地方政府融資平臺的運(yùn)作、問題及對策
——以河南省某市為例

李娟娟

(華北水利水電學(xué)院管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河南鄭州450011)

地方政府融資平臺的運(yùn)作、問題及對策
——以河南省某市為例

李娟娟

(華北水利水電學(xué)院管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河南鄭州450011)

地方政府融資平臺作為當(dāng)前地方政府融資的主要載體，在我國的城市化與工業(yè)化進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用。在對河南省某市的融資平臺進(jìn)行調(diào)研的基礎(chǔ)上，分析其資產(chǎn)、負(fù)債、投融資等狀況，著重剖析了具有代表性的問題，如平臺對資產(chǎn)的實際控制力弱、融資方式單一、信用結(jié)構(gòu)不具有強(qiáng)制執(zhí)行性等，并探尋相應(yīng)的對策，以期實現(xiàn)融資平臺的良性、規(guī)范發(fā)展。

地方政府融資平臺;資產(chǎn)負(fù)債;地方債務(wù)

在我國現(xiàn)行的財政、金融及投融資等體制約束下，地方政府融資平臺作為地方政府突破當(dāng)前財力制約的重要制度創(chuàng)新，對推進(jìn)我國的城市化與工業(yè)化進(jìn)程發(fā)揮了重要作用。但一些問題的暴露引起了人們的關(guān)注，尤其是融資平臺負(fù)債的急劇膨脹引發(fā)了人們對于平臺的重新思考。以河南省某市為例，在實地調(diào)研的基礎(chǔ)上，針對該市融資平臺的運(yùn)行、存在的問題進(jìn)行分析，并探尋相應(yīng)的對策，以期實現(xiàn)地方政府融資平臺的規(guī)范發(fā)展與地方政府的可持續(xù)融資。

一、地方政府融資平臺的運(yùn)作情況

2008年前，該市的政府融資平臺主要有四家，分別為經(jīng)濟(jì)投資有限責(zé)任公司、建設(shè)投資有限公司、城市建設(shè)投資開發(fā)有限責(zé)任公司和交通道路開發(fā)有限責(zé)任公司，各自負(fù)責(zé)相應(yīng)領(lǐng)域的政府投融資業(yè)務(wù)。2008年，市政府決定對融資平臺進(jìn)行改組，在原有四家公司的基礎(chǔ)上，成立投資集團(tuán)有限公司，其性質(zhì)為市政府授權(quán)、市國資委履行出資人職責(zé)的國有獨(dú)資公司，具有獨(dú)立法人資格，獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧。

投資集團(tuán)成立以來，主要通過銀行貸款、公司債券融資、信托融資、中期票據(jù)融資等方式籌集資金40多億元，其中銀行貸款為主要融資方式。據(jù)相關(guān)資料顯示，至2010年6月，平臺貸款余額共計34．95億元，其中五年期以上32．2億元，占92%;五年期以下2．75億元，僅占8%。在貸款來源中，主要來自中國工商銀行、浦發(fā)銀行、中信銀行、廣發(fā)銀行等股份制商業(yè)銀行和國家開發(fā)銀行及地方性商業(yè)銀行等，其中來自國家開發(fā)銀行的貸款約占63%;2009年平臺新增貸款13．59億元，占貸款余額的38．9%，且多為10年期貸款，主要來自國家開發(fā)銀行、浦發(fā)銀行及中國工商銀行等，其中國家開發(fā)銀行約占35%，大多貸款于2011年集中進(jìn)入償還期。

該市融資平臺貸款所投資的項目可簡單分為以下三類:一是城建項目，建設(shè)內(nèi)容主要為城市道路、河道治理、供水管網(wǎng)、污水治理及學(xué)校、博物院等公共物品、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，約占該市融資平臺貸款總額的90%以上;二是縣域項目，如醫(yī)院、學(xué)校、新農(nóng)村建設(shè)等;三是軟貸款項目，主要是2008年以前國家開發(fā)銀行提供的軟貸款項目。由此可見，融資平臺貸款主要用于政府項目投資，體現(xiàn)其作為市政府投融資主體的定位，其中對于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的作用尤為突出。

