāi)民本身不需要跨界求助，但卻利用概念不清來達(dá)到非法移民的目的。

(二)困境二:世界各國(guó)是否有義務(wù)為氣候難民的未來承擔(dān)責(zé)任

究竟誰該為氣候難民的處境負(fù)責(zé)，此問題的解決是不是世界所有國(guó)家的共同義務(wù)?針對(duì)上述問題主要存在以下抗辯觀點(diǎn):(1)無論是1994年《框架公約》、1997年《京都議定書》等國(guó)際條約，還是2007年“環(huán)境變化、和平與安全”研討會(huì)、2009年聯(lián)合國(guó)氣候變化峰會(huì)等會(huì)議，關(guān)于氣候問題討論的會(huì)議和成果雖多，但至今卻沒有一個(gè)權(quán)威性的會(huì)議就氣候難民問題進(jìn)行過專題討論，當(dāng)然也就不存在相關(guān)的法律文件。(2)氣候難民是在長(zhǎng)時(shí)間連續(xù)實(shí)施排放溫室氣體等行為之下而出現(xiàn)的，這種結(jié)果是隨著環(huán)境長(zhǎng)時(shí)間的不斷變化才會(huì)逐漸顯現(xiàn)，而不是一次行為對(duì)應(yīng)一個(gè)結(jié)果，侵權(quán)關(guān)系并不十分清晰，責(zé)任的追究必須要進(jìn)行歷史的追溯，而排放溫室氣體并非是造成氣候難民的主要原因常被一些國(guó)家用作拒絕承擔(dān)義務(wù)的借口。(3)根據(jù)2001年《國(guó)家對(duì)國(guó)際不法行為的責(zé)任條款草案》(以下簡(jiǎn)稱《責(zé)任草案》)的規(guī)定，承擔(dān)國(guó)家責(zé)任必須要有國(guó)家行為的不法性。沒有超過《京都議定書》排放標(biāo)準(zhǔn)和在公約生效之前排放過溫室氣體的國(guó)家并沒有違反任何國(guó)際條約或國(guó)際強(qiáng)行法，這類國(guó)家是否需要承擔(dān)一定責(zé)任并無定論。(4)就算是承認(rèn)氣候難民產(chǎn)生的主要原因來自于溫室氣體的排放，但很多國(guó)家認(rèn)為自身排放氣體的量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及其他國(guó)家，不應(yīng)該讓其與這些國(guó)家承擔(dān)同等責(zé)任。同時(shí)，也有國(guó)家認(rèn)為其所排放溫室氣體的量非常微小，根本不足以引起海平面上升，并產(chǎn)生氣候難民這樣嚴(yán)重的結(jié)果，排放行為與損害結(jié)果之間不存在明確的因果關(guān)系。

(三)困境三:氣候難民與傳統(tǒng)難民的差異是否能成為其進(jìn)入公約的阻礙

根據(jù)1951年《國(guó)際難民地位公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)和1967年《國(guó)際難民地位議定書》對(duì)難民所下的定義，構(gòu)成難民需要滿足四個(gè)要件:(1)對(duì)迫害的恐懼必須為種族、宗教、國(guó)籍、屬于某一社會(huì)團(tuán)體或具有某種政治見解五個(gè)理由。(2)須畏懼遭受迫害，但不以迫害實(shí)際發(fā)生或到達(dá)相當(dāng)嚴(yán)重程度等為必需要件。(3)這種畏懼必需具有正當(dāng)理由，而不是臆想。(4)難民必須離開本國(guó)或經(jīng)常居住國(guó)。與《公約》難民在某些構(gòu)成要件上的不同已成為在新型難民立法保護(hù)進(jìn)程中的又一阻礙，不少觀點(diǎn)認(rèn)為，導(dǎo)致傳統(tǒng)難民產(chǎn)生的五大原因歸結(jié)起來均與政治因素有關(guān)聯(lián)，在難民公約中增加環(huán)境因素將有違《公約》的立法體系。就像學(xué)者Colli認(rèn)為:“雖然大家都認(rèn)為環(huán)境退化造成的人口遷移應(yīng)該是環(huán)境難民，但難民這個(gè)概念更應(yīng)該指那些因?yàn)檎位蛉藶橐蛩囟w移的人們。”針對(duì)環(huán)境難民的法律地位一直沒有得到確認(rèn)，而現(xiàn)實(shí)問題又急需解決，國(guó)際移民組織于2007年提出了環(huán)境移民的定義①環(huán)境移民是指由于環(huán)境突然或緩慢變化，對(duì)人們的生活或生存條件產(chǎn)生不利影響，而被迫或主動(dòng)、暫時(shí)或永久離開其家園的人或人群，他們既可以是國(guó)內(nèi)遷移，也可以是國(guó)際遷移。，這個(gè)傘狀概念將所有由環(huán)境因素導(dǎo)致的人口遷移都?xì)w為了環(huán)境移民［7］。此定義雖然使多數(shù)災(zāi)民可以得到一定救助，但卻不能像難民那樣獲得國(guó)際法強(qiáng)制規(guī)定的權(quán)利，這只能暫時(shí)緩解矛盾，并不是解決問題的正確路徑。同時(shí)，這也在側(cè)面上迎合了一些國(guó)家的私心，無論人們受害情況多嚴(yán)重，都可借此定義來減輕其應(yīng)負(fù)的義務(wù)。歷史上，宗教、種族沖突等是產(chǎn)生難民的主要原因，但目前氣候變化正逐漸成為難民泛濫的另一要因，是否可以因?yàn)槟承?gòu)成要件的不同就直接用一般來否定特殊，借此來逃避本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任呢，這值得我們深思。

