預(yù)防性行政協(xié)調(diào)的法治建構(gòu)

王立新，周 游

（江蘇省無(wú)錫市錫山區(qū)人民法院，江蘇 無(wú)錫 214101）

預(yù)防性行政協(xié)調(diào)的法治建構(gòu)

王立新，周 游

（江蘇省無(wú)錫市錫山區(qū)人民法院，江蘇 無(wú)錫 214101）

相較于現(xiàn)有的行政訴訟調(diào)解、協(xié)調(diào)的理論與實(shí)踐，預(yù)防性行政協(xié)調(diào)在合法性與正當(dāng)性方面有所突破，強(qiáng)調(diào)在行政爭(zhēng)議尚未訴至法院之前，通過(guò)司法權(quán)的主導(dǎo)，積極探索新的途徑，提前介入到行政決策或者協(xié)商過(guò)程中，針對(duì)行政過(guò)程的預(yù)期侵害作出風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，及時(shí)發(fā)出預(yù)警，或者針對(duì)行政過(guò)程的合理性問(wèn)題提出協(xié)調(diào)方案，有效預(yù)防社會(huì)糾紛矛盾的激化，并為不斷完善社會(huì)管理模式提供新的視角與進(jìn)路。

預(yù)防性行政協(xié)調(diào)；行政過(guò)程；行政爭(zhēng)議；調(diào)解

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱“行政訴訟法”）第50條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解?！焙芏鄬W(xué)者基于此條文的規(guī)定，宣揚(yáng)“公權(quán)力不得被處分”之理念，認(rèn)為維護(hù)公共利益的公權(quán)力機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)放棄公共利益而對(duì)相對(duì)人做出利益上的讓步，因而對(duì)于行政爭(zhēng)議，無(wú)論是行政主體本身還是人民法院，都絕對(duì)不能進(jìn)行任何形式的調(diào)解、和解以及協(xié)調(diào)。[1]但這一禁止性規(guī)范的功能設(shè)計(jì)及社會(huì)效果一直飽受質(zhì)疑，原因在于，隨著行政法治的深入發(fā)展，復(fù)雜的利益沖突亟待法治化消解，尤其是面臨一系列涉及重大民生的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題所引發(fā)的行政爭(zhēng)議，越發(fā)需要提供更為豐富的糾紛解決機(jī)制。一些學(xué)者開(kāi)始對(duì)行政調(diào)解、行政訴訟調(diào)解、行政協(xié)調(diào)進(jìn)行了較為全面的研究，認(rèn)為除了強(qiáng)制性法律規(guī)范之外，對(duì)于選擇性或者任意性法律規(guī)范，應(yīng)當(dāng)可以允許調(diào)解、協(xié)調(diào)、和解的存在，并紛紛提出制度化的設(shè)想。①

司法實(shí)踐更是先行一步。自1989年行政訴訟法頒布實(shí)施以來(lái)，行政訴訟案件的高撤訴率，都映射出法院參與調(diào)解或協(xié)調(diào)的影子。2012年3月11日，王勝俊在最高人民法院工作報(bào)告中指出，2011年各級(jí)法院共審結(jié)一審行政案件13.6萬(wàn)件，和解撤訴達(dá)6.5萬(wàn)件，撤訴率47.8%。就筆者所在的無(wú)錫市錫山區(qū)人民法院的行政審判實(shí)踐分析，運(yùn)用訴前協(xié)調(diào)息訴的手段化解了相當(dāng)多的行政爭(zhēng)議，2009年、2010年、2011年的行政訴訟撤訴率分別是66.7%、50%與80%。司法政策在近些年也相應(yīng)發(fā)生了一些變化，2007年3月最高人民法院根據(jù)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議健全行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的意見(jiàn)》，出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮訴訟調(diào)解在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中積極作用的若干意見(jiàn)》，指出“對(duì)行政訴訟案件，人民法院可以根據(jù)案件實(shí)際情況，參照民事調(diào)解的原則和程序，嘗試推動(dòng)當(dāng)事人和解”，重申“調(diào)解社會(huì)化的理念，并將各地的訴前調(diào)解統(tǒng)稱為立案階段的調(diào)解制度”，并給予肯定。在地方司法實(shí)踐中，也已有相關(guān)的規(guī)范性文件出臺(tái)，比如無(wú)錫市錫山區(qū)法院早在2009年就聯(lián)合區(qū)委政法委、區(qū)政府法制辦出臺(tái)了《錫山區(qū)行政爭(zhēng)議訴前協(xié)調(diào)工作機(jī)制實(shí)施意見(jiàn)（試行）》。