二、地方政府融資平臺存在的主要問題

(一)有效資產(chǎn)不足，對資產(chǎn)的實際控制力較弱

按照我國現(xiàn)行的統(tǒng)計科目統(tǒng)計，非經(jīng)營資產(chǎn)主要包括行政事業(yè)單位、境外派出機(jī)構(gòu)和基本建設(shè)單位的存量資產(chǎn);經(jīng)營性資產(chǎn)主要分布在工業(yè)、商業(yè)、交通、農(nóng)業(yè)及金融服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域。按此標(biāo)準(zhǔn)對該市融資平臺的資產(chǎn)進(jìn)行劃分，其中通過土地劃撥方式實現(xiàn)出資的學(xué)校土地、市政辦公大樓等屬于典型的非經(jīng)營性資產(chǎn)，經(jīng)營性資產(chǎn)主要是融資平臺的對外投資股權(quán)。

在該市融資平臺超過百億的總資產(chǎn)中，市政辦公大樓、學(xué)校土地等屬于典型的非經(jīng)營資產(chǎn)，比例超過50%;經(jīng)營性的電廠、賓館、房地產(chǎn)、供水等產(chǎn)業(yè)的股權(quán)投資等經(jīng)營性資產(chǎn)比重較低。理論上融資平臺在償債時可動用包括非經(jīng)營性與經(jīng)營性資產(chǎn)在內(nèi)的總資產(chǎn)，但由于非經(jīng)營性資產(chǎn)的特殊性，如土地資產(chǎn)中學(xué)校土地很難用于抵押及市場出讓;工業(yè)園區(qū)土地收益主要用于園區(qū)自身建設(shè)，不能用于其它用途;市政辦公大樓的出讓與變現(xiàn)更是不可能，致使實際償債時可動用的主要是一些產(chǎn)業(yè)的股權(quán)投資資產(chǎn)。所以，融資平臺在清償債務(wù)時可動用的資產(chǎn)存量的最大值絕非其全部總資產(chǎn)，而是其中易變現(xiàn)的經(jīng)營性資產(chǎn)。

如果根據(jù)負(fù)債/資產(chǎn)=資產(chǎn)負(fù)債率計算，不難得出融資平臺資產(chǎn)負(fù)債率的不同層次，一是按照總資產(chǎn)計算，總資產(chǎn)104．3億元，總負(fù)債35億元，資產(chǎn)負(fù)債率33．6%;二是按照經(jīng)營性資產(chǎn)計算，經(jīng)營性資產(chǎn)10．4億元，資產(chǎn)負(fù)債率336．5%。兩者不同口徑的指標(biāo)相距甚遠(yuǎn)。實際上，為打造符合銀行借貸條件的平臺公司，地方政府通常通過劃撥土地、公益性資產(chǎn)等實現(xiàn)出資人責(zé)任，但由于大量非經(jīng)營資產(chǎn)的存在，平臺難以從中獲得經(jīng)濟(jì)效益，對資產(chǎn)的實際控制力弱，導(dǎo)致按照不同資產(chǎn)計算的資產(chǎn)負(fù)債率差別很大。但平臺可控制的資產(chǎn)規(guī)模實際上決定了其償債能力，也更能真實地反映負(fù)債率的高低。

(二)融資方式單一，平臺負(fù)債使地方財政面臨壓力

作為市政府投融資活動的主要載體，平臺90%以上的融資來自銀行借貸，融資方式單一。拋開政府的隱性擔(dān)保，平臺負(fù)債中直接依靠市級財政還款的約占40%。另有統(tǒng)計顯示，單由財政償還的國家開發(fā)銀行貸款余額10．4億元，占國家開發(fā)銀行對該市平臺貸款總額的47%。從這一比例來看，該市融資平臺的還款對財政的依賴程度較高，使地方財政面臨壓力。

但是，拋開地方政府的資產(chǎn)與收入情況，單獨(dú)討論融資平臺造成的地方債務(wù)顯然是不全面的，需要引入地方政府的資產(chǎn)與財政收入變量。首先，從該市的財政收支來看，如2009年融資平臺形成的政府債務(wù)占財政一般收入約56%;考慮到地方政府對融資平臺其他類型債務(wù)的隱性擔(dān)保，融資平臺債務(wù)與地方財政收入之比約為70%。其次，從該市政府所擁有的經(jīng)營性資產(chǎn)來看，市政府通過國有資產(chǎn)經(jīng)營公司持有的某化纖公司股權(quán)、通過市財政局持有的地方股份制商業(yè)銀行股權(quán)等，至2009年底總資產(chǎn)約41億元，2009年該市融資平臺負(fù)債中需要政府還款的數(shù)額約占市政府經(jīng)營性資產(chǎn)總量的70%。