三、氣候難民國(guó)際立法保護(hù)的出路分析

(一)出路一:氣候難民具備了優(yōu)于環(huán)境難民國(guó)際立法的可行性

作為環(huán)境難民的一部分，氣候難民在立法中同樣會(huì)面臨困境一中的問題，但其卻具備了解決此困境的更大優(yōu)勢(shì):(1)氣候難民的數(shù)量相比在概念不清情況下統(tǒng)計(jì)出的環(huán)境難民數(shù)量明顯要少很多，當(dāng)前大多數(shù)氣候難民為一些島嶼或海拔較低國(guó)家的居民，氣候惡化尚沒有使全球均陷入困境。同時(shí)，氣候難民當(dāng)屬環(huán)境難民中受害情況最嚴(yán)重、最具代表性的類型之一。許多學(xué)者均認(rèn)為，在造成環(huán)境難民的諸多原因中，因全球氣候變暖而導(dǎo)致的海平面上升已逐漸成為最主要的原因。(2)形成氣候難民的主要原因非常明確，即由氣候的異常變化而導(dǎo)致的環(huán)境退化。同時(shí)，損害結(jié)果基本是在所有國(guó)家連續(xù)不斷排放溫室氣體的合力之下所造成的，雖然結(jié)果從表面上看暫時(shí)出現(xiàn)于局部，但實(shí)際上卻是全球都在蒙受影響，這無疑是一個(gè)全球性的環(huán)境問題。相比環(huán)境難民，在確定責(zé)任主體時(shí)，損害與受損關(guān)系的雙方主體要相對(duì)明確許多。(3)認(rèn)為環(huán)境因素不能與公約難民的起因相并列，而且因?yàn)闅夂蛞蛩夭灰欢ㄊ钱a(chǎn)生難民的惟一誘因而否定氣候難民法律地位的觀點(diǎn)，筆者是不能贊同的。在當(dāng)今日漸復(fù)雜的社會(huì)形勢(shì)之下，絕大多數(shù)問題的存在已不再完全是由某一個(gè)原因所造成，如果始終堅(jiān)持一個(gè)結(jié)果對(duì)應(yīng)一個(gè)原因來解決問題，那只能說是一種思想上的倒退，也不符合馬克思主義哲學(xué)的相關(guān)原理。(4)環(huán)境難民沒有一個(gè)明確定義，所以其范圍較廣，不同類別的難民之間受害程度也各不相同，其中大部分難民并沒有達(dá)到必須跨越國(guó)界尋求生存的境地。目前，一些國(guó)家以部分人利用概念不清而濫用庇護(hù)權(quán)利作為其否定認(rèn)可環(huán)境難民法律地位的借口。不可否認(rèn)，這種情況確實(shí)存在，但這也是西方國(guó)家故意將個(gè)別事態(tài)無限擴(kuò)大來達(dá)到避免拓展其難民保護(hù)義務(wù)的一種手段。氣候難民是環(huán)境難民中受害情況最嚴(yán)重的一部分，而且在客觀上均不得不進(jìn)行跨境遷移，將其從環(huán)境難民中首先提取出來進(jìn)行立法保護(hù)，可以有力回?fù)粑鞣絿?guó)家的這一借口。

