我國民間組織參與公共政策存在的問題

李占樂

(鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院，河南鄭州450001)

我國民間組織參與公共政策存在的問題

李占樂

(鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院，河南鄭州450001)

參與公共政策是民間組織實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)的基本路徑，民間組織必然要參與公共政策。改革開放以來，我國越來越多的民間組織開始參與政府的公共政策。然而，當(dāng)前我國民間組織參與公共政策還存在著一系列的問題，其中，在民間組織層面存在的問題主要表現(xiàn)在利益代表及利益表達(dá)意識不強(qiáng)、自身民主治理及制度建設(shè)滯后、擁有的資源不足、獨(dú)立性有待增強(qiáng)、營利化傾向五個方面。

民間組織;公共政策;政策參與

改革開放以來，我國公共政策的開放性逐步增強(qiáng)，公共政策的民主化和公眾參與程度不斷提高。民間組織為人民群眾通過參與公共政策表達(dá)權(quán)利訴求、維護(hù)自身利益提供了重要的組織渠道。隨著我國民間組織的興起和發(fā)展，民間組織對公共政策的參與呈現(xiàn)日漸擴(kuò)大的趨勢。黨的“十七大”報(bào)告提出:“發(fā)揮社會組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強(qiáng)社會自治功能?！碑?dāng)前，我國民間組織在參與公共政策中還存在著一系列的問題。

一、民間組織參與公共政策的必然性

民間組織是指具有共同利益或價值追求的公民自愿組成的非營利性社會組織，包括公民維權(quán)組織、各種行業(yè)協(xié)會、民間慈善公益組織、聯(lián)誼性組織、社區(qū)組織、互助組織、興趣團(tuán)體以及公民的某種自發(fā)的非正式組合等。學(xué)者們一般公認(rèn)它具有四個基本特征:非政府性、非營利性、相對獨(dú)立性和自愿性。但現(xiàn)階段我國民間組織在這四個特征上都還體現(xiàn)得不夠充分和完全。官方一般將民間組織稱為社會組織，并將其劃分為社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會三大類;學(xué)術(shù)界經(jīng)常將民間組織主要劃分為自上而下型(即官辦型)和自下而上型(即草根型)兩大類。

公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)對社會公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配以達(dá)成社會公眾意愿的過程。參與公共政策是民間組織實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)的基本路徑，民間組織參與公共政策具有必然性。一方面，參與公共政策是民間組織自身價值取向的要求。公共政策及其制定、執(zhí)行、評估等過程以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公民權(quán)利為基本的原則和目標(biāo)。民間組織同樣以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公民權(quán)利為價值取向。同時，維護(hù)和增進(jìn)公共利益是民間組織的目標(biāo)和歸宿?！懊耖g組織從某種意義上說也是一種利益組織，它存在的基本價值之一是促進(jìn)其成員的公共利益。參與黨政機(jī)關(guān)的政策，盡可能地影響黨政機(jī)關(guān)的政策，使之有利于自己的組織和成員，是達(dá)到這一價值的重要手段?！保?］(P212)民間組織的利益追求決定其必然參與公共政策。另一方面，民間組織參與公共政策是提升公民參與公共政策效果的必然要求。公民參與公共政策的實(shí)際效果取決于公民的組織程度。單個分散、無組織的公民參與公共政策是軟弱無力和低效的，也會對公共政策產(chǎn)生負(fù)面影響。公民只有通過各種民間組織形成一種規(guī)范性的認(rèn)同關(guān)系，放大其行動的影響力，才能在形成公共議程、評估政策方案、政策方案抉擇及政策合法化中形成強(qiáng)有力、有效和理性的參與。因此，公民必然會通過建立或加入民間組織來參與公共政策，以增大公民參與公共政策過程的效果。

