中國政府行政機(jī)構(gòu)改革的歷史回顧與思考

張翔，張帥，王洪標(biāo)

(1．安徽大學(xué) 商學(xué)院，安徽 合肥230601;2．安徽大學(xué) 管理學(xué)院 ，安徽合肥230601)

中國政府行政機(jī)構(gòu)改革的歷史回顧與思考

張翔1，張帥2，王洪標(biāo)1

(1．安徽大學(xué) 商學(xué)院，安徽 合肥230601;2．安徽大學(xué) 管理學(xué)院 ，安徽合肥230601)

行政機(jī)構(gòu);改革;職能優(yōu)化;市場機(jī)制

改革開放以來，中國政府先后進(jìn)行了六次行政機(jī)構(gòu)改革，取得了顯著的成效，也在一定程度上提高了政府的行政效率。通過研究中國最近六次政府行政機(jī)構(gòu)改革的異同點(diǎn)，找出主流趨勢與存在的問題。政府行政機(jī)構(gòu)改革主要以縱向改革為主，橫向改革為輔，職能轉(zhuǎn)變，精簡機(jī)構(gòu)成為其主流趨勢，但仍然存在職能劃分不明顯，監(jiān)督機(jī)制不完善，國家立法滯后于行政改革等問題。政府應(yīng)該堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)思想，加快市場與公共服務(wù)的職能優(yōu)化，推進(jìn)政府行政改革的深度與廣度，引進(jìn)先進(jìn)的績效管理方法，建立高效的行政辦事機(jī)構(gòu)。

改革開放以來，中國共實(shí)施了六次較大幅度的政府行政機(jī)構(gòu)改革，取得了顯著的成效，不僅提高了政府的行政效率，還完善了政府的管理職能，同時建立了與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政體制，不斷推動中國社會主義建設(shè)的快速發(fā)展。六次改革雖然主流趨勢相同，但也存在一定的差異。依托行政機(jī)構(gòu)改革的具體細(xì)節(jié)，從機(jī)構(gòu)精簡、職能轉(zhuǎn)變、立法完善三個方面論述行政改革的相同點(diǎn)，再從政府職能劃分、監(jiān)督機(jī)制建立、績效體制完善三個方面闡述其中的區(qū)別，通過對比異同點(diǎn)，找出存在的問題與不足，為后期提出改進(jìn)措施做好鋪墊。

一、六次行政體制改革的相同趨勢

(一)政府機(jī)構(gòu)精簡的改革趨勢

中國政府行政機(jī)構(gòu)改革從1982年到2008年共進(jìn)行了6次規(guī)模較大的改革。首先是1982年國務(wù)院機(jī)構(gòu)第一次改革，主要針對的是政府機(jī)構(gòu)的精簡，改革明確規(guī)定了從中央到地方各級各部門的職數(shù)、年齡、文化機(jī)構(gòu)，并提出減少副職，提高素質(zhì)等要求。改革取得了明顯的效果，國務(wù)院部門從原來的100個精簡到61個，中央人員編制從5.1萬減為3萬人。此后1988年、1993年、1998年、2003年、2008年的政府行政機(jī)構(gòu)改革都延續(xù)著簡化機(jī)構(gòu)與減少核心公務(wù)員編制的趨勢，即不斷優(yōu)化政府體制結(jié)構(gòu)，減少中央與地方核心公務(wù)員數(shù)量，打造高效的辦事機(jī)構(gòu)［1］。2008年的最近一次行政體制改革，國務(wù)院貫徹黨中央十七大全會精神提出建立大部委制的概念，將職能相同或者類似的部門精簡合并，建立以改善民生為重點(diǎn)，加強(qiáng)與整合社會管理與公共部門服務(wù)的新型政府體制。中央通過大部委合并，縮減后的國務(wù)院組成部門僅有27個，地方政府也順應(yīng)社會發(fā)展的需要，按照中央大部委制的概念精簡各級職能部門。

(二)政府機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變的趨勢

政府機(jī)構(gòu)改革的核心是職能轉(zhuǎn)變，適應(yīng)市場發(fā)展的需求，職能轉(zhuǎn)變要以社會與公眾的需求為導(dǎo)向，追求公平與正義，在提高效率的基礎(chǔ)上更加重視公平，保證國家各項(xiàng)職能的完成與實(shí)施。1988年第二次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革著力于推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，建立以間接管理為主，強(qiáng)化宏觀管理職能體制，國務(wù)院改革方案特別提出要合理配置職能、科學(xué)劃分職責(zé)分工、完善運(yùn)行機(jī)制、加速行政立法等內(nèi)容［1］，對后來的四次改革起到很大的指引作用，不但明確了職能優(yōu)化的方向，而且指出職能完善的具體內(nèi)容。2003年為了配合國家社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度的深入發(fā)展，中國政府進(jìn)行了第五次改革，重點(diǎn)仍舊是轉(zhuǎn)變職能，建立符合市場競爭機(jī)制的宏觀調(diào)控體系，完善國家市場監(jiān)管職能，保證經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、穩(wěn)定、快速的發(fā)展。