然而，除了對(duì)行政調(diào)解、行政訴訟調(diào)解、行政協(xié)調(diào)的概念理解混亂之外，上述諸般突破現(xiàn)行訴訟制度的努力更多地是基于上訪與維穩(wěn)的壓力、司法資源的負(fù)累、法院內(nèi)部的考核標(biāo)準(zhǔn)等實(shí)用主義考慮，尤其是在論證行政訴訟調(diào)解、訴前協(xié)調(diào)的合法性問(wèn)題上缺乏長(zhǎng)期理性的關(guān)懷。筆者提出“預(yù)防性行政協(xié)調(diào)”的概念，試圖博采眾長(zhǎng)，尋求針對(duì)行政過(guò)程制定預(yù)防性的司法干預(yù)機(jī)制法治化的路徑，并在學(xué)術(shù)界與司法實(shí)踐領(lǐng)域拋磚引玉。

一、語(yǔ)義分析：預(yù)防性行政協(xié)調(diào)概念的提出

（一）行政調(diào)解與行政訴訟調(diào)解

理論界與實(shí)務(wù)界的很多人把行政調(diào)解等同于行政訴訟調(diào)解，這是一個(gè)嚴(yán)重的理解誤區(qū)。行政調(diào)解的特征一般包括：第一，調(diào)解的主體應(yīng)是行政機(jī)構(gòu)，法院在其中沒(méi)有明確的角色定位；第二，在正式的訴訟程序之前，調(diào)解必須終止；第三，涉及重大公共利益等因素時(shí)以禁止調(diào)解為原則；第四，行政調(diào)解應(yīng)以民事?tīng)?zhēng)議為主要對(duì)象，行政爭(zhēng)議的調(diào)解應(yīng)受控制。[2]

但是不少學(xué)者出于對(duì)行政調(diào)解的誤讀，認(rèn)為可以把以行政機(jī)構(gòu)為主體的行政調(diào)解照搬入行政訴訟程序中，并論證調(diào)解制度在行政審判中的可行性，并要求法院在訴訟程序中積極引入調(diào)解制度②，以法院作為調(diào)解的主體，形成行政訴訟調(diào)解的概念，并被視為是對(duì)行政訴訟法第50條禁止的突破。然而，對(duì)于行政訴訟調(diào)解的合法性質(zhì)疑一直難以克服，可以總結(jié)為如下三點(diǎn)：一是法院為了片面追求調(diào)解結(jié)案，容易喪失獨(dú)立公正審判的地位和監(jiān)督行政的功能；二是被告為了勝訴，容易無(wú)原則犧牲公共利益，或者脅迫或變相脅迫原告接受調(diào)解而撤訴；三是相對(duì)人的司法保護(hù)易被虛置。由于法院裁定準(zhǔn)許原告撤訴后，原告對(duì)同一事實(shí)和理由重新起訴的，人民法院會(huì)不予受理，而事實(shí)上調(diào)解協(xié)議對(duì)于行政機(jī)構(gòu)的約束力十分有限。

（二）行政協(xié)調(diào)與訴前協(xié)調(diào)

在臺(tái)灣學(xué)者陳新民教授看來(lái)，行政協(xié)調(diào)應(yīng)該是個(gè)非常寬泛的概念，分為行政程序協(xié)調(diào)與行政訴訟協(xié)調(diào)（后者又稱為行政訴訟和解）兩種，并指出“當(dāng)事人就訴訟標(biāo)的具有處分權(quán)，并不違反公益者，行政法院不問(wèn)訴訟程度如何，得隨時(shí)試行和解，受命法官或受托法官亦同”[3]。也有學(xué)者論證：“協(xié)調(diào)是指法院在審理行政案件的過(guò)程中主動(dòng)運(yùn)用法律的基本原則和具體規(guī)定，在雙方當(dāng)事人之間，以及其他相關(guān)各方之間進(jìn)行的協(xié)商、調(diào)停、溝通、探索案件處理辦法的活動(dòng)。對(duì)其加以考察和關(guān)注，是正視現(xiàn)實(shí)的需要。從實(shí)現(xiàn)法治的角度而言，允許協(xié)調(diào)的存在是一件不得已而為之的事情?！盵4]可見(jiàn)行政協(xié)調(diào)這一概念在當(dāng)下學(xué)術(shù)界等同于行政調(diào)解與行政訴訟調(diào)解的混用，并不能為我們提供新的思路。

