公眾參與環(huán)境決策的制度訴求

査術(shù)云

(鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院，河南鄭州450001)

公眾參與環(huán)境決策的制度訴求

査術(shù)云

(鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院，河南鄭州450001)

環(huán)境決策的目標(biāo)是在環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間尋求一種平衡，公眾參與是獲得這種平衡所不可缺少的。而環(huán)境信息公開不完整和相應(yīng)保障制度的缺乏，使得公眾難以成功地參與決策。這種情形之下，環(huán)境信息公開制度的完善、公眾參與程序的規(guī)范和法律救濟(jì)制度的建設(shè)成為公眾成功參與環(huán)境決策最為迫切的制度訴求。

環(huán)境決策;公眾參與;環(huán)境信息公開;法律救濟(jì)

早在19世紀(jì)，恩格斯就對(duì)人類發(fā)出過警告:“我們不要過分陶醉于我們?nèi)祟悓?duì)自然的勝利。對(duì)于每一次這樣的勝利，自然界都對(duì)我們進(jìn)行報(bào)復(fù)”。今天，全球變暖、水資源缺乏、環(huán)境污染、生態(tài)平衡遭破壞等各類全球環(huán)境問題使21世紀(jì)成為潛藏著環(huán)境崩潰危機(jī)的世紀(jì)，我國(guó)也同樣面臨這些環(huán)境問題。改革開放以后，我國(guó)政府為環(huán)境治理付出了很大努力，但環(huán)境狀況依然不容樂觀，因環(huán)境問題引發(fā)的社會(huì)問題比過去更加嚴(yán)重。環(huán)境是社會(huì)的公共產(chǎn)品，環(huán)境決策關(guān)系到每位社會(huì)成員的利益，僅僅依靠政府公權(quán)力對(duì)環(huán)境事務(wù)進(jìn)行決策是不明智的。公眾參與不僅能提高政府公共決策的科學(xué)性和民主性，而且也是避免政府因決策失誤導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定的有效方法。在政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向多元共治的趨勢(shì)下，公眾參與環(huán)境決策不僅是環(huán)境保護(hù)的需要，也是國(guó)家保護(hù)公民民主權(quán)利的一個(gè)重要標(biāo)志。

一、公眾參與環(huán)境決策的權(quán)利來源和內(nèi)涵

(一)公眾參與環(huán)境決策的權(quán)利來源

公眾參與環(huán)境決策的權(quán)利是公民環(huán)境權(quán)的內(nèi)容之一。公民環(huán)境權(quán)“是公民所享受的在健康、舒適和優(yōu)美的環(huán)境中生存和發(fā)展的權(quán)利”［1］(P76)，它主要包括環(huán)境資源利用權(quán)、環(huán)境狀況知情權(quán)、環(huán)境事務(wù)參與權(quán)和環(huán)境侵害請(qǐng)求權(quán)。

20世紀(jì)60年代以來，近現(xiàn)代工業(yè)化帶來的環(huán)境問題愈來愈嚴(yán)重，人類從此時(shí)才開始采取真正意義上的環(huán)境保護(hù)措施。在這種背景下，學(xué)者們提出了“環(huán)境權(quán)”這一概念。1972年，在瑞典斯德哥爾摩召開的聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議宣告:人類有權(quán)在一種能夠過尊嚴(yán)和福利的生活的環(huán)境中享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利。1992年，聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展會(huì)議發(fā)表的《地球憲章》亦制定了這樣的原則:環(huán)境問題最好在所有有關(guān)公民在有關(guān)一級(jí)的參加下加以處理。在國(guó)家一級(jí)，每個(gè)人應(yīng)有適當(dāng)?shù)耐緩将@得有關(guān)公共機(jī)構(gòu)掌握的環(huán)境問題的信息，其中包括關(guān)于他們的社區(qū)內(nèi)有害物質(zhì)活動(dòng)的信息，而且每個(gè)人應(yīng)有機(jī)會(huì)參加決策過程。各國(guó)應(yīng)廣泛地提供信息，從而促進(jìn)和鼓勵(lì)公眾的了解和參與。應(yīng)提供采用司法和行政程序的有效途徑，其中包括賠償和補(bǔ)救措施。1998年，聯(lián)合國(guó)為歐洲制定的《奧胡斯公約》從具體環(huán)境活動(dòng)的參與、與環(huán)境有關(guān)的計(jì)劃和決策及環(huán)境行政法規(guī)和法律決策等方面明確規(guī)定了公眾的決策參與權(quán)。一些國(guó)家也在法律中明確規(guī)定了公民的環(huán)境權(quán)。這些都表明，“當(dāng)政府決策的內(nèi)容影響到公眾的切實(shí)利益時(shí)，公眾應(yīng)當(dāng)享有參與政府決策程序并影響政府決策的權(quán)利”［2］(P52)。