二、中國民間組織參與公共政策的現(xiàn)狀

改革開放以來，由于政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革的持續(xù)推進(jìn)，國家權(quán)力有意識地、持續(xù)地從社會回縮，同時，由于人們公民意識的逐漸成長，我國民間組織從小到大、由少到多地逐步發(fā)展壯大起來。根據(jù)民政部公布的統(tǒng)計(jì)報(bào)告，截至2010年底，全國登記注冊的民間組織總數(shù)達(dá)44.0168萬個，其中社會團(tuán)體24.3萬個，民辦非企業(yè)單位19.5萬個，基金會2168個［2］。然而，根據(jù)學(xué)者們的研究，我國民間組織發(fā)展的制度空間要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于實(shí)際空間，實(shí)際存在的民間組織數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于政府主管部門正式登記在冊的數(shù)量。

改革開放以來，我國公共政策的開放性不斷增強(qiáng)。隨著民間組織的興起和發(fā)展，越來越多的民間組織開始參與和影響政府的公共政策。在實(shí)踐中，民間組織探索出了多種參與公共政策的方式，比如向政府提出建設(shè)性提議、參加聽證會、游說人大代表、委托執(zhí)行、志愿行動、利用媒體宣傳等。目前，我國民間組織參與的政策領(lǐng)域十分廣泛，涉及到公共政策的方方面面。其中，民間組織的參與長期以來主要集中在與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的政策領(lǐng)域。近年來，隨著科學(xué)發(fā)展觀的貫徹和國家發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整，環(huán)保、扶貧、教育、社會保障、弱勢群體維權(quán)等強(qiáng)調(diào)社會公平公正、自然與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的政策領(lǐng)域也成為日益顯著的參與領(lǐng)域。

對于民間組織日益增多的公共政策參與活動，黨和政府總體上采取了認(rèn)可和支持的態(tài)度。近年來，民間組織的合理政策訴求得到政府的尊重和重視，越來越多地被納入到政府出臺的公共政策之中。這表明，隨著民間組織參與積極性的提高，我國政府的回應(yīng)性也在逐漸增強(qiáng)。“80年代后成長起來的眾多的民間組織已經(jīng)成為影響政府決策的重要因素和推動政府改革的強(qiáng)大動力源。”［1］(P212)

三、民間組織參與公共政策存在的問題

當(dāng)前，我國民間組織對公共政策的參與呈現(xiàn)日漸擴(kuò)大的趨勢，在公民參與公共政策方面發(fā)揮著重要的作用。同時，民間組織參與公共政策還存在著一系列的問題。這些問題可以從多個層面進(jìn)行概括和分析，比如政府層面、民間組織層面、經(jīng)濟(jì)層面、社會層面、文化層面等，其中，民間組織層面存在的問題是最基本的，因?yàn)槊耖g組織是政策參與的主體，其他層面的很多問題都會反映到民間組織身上來。從民間組織層面分析，民間組織參與公共政策存在的問題主要有五個方面。

(一)利益代表及利益表達(dá)意識不強(qiáng)

我國民間組織主要可以分為自上而下和自下而上兩種類型。當(dāng)前，無論是自上而下型民間組織還是自下而上型民間組織，在參與公共政策過程中，都不同程度地存在利益代表和利益表達(dá)意識不強(qiáng)的問題。其中，自上而下的官辦民間組織最為突出。

我國民間組織參與公共政策可以分為兩種類型:一種是建設(shè)性提議，一種是利益表達(dá)。建設(shè)性提議是中國民間組織參與公共政策傳統(tǒng)的和最常見的模式，是指在政府確定政策的總體目標(biāo)之后，民間組織利用自己的專業(yè)知識、技能，對政策的具體方案提出建設(shè)性的意見和建議。它關(guān)注的核心是如何做，而不是做什么。這種參與在官辦民間組織中最為常見，因?yàn)樗鼈冇兄贫然恼邊⑴c渠道。利益表達(dá)模式即政策倡導(dǎo)，是指民間組織為了所代表群體的利益或某種公共利益，通過對話、游說、訴諸媒體、施加壓力等方式，要求和督促政府的政策納入自己的利益訴求。它和建設(shè)性提議模式相反，關(guān)注的核心是政策議題設(shè)立即做什么，而不是如何做。這種參與類型主要體現(xiàn)在自下而上型民間組織身上，因?yàn)檫@些民間組織只有代表民間利益，表達(dá)人民的訴求，才能獲得生存和發(fā)展。