(二)出路二:對(duì)氣候難民的保護(hù)，世界各國(guó)需承擔(dān)不可推卸的責(zé)任

針對(duì)困境二中的問題，可以通過國(guó)家責(zé)任與國(guó)際損害責(zé)任理論來進(jìn)行分析?！敦?zé)任草案》確定了國(guó)家責(zé)任的構(gòu)成要件:(1)由作為或不作為構(gòu)成的行為依國(guó)際法歸于國(guó)家。(2)該行為構(gòu)成對(duì)該國(guó)國(guó)際義務(wù)的違背②參見2001年國(guó)際法委員會(huì)通過的《國(guó)家對(duì)國(guó)際不法行為的責(zé)任條款草案》第2條。。本文先從要件二進(jìn)行分析，違反國(guó)際義務(wù)主要指違反國(guó)際條約、國(guó)際強(qiáng)行法、國(guó)際習(xí)慣法三類，保護(hù)大氣不屬于國(guó)際強(qiáng)行法規(guī)定的范疇，而國(guó)際習(xí)慣法也不甚具體，最好的辦法是能夠從國(guó)際條約中尋求答案?！督?jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際盟約》和《公民及政治權(quán)利國(guó)際盟約》均規(guī)定了個(gè)人的基本權(quán)利與自由等人權(quán)不容侵犯，有觀點(diǎn)認(rèn)為公約實(shí)際上不存在國(guó)家間權(quán)利義務(wù)的相對(duì)性和相互性［8］，但隨著跨界損害與國(guó)家主權(quán)限制理論的出現(xiàn)，這種說法已經(jīng)不攻自破。而在《京都議定書》中則更為明確地為部分國(guó)家限定了排放溫室氣體的標(biāo)準(zhǔn)。所以，一國(guó)如果有溫室氣體排放超標(biāo)的歷史，則是明顯違反了國(guó)際義務(wù)?；氐絿?guó)家責(zé)任的第一個(gè)構(gòu)成要件，溫室氣體的排放者實(shí)際上是一國(guó)之內(nèi)的個(gè)人或者單位，《京都議定書》等國(guó)際條約為國(guó)家設(shè)定了預(yù)防上的義務(wù)，違反公約出現(xiàn)的排放過量現(xiàn)象，要么是國(guó)家不作為的放任，要么是監(jiān)管上存在過失，這些都可以歸結(jié)為國(guó)家實(shí)施的行為［9］。所以，歷史上違反公約排放氣體超標(biāo)的國(guó)家有義務(wù)對(duì)后來產(chǎn)生的氣候難民問題承擔(dān)責(zé)任。那么非締約國(guó)和沒有違反國(guó)際條約的締約國(guó)又是否該承擔(dān)責(zé)任呢?在限定標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)排放氣體的締約國(guó)，雖然沒有違反約定，但因其行為與氣候難民的產(chǎn)生之間具有關(guān)聯(lián)性，實(shí)際上卻是違背了人權(quán)公約的要求，這也正是目前各國(guó)在認(rèn)定責(zé)任方面爭(zhēng)執(zhí)不下的一個(gè)矛盾。作為傳統(tǒng)國(guó)家責(zé)任理論的突破與發(fā)展，“國(guó)際賠償責(zé)任與國(guó)家責(zé)任已作為不同的國(guó)際法概念被普遍的接受”［10］。根據(jù)《國(guó)際法不加禁止行為所產(chǎn)生的損害性后果的國(guó)際責(zé)任條款草案》第1條的規(guī)定，排放溫室氣體的行為如果引起了氣候難民這樣的嚴(yán)重跨界損害結(jié)果，雖然滿足行為的不加禁止，不會(huì)觸發(fā)國(guó)家責(zé)任，但這并不能否定公平正義要求下的賠償責(zé)任。

綜上，違反國(guó)際條約排放過量溫室氣體的國(guó)家要承擔(dān)國(guó)家責(zé)任，而非締約國(guó)和無違約行為的締約國(guó)則須承擔(dān)國(guó)際損害責(zé)任。世界所有排放過溫室氣體的國(guó)家均應(yīng)為氣候難民承擔(dān)歷史責(zé)任，不能以本國(guó)歷史上排放溫室氣體極少作為抗辯理由，因?yàn)樵斐扇蛏郎氐慕Y(jié)果是所有國(guó)家行為的合力，缺乏任一國(guó)家的排放量都是不行的，排放量的多少只應(yīng)成為分擔(dān)責(zé)任大小的因素，但絕不應(yīng)該是否定自身責(zé)任的理由。