(三)行政立法完善推動的改革趨勢

良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢與政府行政效率的提高離不開法律這一制度的保障，國家立法是建立法治社會的必然要求，政府的行政體制改革一定要在法律允許的范圍內(nèi)執(zhí)行才能取得更大的成效。法律是政府改革的準(zhǔn)繩，任何改革不能逾越憲法和國家基本法律的要求。1993年8月國家出臺了《國家公務(wù)員暫行條例》，它的頒布是中國人事制度法制化的根本性標(biāo)志，是建立與完善國家公務(wù)員制度的基本依據(jù)。1994年5月《中華人民共和國國家賠償法》確立了以行政賠償制度為核心的國家賠償制度［2］，保護(hù)了公民的合法權(quán)益。1996年3月的《中華人民共和國行政處罰法》與1997年5月的《中華人民共和國行政監(jiān)察法》的頒布與實(shí)施使得國家的監(jiān)督職能有了法律的根本保障，同時國家的根本大法——憲法也對政府行政機(jī)構(gòu)改革提出了要求，要順應(yīng)社會發(fā)展的需要。2006年1月1日實(shí)施的《中華人民共和國公務(wù)員法》規(guī)范了作為政府主體的公務(wù)員群體的行為與職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，為后期的國家行政體制改革奠定了良好的基礎(chǔ)。

二、六次行政體制改革的不同點(diǎn)

(一)政府機(jī)構(gòu)改革的側(cè)重點(diǎn)不同

通過對六次行政體制改革的對比，雖然職能轉(zhuǎn)變是相同趨勢，但是通過每次政府行政機(jī)構(gòu)的名稱變動與職責(zé)劃分可以明顯看出改革的側(cè)重點(diǎn)有所不同。例如:從1988年的對外貿(mào)易合作部到2003年的商務(wù)部，側(cè)重點(diǎn)是加強(qiáng)核心職能，伴隨著行政體制改革的不斷加深，對外貿(mào)易合作部原有的涉外協(xié)調(diào)機(jī)制轉(zhuǎn)移到外交部，而核心職能對外貿(mào)易協(xié)商談判與貿(mào)易出口監(jiān)管的職能得到加強(qiáng)。次要職能的剝離與核心職能的加強(qiáng)是改革體制的主流趨勢，而具體職能的劃分則隨著時代的發(fā)展加以調(diào)整。1988年的行政體制改革側(cè)重點(diǎn)是合理配置職能，1993年的行政改革側(cè)重點(diǎn)則是優(yōu)化職能配置，1998年的改革在原先的基礎(chǔ)上提出規(guī)范政府職能的主題，不僅要合理配置，更要使其法制化、規(guī)范化運(yùn)行。2008年的改革更是提出要強(qiáng)化宏觀部門職能調(diào)控，實(shí)行職能有機(jī)結(jié)合的大一統(tǒng)?？梢姍C(jī)構(gòu)改革由于偏向不同，推動政府職能日益完善。

(二)監(jiān)督機(jī)制健全程度不同

政府監(jiān)督機(jī)制是從不健全到制度確立再到完善的發(fā)展過程，雖然六次改革都涉及到政府機(jī)構(gòu)的調(diào)整與職能劃分，但是對于監(jiān)督機(jī)制的完善則是不斷發(fā)展的，每一階段的改革，監(jiān)督方式都有所不同。改革開放后的第一次行政改革并沒有明確提到監(jiān)督機(jī)制的建立與完善。此后第二次、第三次主要是依托體制政府內(nèi)部的機(jī)構(gòu)監(jiān)督，對于國家立法層面的監(jiān)督機(jī)制基本沒有，第四次改革因?yàn)槌雠_了《國家監(jiān)察法》，從而使得政府機(jī)構(gòu)的職能運(yùn)行有了專項(xiàng)法律的支持，以后《公務(wù)員法》的出臺、《行政許可法》的出臺有效推動了國家行政機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)展。法律的頒布為國家行政機(jī)構(gòu)的改革提供強(qiáng)有力的保證，也為后期的改革提出了更高的要求。