一般來講，自下而上型民間組織的利益代表和利益表達(dá)意識要強(qiáng)一些。這些民間組織一般都是社會和社區(qū)導(dǎo)向的，服務(wù)于所代表的人群。但近年來這類民間組織的發(fā)展出現(xiàn)了某些偏差，一些民間組織出現(xiàn)資金導(dǎo)向的特點(diǎn)，即根據(jù)社會資助資金和國際資助資金的要求，隨時調(diào)整自己的工作方向和重點(diǎn)，而不是根據(jù)服務(wù)群體的利益來確定工作方向與內(nèi)容。另外，目前很多民間組織由于受制于政府，對重大政策問題不敢參與，保持緘默。比如，在廈門PX事件中，廈門本土惟一在民政部門注冊的環(huán)保民間組織——廈門綠十字的態(tài)度是“不支持、不反對、不組織”［3］(P314)?？梢?，民間組織普遍存在著利益代表和利益表達(dá)意識不強(qiáng)的缺陷。

(二)自身民主治理制度建設(shè)滯后

當(dāng)前，我國民間組織普遍存在管理民主化程度低、規(guī)章制度建設(shè)滯后的問題。自上而下型的民間組織或者脫胎于政府機(jī)構(gòu)，或者由政府主持組織建立，往往沿襲官僚機(jī)構(gòu)的各種不良習(xí)氣，有些甚至成為“二政府”或“翻版政府機(jī)構(gòu)”。自下而上型的民間組織一般由民間精英人士發(fā)起建立，精英人士成為民間組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，在其產(chǎn)生發(fā)展中的作用舉足輕重，因而經(jīng)常出現(xiàn)家長制、“一言堂”獨(dú)斷專行的現(xiàn)象。我國民間組織產(chǎn)生的特殊路徑，導(dǎo)致它們在成立后的發(fā)展中，普遍忽視組織內(nèi)部的民主治理制度建設(shè)，自身的各項(xiàng)規(guī)章制度不健全，即使有了規(guī)章制度也往往形同虛設(shè)，民間組織在開展活動和運(yùn)行過程中隨意性很大，人治色彩較為濃厚。

民間組織的內(nèi)部治理主要包括組織章程、會員制度、干部來源和決策方式等方面。清華大學(xué)NGO研究所進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查結(jié)果顯示，我國民間組織的民主治理制度建設(shè)總體上還十分滯后，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

一是我國根據(jù)組織章程民主選舉產(chǎn)生管理干部的民間組織不到30%，而近2/3的民間組織的干部或者來源于業(yè)務(wù)主管部門的派遣或任命，或者由組織負(fù)責(zé)人提名并得到業(yè)務(wù)主管部門的批準(zhǔn)。

二是我國有近一半的民間組織尚缺乏正式的決策機(jī)構(gòu)。其中，只有10.7%的民間組織通過全體成員協(xié)商決策。

三是只有73%的民間組織每年召開理事會，58%的民間組織每年召開會員大會。只有60%的理事會參與民間組織發(fā)展計(jì)劃的制定，42%的理事會參與民間組織的財(cái)務(wù)管理，44.4%的民間組織的首席執(zhí)行官由理事會任命。

四是在透明和公開方面，只有53%的民間組織會員有機(jī)會看到本組織的發(fā)展計(jì)劃和發(fā)展戰(zhàn)略;幾乎有一半的會員不能看到本組織的財(cái)務(wù)

報(bào)告［4］(P20)。

(三)擁有的資源不足

充足的資源是民間組織生存和發(fā)展的基本要素，也是民間組織有效參與和影響政策過程的基本條件。民間組織運(yùn)行的資源主要包括資金和人力資源兩個方面。我國民間組織的這兩種資源總體上都存著短缺和不足的狀況。