(三)出路三:難民產(chǎn)生原因的不同并不足以成為立法上的阻隔

嚴(yán)格定義下的氣候難民完全符合《公約》難民構(gòu)成要件中的二、三、四要件，都是因?yàn)槌钟姓?dāng)理由的畏懼而不得不離開原居住地，跨越國(guó)境尋求保護(hù)。此外，本文氣候難民的定義中并沒有使用“迫害”一詞，那是否就意味著二者在此方面有著很大不同，實(shí)際并非如此，而是取決于對(duì)“迫害”一詞如何理解。根據(jù)《公約》第31條第1款和第33條第1款規(guī)定，我們可以認(rèn)為，凡是使人的生命和自由受到威脅的行動(dòng)或情勢(shì)均可稱之為迫害，因此，氣候難民無疑也是處于一種受“迫害”的狀態(tài)之中。因此，最大爭(zhēng)議主要集中于難民產(chǎn)生原因的不同之上，而是否僅因?yàn)檫@一點(diǎn)的不同就足以否定氣候難民的法律地位?對(duì)此筆者持否定觀點(diǎn)。(1)應(yīng)看到法律背后的東西——受保護(hù)的法益。難民保護(hù)在本質(zhì)上是一個(gè)人權(quán)問題，1951年《公約》及其議定書正是國(guó)際社會(huì)考慮到1948年通過的《世界人權(quán)宣言》中“確認(rèn)人人享有基本權(quán)利和自由不受歧視”的原則而制定的［11］，而且《公約》中所保護(hù)的五種權(quán)利也得到了1966年兩大人權(quán)公約的確認(rèn)。正如學(xué)者Imtiaz Ahmed所說的那樣:“一旦成為受害者，以人權(quán)的視角來看，無論是因?yàn)檎纹群颦h(huán)境不安全，都將是現(xiàn)實(shí)生活中的難民?！?2)國(guó)際社會(huì)對(duì)難民保護(hù)的開始?xì)w因于20世紀(jì)初期歐洲各國(guó)對(duì)那些在種族、宗教等屬于少數(shù)的人的人權(quán)侵犯，而《公約》及其議定書的出現(xiàn)也都有著特定的歷史背景③《公約》是為了解決戰(zhàn)后來自蘇聯(lián)、東歐和其他歐洲國(guó)家的難民問題，但是在1950—1960年，歐洲、非洲難民均出現(xiàn)了新的難民群體，所以世界新形勢(shì)要求取消《公約》時(shí)間和地域上的限制。。條約應(yīng)順應(yīng)時(shí)代的變化而進(jìn)行發(fā)展，所關(guān)注的均應(yīng)是特定歷史時(shí)期中需要普遍保護(hù)的重要法益。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2007年底，在“聯(lián)合國(guó)難民署關(guān)注的人”中僅有36%是傳統(tǒng)意義上的難民，不考慮實(shí)際變化僅僅因?yàn)榇朕o上的些許差異就堅(jiān)持維護(hù)傳統(tǒng)制度的觀點(diǎn)并不符合實(shí)事求是、用發(fā)展眼光看問題的態(tài)度。(3)如果僅僅從《聯(lián)合國(guó)難民署章程》的規(guī)定來看，受其保護(hù)難民的范圍是與《公約》完全相一致的，但實(shí)際情況卻并非如此。近年來，難民高級(jí)專員的權(quán)限在被聯(lián)合國(guó)大會(huì)或經(jīng)社理事會(huì)等一系列決議進(jìn)行不斷拓展之后，其現(xiàn)有保護(hù)范圍之廣已遠(yuǎn)非從前可比［12］。

雖然氣候難民在實(shí)質(zhì)上與傳統(tǒng)難民并無不同，但《公約》規(guī)定產(chǎn)生難民的五大原因總體上來說都具有政治特點(diǎn)，而氣候難民的被迫遷移很少是政府壓迫的結(jié)果，如果單純通過擴(kuò)大難民的定義來保護(hù)氣候難民，容易給人造成一種政治與氣候兩因素已經(jīng)并列的錯(cuò)覺，當(dāng)尚沒有其他強(qiáng)有力誘因加入進(jìn)來并形成多足鼎立的局面之時(shí)，硬性將氣候因素?cái)D入《公約》，的確會(huì)使原有《公約》的整體性產(chǎn)生一定紊亂。同時(shí)，氣候難民包含許多問題需要特別立法予以解決:氣候難民的遷移很少是個(gè)別行為，易形成大規(guī)模的難民潮;氣候難民進(jìn)入一國(guó)境內(nèi)之后可能再也無法回到原居住地，這對(duì)于力圖保持其民族單一性的國(guó)家是不愿主動(dòng)接收的［13］;傳統(tǒng)難民的母國(guó)一般不會(huì)援助那些難民，而氣候難民則正相反，政府在難民遷移過程中需要扮演好一個(gè)幫助者的角色，等等。綜上，筆者認(rèn)為，既避免傳統(tǒng)難民與氣候難民的實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)性被破壞，又能夠繼續(xù)維持《公約》原有體系完整性的最佳出路即是，在《公約》之外制定單獨(dú)的《關(guān)于氣候難民地位的議定書》。