(三)績效體制完善程度不同

績效是衡量一個機(jī)構(gòu)或者個人工作表現(xiàn)與效率的重要標(biāo)準(zhǔn)，隨著社會的發(fā)展與人民的要求提高，政府為了提高自身的行政效率必須建立符合科學(xué)規(guī)律與自身實(shí)際定性與定量的績效標(biāo)準(zhǔn)。政府行政體制改革前四次都沒有明顯涉及這一關(guān)乎改革成敗的重要領(lǐng)域，改革的效果需要通過客觀的標(biāo)準(zhǔn)才能體現(xiàn)出來。原有的標(biāo)準(zhǔn)不符合時代發(fā)展的要求，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展要求官員的素質(zhì)得到提升與政府辦事效率的提高。政府績效的主要標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是公眾利益的維護(hù)，政府的好與壞應(yīng)該由群眾說了算，第五次行政體制改革鮮明提出了需要建立起一套科學(xué)、全面、合理、客觀的績效評估體系，積極促進(jìn)國家公共管理目標(biāo)的完成［3］。2008年行政機(jī)構(gòu)改革后，中央與地方開始試行先進(jìn)的國外績效評估方法，建立符合中國特色的績效標(biāo)準(zhǔn)與績效方法。

三、主流趨勢與存在的問題

通過對比六次改革的異同點(diǎn)，可以看出職能轉(zhuǎn)變是核心與關(guān)鍵，機(jī)構(gòu)精簡是主要表現(xiàn)，縱向改革為主要方法。職能轉(zhuǎn)變是政府機(jī)構(gòu)改革的目的，對社會與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著重要的貢獻(xiàn)，而機(jī)構(gòu)精簡是改革效果的表現(xiàn)，同時也是改革的重要手段。改革是從中央開始，通過中央的指示文件與國務(wù)院帶頭試點(diǎn)，不斷向下推進(jìn)，從最高層到最底層逐步推進(jìn)，體現(xiàn)出明顯的縱向改革趨勢。縱向改革為主的趨勢也是與中央的集權(quán)有著密切的關(guān)系，而橫向改革在歷次改革的過程中不明顯，只是起到輔助作用。任何改革都不是完美的，存在一定的不足，值得以后改進(jìn)，基于此可以通過改革的進(jìn)程發(fā)現(xiàn)以下三點(diǎn)問題的存在。

(一)職責(zé)權(quán)限劃分不清

改革是推進(jìn)了政府行政效率的提高與職能的轉(zhuǎn)變與劃分，但是具體職能的明確仍然存在諸多問題，例如:中國銀監(jiān)會、證監(jiān)會等職能劃分明顯有交叉現(xiàn)象，而中國監(jiān)察部與檢察院等也存在具體的職能交叉，以上的問題直接導(dǎo)致了行政執(zhí)法的混亂與亂收費(fèi)現(xiàn)象的出現(xiàn)。政府要改革，不僅要加快職能的轉(zhuǎn)變，確定職能方向，更要把改革后的政府各機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限具體明確，清晰劃分。

(二)黨政關(guān)系復(fù)雜，缺乏有效約束

中國的行政改革主要是機(jī)構(gòu)與職能的改革，卻沒有涉及到黨與政府互補(bǔ)職能的優(yōu)化與黨政關(guān)系的正確處理［4］，即黨的管理與政府的管理存在許多重復(fù)的地方，很多部門既是執(zhí)法部門也是自身的監(jiān)督部門，橫向監(jiān)督體制沒有很好的貫徹執(zhí)行，政府內(nèi)部監(jiān)督缺乏明顯的分工與執(zhí)行效度。改革涉及行政監(jiān)督的部分較少，相比于其他板塊缺乏總體的規(guī)劃與具體的實(shí)施，監(jiān)督體制滯后于西方發(fā)達(dá)國家，這也是“多頭執(zhí)法”在改革期間多次出現(xiàn)的原因之一。

(三)行政法律法規(guī)建設(shè)與機(jī)構(gòu)改革不匹配

通過上文的立法時間出臺與實(shí)施，可以看出國家行政改革立法與行政機(jī)構(gòu)改革不同步，出現(xiàn)滯后現(xiàn)象。這里的立法是指國家權(quán)力機(jī)關(guān)的專項(xiàng)立法，而不是國務(wù)院或者各部門的法律規(guī)章。法律是改革強(qiáng)有力的保證，因?yàn)樗哂袕?qiáng)制執(zhí)行力。國家的行政機(jī)構(gòu)改革應(yīng)該以法律為準(zhǔn)繩，按照法律的規(guī)定規(guī)范化執(zhí)行。國家的立法應(yīng)該先于國家行政機(jī)構(gòu)的改革，才能更好地推動行政機(jī)構(gòu)的改革與完善，而不是滯后于國家行政改革之后。中國至今為止尚未建立一部專項(xiàng)關(guān)于行政機(jī)構(gòu)改革的立法體系。

四、對策與建議

(一)政府應(yīng)該堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀和建立和諧社會主義的思想為指導(dǎo)