民間組織的資金來源主要包括三個方面:政府資助、募捐收入、會費(fèi)和其他經(jīng)營性收入。清華大學(xué)進(jìn)行的一項(xiàng)問卷調(diào)查結(jié)果顯示，政府提供的財(cái)政撥款和補(bǔ)貼占民間組織全部收入的49.97%;會費(fèi)收入居其次，占全部收入的21.18%;其他的收入來源比例均較小，其中，經(jīng)營性收入占6%，企業(yè)贊助和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)占5.63%，募捐收入僅占2.18%［5］(P109)?？梢姡壳按蟛糠置耖g組織的資金來源主要依靠政府的撥款。隨著政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革，財(cái)政撥款的項(xiàng)目和額度越來越少，在很多情況下，政府只是一次性撥款或只撥給人頭費(fèi)，其余由民間組織自己想辦法籌集。實(shí)際上，私人捐贈、基金會、企業(yè)贊助等資金來源顯然不足。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，41.4%的民間組織認(rèn)為自己面臨的最主要問題是缺乏資金，位居所有問題的首位。

這次調(diào)查結(jié)果還顯示，民間組織平均工作人數(shù)為18.5人。其中，6.9%的民間組織根本沒有專職人員，專職人員在5人以下的占33.5%，在5～9人之間的占38%。在文化程度方面，高中以下文化程度的職員占42.7%，大專文化程度的占27.4%，大學(xué)本科文化程度的占27.8%［5］(P112)。這表明，民間組織員工的整體素質(zhì)還有待提高。出現(xiàn)這種情況的原因在于，目前民間組織專職員工在工資待遇、職稱職務(wù)晉升、工作條件和社會保障等方面與機(jī)關(guān)及事業(yè)單位職工存在較大的差距，使民間組織缺乏對高素質(zhì)人才的吸引力。

(四)獨(dú)立性有待增強(qiáng)

在當(dāng)前的中國，不論是自上而下型民間組織還是自下而上型民間組織，都不同程度地缺乏自治性和獨(dú)立性，主要表現(xiàn)為依附于政府，其行為和活動受到政府不同程度的控制，不能獨(dú)立自主地開展各種活動，特別是參與公共政策的活動。

自上而下型民間組織是中國民間組織的典型類型，占主導(dǎo)地位。在民政部門登記的民間組織中，80%以上屬于自上而下型民間組織，全國性的組織幾乎無一例外是由政府機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變而來或者建國后國家建立的人民團(tuán)體的延續(xù)，其中，約1/6還使用著行政或事業(yè)編制，經(jīng)費(fèi)由國家財(cái)政劃撥。此外，參加人民政協(xié)的8個人民團(tuán)體和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免于登記的25個社會團(tuán)體地位更加特殊，它們不需要到民政部門登記，員工參照公務(wù)員制度管理，經(jīng)費(fèi)全部由政府財(cái)政撥款。這類組織實(shí)際上發(fā)揮著黨和政府的一個職能部門的作用，并沒有多少民間屬性。由公民自發(fā)成立的自下而上型民間組織必須找到業(yè)務(wù)主管單位，以保證其政治方向正確和監(jiān)管其財(cái)務(wù)、人事等，否則就不會被合法登記。可見，我國大量的民間組織沒有獨(dú)立的人事任免權(quán)，其負(fù)責(zé)人實(shí)際上也沒有對民間組織的管理控制權(quán)。

一項(xiàng)調(diào)查顯示，在北京、浙江、黑龍江三地，有60.8%的民間組織是由政府決定成立的，平均有50.3%的社團(tuán)由業(yè)務(wù)主管單位推薦或決定團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)人，三地都有超過50%的社團(tuán)由業(yè)務(wù)主管單位提供辦公場所，有66.7%的社團(tuán)的會議有業(yè)務(wù)主管單位參加，有71.3%的社團(tuán)的年度工作報(bào)告受到業(yè)務(wù)主管單位的審查，有63.1%的社團(tuán)的財(cái)務(wù)情況受到業(yè)務(wù)主管單位的審查［6］(P279)。此外，清華大學(xué)的前述調(diào)查結(jié)果顯示，民間組織的負(fù)責(zé)人有49.2%在擔(dān)任該組織負(fù)責(zé)人之前在行政部門任職，有27.9%的負(fù)責(zé)人之前在事業(yè)單位任職。這表明，有近一半民間組織的負(fù)責(zé)人直接來自于黨政機(jī)關(guān)。民間組織的領(lǐng)導(dǎo)人主要來源于現(xiàn)職或退休的黨政官員、人大代表等體制內(nèi)的精英人物帶來的一個負(fù)面影響是，這些體制內(nèi)精英長期養(yǎng)成的行政作風(fēng)使民間組織一定程度上成為政府的跟班和附庸，缺乏獨(dú)立性，不愿或不敢進(jìn)行公共政策參與。