而訴前協(xié)調(diào)則明顯區(qū)分于上述概念，它大量存在于司法實(shí)踐中，要求法院主動(dòng)在立案受理之前積極參與雙方矛盾的化解，以期在訴訟渠道之外定紛止?fàn)?。雖然訴前協(xié)調(diào)機(jī)制的運(yùn)行避免了對(duì)行政訴訟法第50條的違背，但是其內(nèi)源性障礙也十分突出：一是協(xié)調(diào)效率不高。畢竟訴前協(xié)調(diào)的啟動(dòng)是要等到行政爭(zhēng)議訴至法院之后，有的引發(fā)糾紛矛盾的問(wèn)題已經(jīng)積重難返，特別是涉及到征地拆遷、群體性事件等重大民生問(wèn)題的時(shí)候，更是難以徹底化解行政爭(zhēng)議。二是訴前協(xié)調(diào)的時(shí)間跨度與法律規(guī)定的立案審查期限存在沖突。一般情況下行政訴訟的立案審查以7日為限，但是在司法實(shí)踐中，訴前協(xié)調(diào)的時(shí)間跨度在絕大多數(shù)情況下都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止7日。三是訴前協(xié)調(diào)達(dá)成的協(xié)議并非可供執(zhí)行的法律文書(shū)，矛盾的解決存在隱患。特別是在原告撤回起訴后，一旦行政機(jī)關(guān)反悔，勢(shì)必造成新一輪的矛盾出現(xiàn)甚至激化，嚴(yán)重浪費(fèi)司法資源。

（三）預(yù)防性行政協(xié)調(diào)的特征

預(yù)防性行政協(xié)調(diào)作為一個(gè)嶄新的概念，是指以法院的獨(dú)立介入為核心，通過(guò)長(zhǎng)效機(jī)制的建立，在行政爭(zhēng)議尚未正式形成之前就提前參與到行政決策或協(xié)商過(guò)程中，針對(duì)行政過(guò)程的預(yù)期侵害作出風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，及時(shí)發(fā)出預(yù)警，或者針對(duì)行政過(guò)程的合理性問(wèn)題提供協(xié)調(diào)方案，有效預(yù)防行政爭(zhēng)議的萌芽及激化。筆者認(rèn)為在這個(gè)概念的提出上，用“協(xié)調(diào)”一詞，優(yōu)于用“調(diào)解”一詞，原因不僅在于區(qū)別與行政調(diào)解等其他概念，還在于協(xié)調(diào)與調(diào)解在內(nèi)涵上的側(cè)重點(diǎn)不同：“協(xié)調(diào)注重過(guò)程，調(diào)解強(qiáng)調(diào)結(jié)果；協(xié)調(diào)重視的是法院聯(lián)絡(luò)多方主體的活動(dòng)，調(diào)解注重的是對(duì)當(dāng)事人意愿的落實(shí)”[5]。預(yù)防性行政協(xié)調(diào)的特征在于：

第一，強(qiáng)調(diào)“預(yù)防”，即協(xié)調(diào)啟動(dòng)的最佳時(shí)機(jī)是在行政爭(zhēng)議尚未正式訴至法院之前。如此將行政糾紛矛盾化解的關(guān)口大幅前移，既可以避免行政訴訟法禁止調(diào)解的障礙，又可以及時(shí)化解雙方的潛在矛盾，提高司法公信力。

第二，主體是多元化的，但啟動(dòng)者與主導(dǎo)力量則是法院，通過(guò)司法權(quán)為核心建立一個(gè)系統(tǒng)，由行政機(jī)關(guān)、相關(guān)社會(huì)組織、相對(duì)人等共同參與其中。并且這個(gè)參與的過(guò)程應(yīng)當(dāng)有長(zhǎng)效機(jī)制作為保障，在該機(jī)制中，基于平等、理性的協(xié)商對(duì)話，博得參與各方的利益最大化。

第三，協(xié)調(diào)的對(duì)象是行政過(guò)程。由于“行政行為”概念類型化的天然缺陷，傳統(tǒng)行政行為形式理論在學(xué)界面臨著越來(lái)越大的挑戰(zhàn)，“行政過(guò)程論”應(yīng)運(yùn)而生。日本行政法學(xué)家鹽野宏指出，現(xiàn)代行政權(quán)力的活動(dòng)方式越發(fā)呈現(xiàn)多樣化方式，“作為連續(xù)性的行政過(guò)程中包含了諸多變量因素”，而這種行政過(guò)程是指“行政的法效果的發(fā)生和變動(dòng)的過(guò)程”[5]。因?yàn)轭A(yù)防性行政協(xié)調(diào)強(qiáng)調(diào)的是積極預(yù)防行政爭(zhēng)議的發(fā)生，所以其協(xié)調(diào)對(duì)象就沒(méi)有必要完全套用行政訴訟法關(guān)于行政行為的界定，而是可以將范圍擴(kuò)展至行政過(guò)程，如此才可將能動(dòng)司法發(fā)揮到淋漓盡致。

第四，核心手段有二：其一是對(duì)行政過(guò)程的預(yù)期侵害作出評(píng)估，若有預(yù)期侵害存在且該侵害一旦發(fā)生會(huì)產(chǎn)生無(wú)法挽回的重大損害，即可啟動(dòng)；其二是對(duì)于已經(jīng)發(fā)生實(shí)際侵害，但被排除在現(xiàn)行司法審查范圍之外的行政過(guò)程，比如行政自由裁量行為等合理性問(wèn)題，也可啟動(dòng)。