(三)融資平臺與地方政府的償債壓力受多重因素影響，自身應(yīng)變能力有限

融資平臺的債務(wù)使其自身面臨一定的償債壓力與風(fēng)險，且這種壓力與風(fēng)險可能傳遞至地方政府。一方面，融資平臺的融資總量與投資收益率決定了平臺自身的償債能力，但融資平臺本身是地方政府的投融資載體，地方財政對融資平臺債務(wù)提供各種擔(dān)保和兜底，使得融資平臺債務(wù)極易轉(zhuǎn)化為地方政府債務(wù)。而作為政府償債的主要資金來源，一是稅收，二是土地出讓金，但二者都取決于整個經(jīng)濟(jì)基本面的發(fā)展?fàn)顩r，地方政府對此幾乎沒有左右能力。一旦遭遇突然的外部沖擊致使經(jīng)濟(jì)基本面下滑，從而使財政收入減少，融資平臺出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險的可能性將加大。另一方面，在該市的融資平臺債務(wù)中，債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)特征較明顯，多為長期貸款，且在債務(wù)的形成時間上也較為集中，也在一定程度上成為債務(wù)壓力與風(fēng)險的源泉之一。

(四)政府回購模式等信用結(jié)構(gòu)不具強(qiáng)制執(zhí)行性，風(fēng)險極易轉(zhuǎn)嫁

在該市融資平臺借貸的信用結(jié)構(gòu)中，廣泛采用政府回購、財政擔(dān)保等方式，一旦平臺無法支付到期債務(wù)，政府將承擔(dān)償付義務(wù)。在這樣的信用結(jié)構(gòu)中，政府通常出具還款承諾函、回購協(xié)議書等以滿足銀行的需要。這些要件雖然滿足了信用結(jié)構(gòu)的要求，但我國《擔(dān)保法》第八條明確規(guī)定國家機(jī)關(guān)不得作為保證人，即便地方融資經(jīng)人大表決通過，其有效性也難以落實到位。同時，有些項目是在地方政府未落實貸款條件的前提下金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)放貸。此外，在政府回購或出具還款承諾的項目中，有的并未納入財政預(yù)算。這些因素最終將導(dǎo)致在融資平臺與地方財政遭遇還本付息困難時，債務(wù)風(fēng)險極易轉(zhuǎn)嫁至金融機(jī)構(gòu)。

三、完善地方政府融資平臺運(yùn)作的對策

(一)規(guī)范地方政府出資行為，增強(qiáng)平臺造血功能

做好這一點(diǎn)，無論對于平臺自身的良性發(fā)展，還是減輕對地方財政的依賴，都將起到重要作用。主要措施包括:地方政府不得將房產(chǎn)、土地等資產(chǎn)僅名義上劃撥到平臺;注入平臺的注冊資本不得再次作為資本金出資;平臺之間不得相互擔(dān)保;平臺須采取規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)，實行完全的市場化運(yùn)作。同時，通過股權(quán)劃轉(zhuǎn)或增資擴(kuò)股等方式實實在在地整合平臺。通過經(jīng)營性資源的注入，引進(jìn)大型企業(yè)、民企等社會資本，將有收益的投資項目賦予平臺，逐步擴(kuò)大平臺資產(chǎn)規(guī)模和現(xiàn)金流量，培育運(yùn)營和盈利能力，完善造血和自身償債功能。