政府機(jī)構(gòu)改革的目的最終是為了服務(wù)于人民，只有堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀才能從根本上樹立機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣?、為社會、為?jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的思想。同時也應(yīng)該加快市場與服務(wù)職能的轉(zhuǎn)化，簡化行政審批和對企業(yè)的行政干預(yù)，建立市場機(jī)制為配置基礎(chǔ)手段，國家宏觀調(diào)控的行政管理機(jī)制，推進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的和諧深入發(fā)展。

(二)政府機(jī)構(gòu)應(yīng)該明確職能劃分，建立完善的監(jiān)督機(jī)制

中央與地方政府的職權(quán)劃分需要進(jìn)一步科學(xué)化、規(guī)范化。同時需要在職能劃分明確的基礎(chǔ)上建立有效的內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制，不僅需要建立高效的政府內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，更要使廣大的人民群眾與社會組織參與監(jiān)督。同時建立媒體監(jiān)督、政府專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督、行政立法監(jiān)督的相結(jié)合監(jiān)督體系，為后期的改革深入發(fā)展打下良好的基礎(chǔ)［5］。

(三)政府應(yīng)該建立公正公平合理的績效評估體制，提高行政機(jī)構(gòu)的工作效率

績效評估考核具有評價功能、導(dǎo)向功能和激勵功能，通過績效評估可以很好地引導(dǎo)政府機(jī)構(gòu)工作效率的提高。政府應(yīng)該積極引進(jìn)科學(xué)的、高效的評估工具，例如標(biāo)桿管理法、BSC管理法，更要打破傳統(tǒng)的單元評估主體結(jié)構(gòu)，建立一個包括考評機(jī)構(gòu)、管理人員、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、群眾、評估對象等在內(nèi)的多元主體評估結(jié)構(gòu)［6］，結(jié)合中國的具體實(shí)踐，制定出一套科學(xué)的、合理的、客觀公正的績效評估體系。

(四)國家應(yīng)該強(qiáng)化立法的保障與導(dǎo)向功能，建立完善的行政法律法規(guī)體系

行政立法應(yīng)該先行于政府的行政機(jī)構(gòu)改革，或者與政府的行政改革同時進(jìn)行。國家通過建立專門的政府行政改革法律與法案，明確政府在改革中的主體作用與其職責(zé)和權(quán)力范圍，通過國家法律為政府的改革提供強(qiáng)有力的保障，使行政改革更合理、更合法。同時法律具有很強(qiáng)的制約力，可以有效約束政府在改革中的不合理行為，以立法的形式明確改革的宏觀方向與規(guī)范改革的階段性步驟。

［1］ 王輝，段華恰，丁先存．新編公共行政學(xué)［M］．合肥:安徽大學(xué)出版社，2008:84-85

［2］ 許前飛．法治化是政府職能轉(zhuǎn)變的正確路徑［J］．當(dāng)代世界與社會主義，2006，(6):22-24.

［3］ 張彌，周天勇．行政體制改革的問題和教訓(xùn)及進(jìn)一步改革的思考［J］．科學(xué)社會主義，2006，(6):19-24.

［4］ 陳立鈞，陳靜．中國政府行政改革的深層思考［J］．遼寧工程技術(shù)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)，2009(2):163-165.

［5］ 牛蕊萍．中國行政機(jī)構(gòu)改革之管見［J］．安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社科版)，1998(2):62-65.

［6］ 張?zhí)┓澹膊块T績效管理［M］．鄭州:鄭州出版社，2003:256-267.

The Chinese Government Adm inistrative Agencies Review ing the History of Reform and Thinking

ZHANG Xiang1，ZHANG Shuai2，WANG Hong-biao1
(1.School of Business Anhui University，Hefei Anhui230601，China;2.School of business Administration University，Hefei Anhui230601，China)

administrative institution;reform;function optimization;marketmechanism

Since the reform and opening up ，the Chinese government＇s six times administrative institution reform，ithasmade a good results，and greatly improved the administrative efficiency of the government．Through the research of China＇s recent six times the administrative agencies of government reform，we find out the differences and similarities between themainstream trends and existing problems，and find that the government administrative institution reform should be given priority，vertical reform ismain and the horizental reform is complementary．Changing functions，streamline institutions continue as amainstream trend，but there are still such problems as:function division not apparent，supervisionmechanism imperfect，the country backward legislation in the administrative reform．The government should adhere to the guidance of scientific view of development thought，to speed up themarketand the public service function optimization，to promote the governmental administrative reform of the depth and breadth，introduce the advanced performancemanagement method to establish efficient administrative agencies．

D 625

A

2095-2708(2012)01-0017-03

2011-06-17

2011年安徽省高校重點(diǎn)科研項(xiàng)目階段性成果 編號;2011sk015zd 2011年安徽大學(xué)“211”工程三期建設(shè)項(xiàng)目—青年科學(xué)基金 編號:ngskno015