第五，具備與行政訴訟制度的兼容性，一旦相對(duì)人以明示的方式拒絕繼續(xù)協(xié)調(diào)，可以正式起訴，進(jìn)入訴訟渠道后，預(yù)防性行政協(xié)調(diào)應(yīng)當(dāng)終止，法院應(yīng)及時(shí)裁判。

二、功能定位：預(yù)防性行政協(xié)調(diào)的理論支撐

（一）交往行動(dòng)理論的實(shí)現(xiàn)

當(dāng)代德國(guó)的學(xué)術(shù)大師哈貝馬斯提出的“交往行動(dòng)理論”（也被稱為商談理論），強(qiáng)調(diào)主體間相互交往的、贊同的并且是自覺(jué)遵守的規(guī)范，其合理性的達(dá)成是對(duì)話式的，以語(yǔ)言為媒介，通過(guò)對(duì)話達(dá)到理解與溝通。該理論著力于化解人與人之間的矛盾，重構(gòu)與建設(shè)和諧的人際關(guān)系。[6]這一理論對(duì)于中國(guó)社會(huì)治理的重大啟示在于，社會(huì)的治理應(yīng)當(dāng)開(kāi)展對(duì)話與合作、溝通與協(xié)商，而不是對(duì)抗與強(qiáng)制，社會(huì)治理應(yīng)當(dāng)是溝通性、對(duì)話性地解決糾紛。

預(yù)防性行政協(xié)調(diào)的本質(zhì)就是一種理性的交往行動(dòng)，其重大功能在于以符合規(guī)范的方式，在訴訟渠道之外提供協(xié)商平臺(tái)，在實(shí)現(xiàn)程序正義的同時(shí)實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一；其核心目的是在法治框架之下有效地消除各方分歧，減少行政過(guò)程中因沖突帶來(lái)的負(fù)面影響，由法院作為中立方，獨(dú)立地啟動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，促使行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人通過(guò)會(huì)議、協(xié)商、討論、溝通、交流的方式達(dá)到解決問(wèn)題的共同目標(biāo)，最終實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議的預(yù)防和控制。

（二）能動(dòng)司法的深入推動(dòng)

在理論上對(duì)能動(dòng)司法的一個(gè)經(jīng)典描述是：“法官應(yīng)該審判案件，而不是回避案件，并且要廣泛地利用他們的權(quán)利，尤其是通過(guò)擴(kuò)大平等和個(gè)人自由去促進(jìn)公平——即保護(hù)人的尊嚴(yán)。能動(dòng)主義的法官有義務(wù)為各種社會(huì)不公提供司法救濟(jì)，運(yùn)用手中的權(quán)力，尤其是運(yùn)用將抽象概括的憲法保障加以具體化的權(quán)力去這么做。”[7](P3)隨著我國(guó)的社會(huì)主義法治進(jìn)程不斷深入，作為化解社會(huì)矛盾、維護(hù)公平正義最后一道防線的人民法院，必須要在司法的理念、實(shí)現(xiàn)方法上與時(shí)俱進(jìn)，把能動(dòng)司法作為新形勢(shì)下人民法院服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局的必然選擇，積極主動(dòng)地為大局服務(wù)、為人民司法。

行政審判工作的完善也需要能動(dòng)司法的推動(dòng)，尤其是針對(duì)日益復(fù)雜、具備高度專業(yè)性的行政權(quán)力，其觸角已經(jīng)延伸到社會(huì)領(lǐng)域的各個(gè)細(xì)微層面，行政過(guò)程也應(yīng)當(dāng)被更有效地加以司法監(jiān)督與控制。因此，在當(dāng)下的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，客觀現(xiàn)實(shí)要求司法裁判者在遵循司法被動(dòng)性的前提下，輔之以司法能動(dòng)性，秉承正義的法律價(jià)值和理念，遵循法治原則，充分運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)，在理性地對(duì)案件的事實(shí)問(wèn)題和法律問(wèn)題作出判斷的基礎(chǔ)上行使裁判，以解決糾紛，維護(hù)社會(huì)公平正義和秩序。在通過(guò)行政程序的事中控制與行政訴訟的事后控制之外，預(yù)防性行政協(xié)調(diào)機(jī)制的建立，正是以能動(dòng)的方法對(duì)現(xiàn)行制度的矯正，增設(shè)公民與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行理性溝通的渠道。也即是說(shuō)，預(yù)防性行政協(xié)調(diào)必須是基于司法能動(dòng)地回應(yīng)社會(huì)的需要，并堅(jiān)守公正與維護(hù)公民權(quán)利的立場(chǎng)。