四、結(jié)語

國(guó)際責(zé)任需要以法律的形式固定下來，在制定相關(guān)條約時(shí)，既可以援用《公約》中難民權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，又可以引入共同但有區(qū)別的責(zé)任、臨時(shí)避難等特殊原則。同時(shí)，將人權(quán)原理應(yīng)用到難民保護(hù)領(lǐng)域，可以克服國(guó)際難民法的固有缺陷，強(qiáng)化難民國(guó)際保護(hù)的法律基礎(chǔ)［14］。氣候難民的立法之路任重而道遠(yuǎn)，有觀點(diǎn)悲觀地認(rèn)為:“相關(guān)國(guó)際組織可能不愿為重新定義難民而展開談判，因?yàn)樗鼈儞?dān)心這種談判會(huì)被參與國(guó)利用而進(jìn)一步縮小難民的范圍或縮減現(xiàn)有的保護(hù)義務(wù)，最終很難像預(yù)想中那樣通過擴(kuò)展定義來增加國(guó)家的義務(wù)。”［15］雖然前方困難重重，但是像上述因?yàn)楹ε鲁霈F(xiàn)阻礙而不敢提議進(jìn)行談判的思想是極不可取的?？v觀整個(gè)國(guó)際法的發(fā)展史，沒有任何一部國(guó)際條約是在沒有任何爭(zhēng)議下無比順利地制定出來的，每部國(guó)際條約誕生的背后都凝結(jié)著不同陣營(yíng)國(guó)家之間無數(shù)次針鋒相對(duì)后的妥協(xié)，這是歷史發(fā)展的必然表現(xiàn)。例如，1969年《非洲統(tǒng)一組織關(guān)于非洲難民問題的公約》，1984年《卡塔赫納宣言》，1993年《圣約瑟宣言》等均對(duì)傳統(tǒng)難民的定義進(jìn)行了補(bǔ)充或質(zhì)疑，雖然以上文件均不是國(guó)際公約，但它們都是推動(dòng)相關(guān)立法進(jìn)程所不可忽視的力量。

我國(guó)是1951年《公約》及其議定書的締約國(guó)，雖然目前沒有自己的《難民法》，但在實(shí)踐中，我國(guó)從20世紀(jì)70年代開始對(duì)印支難民、在華非洲留學(xué)生的積極接收與安置行為一直受到整個(gè)國(guó)際社會(huì)的贊揚(yáng)。所以，我國(guó)應(yīng)堅(jiān)持以往原則，在氣候難民的保護(hù)方面，積極倡導(dǎo)多邊談判，締結(jié)相關(guān)雙多邊條約，堅(jiān)決支持氣候難民保護(hù)的國(guó)際立法，這既是對(duì)我國(guó)有利的，也是對(duì)整個(gè)世界未來有利的。

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Dilemma and Solutions of the International Legislation to Protect Climate Refugees

LI Wen-jie

(Law School，Hainan University，Haikou 570228，China)

Climate refugees，a new type of refugee，are caused mostly by abnormal climate changing，and are objectively forced to migrate and cross national boundaries．The dilemma in current international legislation to protect them appears as the difficulties like the concept unclear，the responsibility ambiguous，the nature fragmented，etc．Still，correspondent solution can surely be sought out in legislation by demonstrating and verifying various kinds of difficulties．

climate refugees;state responsibility;human rights protection

DF 981

A

1004－1710(2012)01－0067－06

2011－10－11

李文杰(1986－)，男，山東青島人，海南大學(xué)法學(xué)院2009級(jí)碩士研究生，研究方向?yàn)閲?guó)際法學(xué)，國(guó)際經(jīng)濟(jì)法學(xué)。

［責(zé)任編輯王 怡］