(二)建立地方政府融資平臺債務(wù)總量控制機(jī)制與債務(wù)償還保障機(jī)制

從全國整體情況來看，融資平臺債務(wù)與地方債務(wù)的急劇膨脹已是不爭的事實。至2009年底，全國各級各類平臺負(fù)債已超過7萬億，對地方財政、金融體系的健康運(yùn)行造成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。所以，需要嚴(yán)格控制平臺債務(wù)總量，制約地方政府盲目投資、盲目擴(kuò)張的沖動。首先，無論是融資平臺還是地方政府，都要求負(fù)債規(guī)模與自身實力相匹配，嚴(yán)格債務(wù)總量的控制和管理，量入為出，避免債務(wù)膨脹。這就需要實時對于融資平臺的資產(chǎn)負(fù)債狀況進(jìn)行監(jiān)測，通過合適的指標(biāo)體系把平臺負(fù)債控制在合理的范圍內(nèi)［1］。其次，鑒于融資平臺與地方財政之間的密切聯(lián)系，可嘗試將融資平臺的資產(chǎn)負(fù)債納入地方政府的統(tǒng)一管理中，運(yùn)用償債率、債務(wù)依存度等指標(biāo)衡量融資平臺負(fù)債與地方財政間的內(nèi)在聯(lián)系，避免融資平臺債務(wù)的膨脹造成財政風(fēng)險。同時，為了避免融資平臺債務(wù)風(fēng)險向金融體系的傳遞，地方政府應(yīng)設(shè)立長期穩(wěn)定的償債基金，在地方財政預(yù)算時，財政收入中按一定比例安排資金，劃入償債專戶，逐步形成以盈利性項目為載體、城建及公共基礎(chǔ)設(shè)施等項目償債基金為保障的債務(wù)償還機(jī)制。

(三)拓寬融資渠道，探索多元化融資模式

從該市融資平臺的融資情況看，銀行貸款是其主要的融資方式，這也是我國絕大多數(shù)融資平臺融資方式的縮影，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)更為突出。而多元化的融資方式無論對于融資平臺自身的良性發(fā)展，還是減輕對地方財政的壓力都具有重要意義。為此，一方面可繼續(xù)加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的對接與合作，提高間接融資能力;另一方面，可以通過資本市場改善融資結(jié)構(gòu)，開辟債券、股票、基金、信托、資產(chǎn)證券化等多種直接融資渠道，使平臺的融資結(jié)構(gòu)更加科學(xué)、完善。

(四)實現(xiàn)地方政府融資平臺由政府主導(dǎo)向市場驅(qū)動轉(zhuǎn)變

從融資平臺目前暴露的一些問題看，有必要擺脫傳統(tǒng)的政府集決策、投資、運(yùn)作、經(jīng)營為一體的模式，積極打造一個市場化的地方政府融資平臺，完成城市建設(shè)、國有資產(chǎn)保值增值的雙重使命。城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制的市場化主要包含兩方面:一是將投融資主體由以政府部門為主轉(zhuǎn)向政府與私人部門相結(jié)合，引導(dǎo)社會資金進(jìn)入，如城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向國內(nèi)外民間資本開放，各類投資者通過獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營、參股、特許經(jīng)營等方式，參與經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，同時政府可以將有限的財力集中于非經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè);二是將市場機(jī)制引入城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資過程，參與投資的實施與運(yùn)營管理，在引進(jìn)資金的同時引進(jìn)市場化的投融資管理與運(yùn)營機(jī)制［2］。這不僅有助于減輕地方政府的籌資壓力，緩解地方政府對融資平臺與銀行間接融資的高度依賴，降低融資平臺與地方政府的負(fù)債率，也將為民營資本開拓新的投資領(lǐng)域。

［1］馮興元，李曉佳．論城市政府負(fù)債與市政債券的規(guī)則秩序框架［J］．管理世界，2005，(3)．

［2］高堅，關(guān)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的融資機(jī)制問題［J］．中國金融，2010，(12)．

The Operation，Problems and Countermeasures of Local Government Financing Platform——An example of a City in Henan Province

LI Juan-juan
(School of Management and Economy，North China University of Water Resources and Electric Power，Zhengzhou 450011，China)

As the main channel for local government finance，the Local government financing platform has played an important role during China＇s urbanization and industrialization process．Based on the investigate and survey on one city of the Henan province，we analyze its assets，liabilities，investment and financing，and pay close attention to typical problems such as the lack of effective control of assets，a single channel of financing，credit structure does not have the force of law and so on．At last，we strive to explore appropriate measures in order to achieve the standardized development of the financing platform

Local government financing platform;Assets and liabilities;Local debt

F810．9

A

1008—4444(2012)02—0080—03

2012－01－03

李娟娟(1980—)，女，河南偃師人，華北水利水電學(xué)院管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士。

(責(zé)任編輯:宋孝忠)