（三）更廣泛權(quán)利保障的提供

在現(xiàn)代法治社會(huì)中，對(duì)于公民權(quán)利應(yīng)當(dāng)提供完整、有效的保障，訴權(quán)是其中最為重要的一種方法——訴權(quán)這一概念雖然是在民事訴訟中首先確立的，但是相對(duì)于對(duì)公民權(quán)利有更大侵害可能性的行政權(quán)力而言，更需要為公民提供強(qiáng)有力的訴權(quán)，為公民請(qǐng)求司法保護(hù)提供全面而有效的途徑。但由于現(xiàn)行的制度設(shè)計(jì)，我國(guó)的行政訴訟在原則上只能審查具體行政行為的合法性，而調(diào)解行為、抽象行政行為、事實(shí)行為等雖然也存在侵害公民權(quán)利的可能，但無(wú)法納入行政訴訟救濟(jì)的體系之中。行政過(guò)程造成的大量侵害若可以通過(guò)某種與行政訴訟機(jī)制兼容的協(xié)調(diào)機(jī)制加以解決的話，會(huì)更好地保障公民權(quán)利。

在尊重法律文本的大前提下，預(yù)防性行政協(xié)調(diào)機(jī)制的建立，使那些不在行政訴訟受案范圍之內(nèi)的行政過(guò)程，也可以通過(guò)理性的協(xié)調(diào)、商談加以解決。同時(shí)，在協(xié)調(diào)不成的情況下，也并不妨礙正式訴訟程序的提起。相對(duì)于行政訴訟程序而言，預(yù)防性行政協(xié)調(diào)的程序更加靈活機(jī)動(dòng)、方式也更加柔和，更重要的是司法權(quán)及時(shí)介入到有可能產(chǎn)生行政爭(zhēng)議的領(lǐng)域，可以對(duì)行政權(quán)力與公民權(quán)利的良性平衡提供有效的保障。既然不能依據(jù)行政訴訟法的規(guī)定作出判決，就需要想其他辦法，利用現(xiàn)行法律允許的方式結(jié)案，這也是預(yù)防性行政協(xié)調(diào)取得合法性及正當(dāng)性的原因。

三、運(yùn)作機(jī)理：預(yù)防性行政協(xié)調(diào)機(jī)制的啟動(dòng)與運(yùn)行

（一）啟動(dòng)的現(xiàn)實(shí)情形

第一，必要情況下法院主動(dòng)啟動(dòng)預(yù)防性行政協(xié)調(diào)的情形。所謂必要情況，是指法院通過(guò)正式公開(kāi)的渠道獲知行政過(guò)程，經(jīng)評(píng)估該行政過(guò)程可能對(duì)公民的重大權(quán)利產(chǎn)生不可逆轉(zhuǎn)的實(shí)質(zhì)性不利影響，或者涉及重大民生問(wèn)題，比如征地拆遷、企業(yè)改制、勞動(dòng)與社會(huì)保障等，處置不當(dāng)有導(dǎo)致群體性事件的可能。此時(shí)，法院應(yīng)啟動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，出具書(shū)面的評(píng)估，并對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政過(guò)程給予指導(dǎo)，同時(shí)深入基層群眾進(jìn)行調(diào)研。

第二，因存在合理性問(wèn)題而需要啟動(dòng)預(yù)防性行政協(xié)調(diào)的情形。在本文語(yǔ)境內(nèi)的行政合理性問(wèn)題的涵義比較寬泛，主要是指由于行政機(jī)構(gòu)決策失誤、行政管理水平底下、行政法律規(guī)范存在沖突或無(wú)法操作等問(wèn)題引起的難以判決的情況。無(wú)論是哪一方敗訴，都可能會(huì)引起更多的矛盾，導(dǎo)致社會(huì)的不安定因素，因此需要法院積極聯(lián)系以促使多個(gè)行政機(jī)關(guān)之間、行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間進(jìn)行協(xié)調(diào)。雖然此時(shí)行政過(guò)程已經(jīng)對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系產(chǎn)生了一定不利影響，但欲尋求的最佳效果是在該行政過(guò)程的不利影響持續(xù)作用的時(shí)候，取得一致的合意，以避免行政爭(zhēng)議的擴(kuò)大化。

第三，自由裁量行為、事實(shí)行為、抽象行為等被排除司法救濟(jì)的行政過(guò)程可以單獨(dú)啟動(dòng)預(yù)防性行政協(xié)調(diào)。對(duì)于自由裁量行為而言，裁量空間的幅度理應(yīng)可以在法院介入的前提下進(jìn)行商談；對(duì)于事實(shí)行為而言，往往是作出具體行政行為的前奏環(huán)節(jié)，雖然不具可訴性，卻極大影響了公民權(quán)利的實(shí)質(zhì)狀態(tài)；對(duì)于抽象行為而言，一旦具體實(shí)施就直接生成具體行政行為，因此法院可以適當(dāng)就此進(jìn)行協(xié)調(diào)，提出問(wèn)題及建議。