(五)營利化傾向

民間組織又被稱為非營利組織。然而，我國民間組織長期存在著營利化即過度追求盈利的傾向。改革開放以來，隨著市場化改革的推進(jìn)，市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，整個社會形成一種“唯利逐利”的風(fēng)氣。這也不可避免地影響和滲透到剛剛產(chǎn)生的民間組織。部分民間組織受到社會普遍追求利潤風(fēng)氣的影響，走上了營利化的道路。我國民間組織資金的普遍短缺和國家政策的模糊甚至默許又給民間組織經(jīng)營創(chuàng)收一定的合法性和合理性。在這樣的環(huán)境下，部分民間組織越走越遠(yuǎn)，將營利作為組織的首要目標(biāo)，民間組織甚至成為某些個人發(fā)財(cái)致富的工具。而國家對民間組織活動的政策上的優(yōu)惠，以及政府和社會對民間組織監(jiān)督機(jī)制的不完善，使得民間組織更易于偏離自身的主要職能和宗旨，背離公益原則和社會責(zé)任，淪為一個和企業(yè)沒有根本區(qū)別的營利性組織。這極大地?fù)p害了民間組織的公信力和在公眾心目中的形象。2007年轟動一時的“全國牙防組”事件，就表明了民間組織營利化給社會造成的嚴(yán)重后果。

四、結(jié)語

我國民間組織在參與公共政策中存在的種種問題，直接影響了公民參加民間組織的積極性，嚴(yán)重制約著民間組織在公共政策中作用的發(fā)揮。今后，我們應(yīng)堅(jiān)持培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重的方針，完善培養(yǎng)扶持和依法管理民間組織的政策體系，引導(dǎo)各類民間組織加強(qiáng)自身建設(shè)，克服民間組織參與公共政策存在的種種問題，以充分發(fā)揮民間組織在公共政策參與中提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用。

［1］俞可平.中國公民社會的興起與治理的變遷［M］.北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002.

［2］民政部.民政事業(yè)統(tǒng)計(jì)季報(bào)(2010年4季度)［EB/OL］.http://files2.mca.gov.cn/cws/201101/201101301604107 49.htm，2011－01－30.

［3］蔡定劍.公眾參與:風(fēng)險社會的制度建設(shè)［M］.北京:法律出版社，2009.

［4］丁元竹.問責(zé)性、績效與治理:中國非政府公共部門治理狀況研究［M］.北京:中國經(jīng)濟(jì)出版社，2005.

［5］賈西津.第三次改革:中國非營利部門戰(zhàn)略研究［M］.北京:清華大學(xué)出版社，2005.

［6］褚松燕.權(quán)利發(fā)展與公民參與［M］.北京:中國法制出版社，2007.

Analysis on Problems Produced by Chinese Nongovernmental Organizations’Participating in Public Policy

LI Zhan-le

(School of Public Administration，Zhengzhou University，Zhengzhou 450001，China)

To participate in public policy is a basic path for Chinese nongovernmental organizations to achieve their own goals.Therefore，nongovernmental organization definitely will participate in public policy.Since the reform and opening up policy implemented，more and more nongovernmental organizations participate in the public policy of Chinese government.However，currently there still exists a series of problems which are resulted from Chinese nongovernmental organizations’participating in public policy.Problems mainly include the following five aspects:1)they lack the ideology of representing people’s interests and expressing people’s interests;2)the internal democratic governance and system construction of the organization lag behind;3)short at resource;4)weak in independence;5)excessive in pursuing profit.

Nongovernmental organization;Public policy;Policy Participation

C912.21

A

1008—4444(2012)02—0086—04

2011－12－12

李占樂(1973—)，男，河南洛陽人，鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院講師，政治學(xué)博士。

(責(zé)任編輯:王菊芹)