第四，相對(duì)人的訴訟請(qǐng)求難以得到法院支持，但涉及基本生存的需要并亟待解決實(shí)際困難的案件，可以啟動(dòng)預(yù)防性行政協(xié)調(diào)。如果法院簡(jiǎn)單地裁定不予受理或者駁回起訴，非常容易激化矛盾。因此法院對(duì)這些案件應(yīng)該查明有關(guān)情況，分別情況作出不同處理。對(duì)于應(yīng)該由其他部門主管的，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人正確的救濟(jì)渠道；如果當(dāng)事人仍然堅(jiān)持訴訟的，法院應(yīng)該先與有關(guān)部門溝通，試行協(xié)調(diào)和解，如確無(wú)協(xié)調(diào)和解可能，再依法處理。

最后，應(yīng)該明確的是，預(yù)防性行政協(xié)調(diào)也存在范圍、界限，并非可以毫無(wú)限制地啟動(dòng)。筆者認(rèn)為排除該機(jī)制的例外情形有二：一是具體行政行為明顯重大違法，對(duì)公民權(quán)利已產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性損害，此時(shí)已無(wú)協(xié)調(diào)空間，應(yīng)當(dāng)依法判決；二是羈束行政行為明顯合法，由于不存在任何裁量空間，已無(wú)協(xié)調(diào)空間，應(yīng)當(dāng)依法判決。

（二）啟動(dòng)的必要條件

第一，以存在預(yù)期侵害或者解決合理性問(wèn)題為原則。如果是針對(duì)尚未作出具體行政行為的預(yù)防性行政協(xié)調(diào)，必須要求侵害發(fā)生具備重大性、迫切性與不可逆轉(zhuǎn)性，無(wú)法期待等到具體行政行為作成之后再通過(guò)事后救濟(jì)的方式加以阻止。換言之，行政活動(dòng)造成的侵害是可以預(yù)見(jiàn)的，在沒(méi)有證據(jù)證明行政機(jī)構(gòu)不作出具體行政行為的前提下，就可以認(rèn)定存在即將作出實(shí)質(zhì)影響行為的高度蓋然性。如果是針對(duì)已經(jīng)產(chǎn)生一定實(shí)質(zhì)性影響的行政過(guò)程，必須存在合理性問(wèn)題，才能給預(yù)防性行政協(xié)調(diào)機(jī)制的啟動(dòng)提供適當(dāng)?shù)姆ɡ砘A(chǔ)與理由。

第二，有明確的行政主體。由于預(yù)防性行政協(xié)調(diào)在解決行政爭(zhēng)議時(shí)介入的關(guān)口大幅前移，因此會(huì)大量存在行政過(guò)程尚未正式產(chǎn)生影響的情況，此時(shí)必須要求受到預(yù)期侵害的相對(duì)人可以提出明確的行政權(quán)力掌控者，即行政主體是特定的。

第三，相對(duì)人在原則上應(yīng)當(dāng)具備“法律上的利益”。即相對(duì)人遭受的預(yù)期侵害與行政活動(dòng)存在法律上的因果關(guān)系，此時(shí)行政過(guò)程已明確指向相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，行政爭(zhēng)議可能處在一觸即發(fā)的狀態(tài)。

四、路徑設(shè)計(jì)：預(yù)防性行政協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)現(xiàn)

（一）建立強(qiáng)有力的利益代表機(jī)制

預(yù)防性行政協(xié)調(diào)機(jī)制的本質(zhì)是要提供平等的協(xié)商平臺(tái)，讓行政主體與相對(duì)人進(jìn)行理性交往，最終在公正的程序保障下，實(shí)現(xiàn)正當(dāng)、有效的息訴效果。由于法院在該協(xié)調(diào)機(jī)制中只是中立的裁判，所以恰當(dāng)?shù)某绦蛟O(shè)計(jì)必須要讓相對(duì)人一方形成足夠強(qiáng)大的利益代表機(jī)制，才可能從內(nèi)在方面實(shí)現(xiàn)真實(shí)的公正。所謂利益代表機(jī)制是公民廣泛參與的結(jié)果，其最終目的是“對(duì)政府管理制度做一基礎(chǔ)性的重新安排，使所有人都可以進(jìn)入并影響政府管理……確保所有受影響的利益都能在行政決定過(guò)程中得到代表”[8](P132)，在該機(jī)制中，公共利益必須形成有力的代表，得以與行政權(quán)力抗衡。

在具體做法上可以有如下嘗試：在協(xié)調(diào)過(guò)程中，除了聽(tīng)取相對(duì)人的意見(jiàn)之外，選取一定數(shù)量的人大代表、人民陪審員、人民調(diào)解員組成預(yù)防性協(xié)調(diào)委員會(huì)，參與到協(xié)調(diào)過(guò)程中；如果相對(duì)人是一個(gè)群體，應(yīng)當(dāng)允許該群體以推選、自愿報(bào)名、搖號(hào)等方法形成代表，履行協(xié)商的行為。這樣其實(shí)有兩個(gè)層次的突破：第一是參與權(quán)的拓展，不僅有行政機(jī)構(gòu)與相對(duì)人之間的對(duì)抗，還把更多的人參與到這個(gè)過(guò)程里，更容易達(dá)致公正的結(jié)果；第二是司法審查原告資格的拓展，讓原本無(wú)法通過(guò)行政訴訟渠道解決的問(wèn)題重新進(jìn)入?yún)f(xié)商平臺(tái)。

（二）建立新的投訴舉報(bào)機(jī)制

這是專門針對(duì)那些被排除在正當(dāng)救濟(jì)渠道之外的訴求，在法院的立案庭或者訴訟服務(wù)中心設(shè)立新的窗口，接受投訴舉報(bào)，在進(jìn)行初步的書(shū)面審查之后再?zèng)Q定是否啟動(dòng)預(yù)防性行政協(xié)調(diào)機(jī)制。主要是將以下幾種行政過(guò)程納入，進(jìn)行提前介入審查：一是行政行為作出之前的勘驗(yàn)、調(diào)查、準(zhǔn)備等事實(shí)行為；二是自由裁量行為中行政權(quán)力的幅度與強(qiáng)度的協(xié)商，這在行政處罰、行政許可、行政合同等具體行政行為中普遍存在；三是對(duì)法院的同級(jí)政府及職能部門制定的規(guī)范性文件，即將對(duì)公民權(quán)利產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。

（三）設(shè)立“法官談心室”工程

由于基層法院的法官最深入基層，充分了解矛盾，有能力第一時(shí)間進(jìn)行判斷分析與協(xié)調(diào)，“法官談心室”的建成為預(yù)防性行政協(xié)調(diào)的推廣提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)。無(wú)錫市錫山區(qū)法院已經(jīng)在這方面走在了前沿，在下屬的安鎮(zhèn)法庭設(shè)立了第一個(gè)以法官姓名命名的“潘洪峰法官談心室”，并準(zhǔn)備以此模式為樣板，在其他幾個(gè)法庭的轄區(qū)各選取一個(gè)社區(qū)，建立“法官談心工作室”，確定具體辦公場(chǎng)所，配置辦公設(shè)施；其人選采取個(gè)人報(bào)名、部門推薦、法庭指導(dǎo)小組確定的方式，確定談心工作室的負(fù)責(zé)法官；同時(shí)舉行工作推進(jìn)會(huì)，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，安排部署“法官談心工作室”的工作時(shí)間、活動(dòng)內(nèi)容、工作方法及保障措施。“法官談心工作室”工程的推進(jìn)，為預(yù)防性行政協(xié)調(diào)機(jī)制的成熟實(shí)踐提供了支撐。

（四）建立備忘預(yù)警機(jī)制

在預(yù)防性行政協(xié)調(diào)完成之后，法院對(duì)本次協(xié)調(diào)工作的基本情況作一個(gè)回顧與總結(jié)，制作備忘錄，載明當(dāng)事人的基本情況、基本事實(shí)、爭(zhēng)議焦點(diǎn)、解決問(wèn)題的具體措施等內(nèi)容，發(fā)送給被訴的行政機(jī)關(guān)及有關(guān)單位，同時(shí)報(bào)送政法委、法制辦備案，為將來(lái)遇到相同或類似爭(zhēng)議時(shí)予以參考，積累訴前協(xié)調(diào)的工作經(jīng)驗(yàn)，從而逐步完善協(xié)調(diào)工作體系。

（五）建立協(xié)調(diào)后的對(duì)接機(jī)制

經(jīng)過(guò)協(xié)調(diào)，由法院發(fā)送司法建議書(shū)，建議停止相關(guān)行政活動(dòng)的，或者經(jīng)過(guò)協(xié)調(diào)達(dá)成協(xié)議，并由法院以行政裁定的形式加以確認(rèn)的，都應(yīng)該及時(shí)按照屬地原則，重點(diǎn)開(kāi)展與相應(yīng)的行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行對(duì)接工作，在做好法律釋明和審判評(píng)估工作的基礎(chǔ)上，緊緊依靠當(dāng)?shù)攸h委政府的力量，想方設(shè)法解決群眾的合理訴求，促使當(dāng)事人徹底息訴，從根源上化解潛在及已經(jīng)萌發(fā)的行政爭(zhēng)議。

五、結(jié)語(yǔ)

人民法院要在訴訟渠道之外尋求良好解決行政爭(zhēng)議的方法，同時(shí)又要彰顯司法公信力，必須要積極探索嶄新的協(xié)調(diào)模式。預(yù)防性行政協(xié)調(diào)機(jī)制的建構(gòu)正是這樣一種有益的嘗試，它突破了法院“不告不理”的框架，重要的是在合法性與正當(dāng)性方面取得了有力支撐，將法院角色在訴訟程序之外恰當(dāng)?shù)刈兂闪嗣苷{(diào)和機(jī)關(guān)，使得法院在力圖發(fā)揮其解決糾紛、維護(hù)穩(wěn)定、改善民生等作用的過(guò)程中，扮演了多重角色。我們共同的職責(zé)與義務(wù)在于：在法治的框架下，把監(jiān)督行政、權(quán)利救濟(jì)與社會(huì)和諧有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，充分體現(xiàn)與發(fā)揮預(yù)防性行政協(xié)調(diào)在構(gòu)建和諧社會(huì)中的地位與作用，不斷豐富和完善社會(huì)管理模式。

注釋：

①相關(guān)敘述與論證可參見(jiàn)周公法：《試論行政訴訟和解制度》，《行政法學(xué)研究》2005年第4期；藺耀昌：《行政爭(zhēng)訟中的和解與調(diào)解》，《行政法學(xué)研究》2006年第3期；葉必豐：《行政和解與調(diào)解：基于公眾參與和誠(chéng)實(shí)信用》，《政治與法律》2008年第5期；張樹(shù)義：《糾紛的行政解決機(jī)制研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2006年版；湛中樂(lè)：《行政調(diào)解、和解制度研究——和諧化解法律爭(zhēng)議》，法律出版社2009年版；范愉：《非訴訟糾紛解決機(jī)制研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2000年版。

②參見(jiàn)周偉：《行政訴訟調(diào)解制度的實(shí)證考察——以湖北省為例》，《公民與法》2009年第3期，第60-64頁(yè)；靳羽：《行政訴訟調(diào)解中的公眾參與》，《人民司法》2011年第5期，第75-80頁(yè)。

［1］劉旺洪.論行政調(diào)解的法治建構(gòu)［J］.學(xué)海，2011，（2）：189-198.

［2］章志遠(yuǎn)，顧勤芳.中國(guó)法律文本中的“行政調(diào)解”研究［J］.江淮論壇，2011，（5）：125-131.

［3］陳新民.和為貴——論行政協(xié)調(diào)的法制改革［J］.行政法學(xué)研究，2007，（3）：5-18.

［4］林莉紅.論行政訴訟中的協(xié)調(diào)——兼評(píng)訴訟調(diào)解［J］.法學(xué)雜志，2010，（9）：44-50.

［5］魯鵬宇.日本行政法學(xué)理構(gòu)造的變革——以行政過(guò)程論為觀察視角［J］.當(dāng)代法學(xué)，2006，（7）：153-160.

［6］王明文.程序主義法律范式：哈貝馬斯解決法律合法性問(wèn)題的一個(gè)嘗試［J］.法制與社會(huì)發(fā)展，2005，（6）：128-134.

［7］【美】克里斯托夫·沃爾夫.司法能動(dòng)主義——自由的保障還是安全的威脅？［M］.黃金榮，譯.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004.

［8］【美】理查德·B·斯圖爾特.美國(guó)行政法的重構(gòu)［M］.沈巋，譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，2002.

責(zé)任編輯、校對(duì)：王巖云

Legal Construction of Precautionary Administrative Coordination

Wang Lixin,Zhou You

In comparison to the theory and practice ofthe administrative litigation mediation system,precautionary administrative coordination creates a breakthrough on validity and legitimacy.It emphasizes that judicial powers must get involved in the administrative process before the administrative dispute taken to court,evaluating the risk assessment of the administrative expected violations and issuing a legal warning.On the other hand,it can put forward a coordinated response to the rationality of administrative process with the purpose of effectively preventing social contradictions,and provide the new angle and access for perfecting social management pattern.

precautionary administrative coordination;administrative process;administrative dispute;mediation

D915.4

A

1673-1573（2012）03-0031-05

2012-07-03

王立新（1967-），男，寧夏平羅人，江蘇省無(wú)錫市錫山區(qū)人民法院院長(zhǎng)，法律碩士，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)；周游（1981-），男，安徽旌德人，江蘇省無(wú)錫市錫山區(qū)人民法院見(jiàn)習(xí)法官助理，法學(xué)博士，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。