(二)公眾參與環(huán)境決策的內(nèi)涵

公眾參與公共決策是現(xiàn)代公共管理的有機(jī)組成部分。所謂公眾參與，“就是為了落實(shí)民主政治、追求公共利益及實(shí)現(xiàn)公民資格，由公民個(gè)人或公民團(tuán)體從事包括所有公共事務(wù)與決定的行動(dòng)，這些公共事務(wù)是以公民本人切身的地方性事務(wù)為基礎(chǔ)，再逐步擴(kuò)大到全國(guó)性的公共政策”［3］(P37)。環(huán)境是人類生存和生活的基礎(chǔ)，人類是環(huán)境最大的利益相關(guān)者。環(huán)境決策是根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)持續(xù)發(fā)展的需要，確定該時(shí)期的環(huán)境目標(biāo)，并從各種可供選擇的方案中，通過分析和論證，最終做出決定的過程。

二、我國(guó)公眾參與環(huán)境決策的困境

盡管我國(guó)法律賦予了公眾參與環(huán)境決策的權(quán)利，但公眾在實(shí)際情形中仍受到很多限制，面臨著重重困境。

(一)公眾參與環(huán)境決策都是事后參與

在公眾參與環(huán)境決策的實(shí)例中，公眾通常是在媒體報(bào)道之后才了解到項(xiàng)目的基本信息，難以完整全面地了解項(xiàng)目審批和建設(shè)的真實(shí)信息。而這些項(xiàng)目往往是未進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)而違法建設(shè)，或者已經(jīng)完工。對(duì)于項(xiàng)目的審批和環(huán)評(píng)狀況，公眾根本無從了解，更別說參與了。

(二)公眾參與環(huán)境決策多為被動(dòng)參與

從參與的實(shí)際情況來看，政府往往是在媒體廣為曝光或公眾強(qiáng)烈反對(duì)的情況下，才組織召開聽證會(huì)或座談會(huì)，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告的編制和審批階段，并沒有主動(dòng)邀請(qǐng)公眾參與。

(三)公眾無法充分表達(dá)意見

環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中參與的公眾過少，或者選取的公眾不具代表性，使得公眾無法充分表達(dá)意見，環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告結(jié)論難以讓公眾信服。

(四)公眾意見往往不被采納

在一些項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中，公眾參與了，意見也表達(dá)了，但公眾所表達(dá)的科學(xué)合理的意見并不被政府采納，一些對(duì)環(huán)境有重大影響的建設(shè)項(xiàng)目依舊進(jìn)行。

三、我國(guó)環(huán)境決策中公眾參與面臨困境的原因

目前，我國(guó)公眾參與環(huán)境決策的水平較低?！碍h(huán)境政策、環(huán)境法律的正當(dāng)性、有效性、針對(duì)性和可操作性不夠，對(duì)某些影響環(huán)境政策法律實(shí)施的深層次矛盾和原因束手無策。”［4］(P154)公眾參與受到制度和方法上的制約，這主要有三個(gè)方面的原因。

(一)環(huán)境信息公開制度不完善

信息公開在中國(guó)是一種新生事物，傳統(tǒng)行政思想的阻礙使得各地環(huán)境主管部門不愿公開、不屑公開，公眾難以完整及時(shí)地掌握信息，無法參與到環(huán)境決策過程的事前階段。

2008年5月1日，《環(huán)境信息公開辦法》(試行)正式施行，這是我國(guó)政府發(fā)布的第一部有關(guān)信息公開的規(guī)范性文件，表明我國(guó)公民在法律上享有了環(huán)境信息知情權(quán)。然而，公眾獲知政府和企業(yè)的環(huán)境信息仍不容易。政府部門主動(dòng)公開了信息，但相當(dāng)一部分缺乏實(shí)質(zhì)性內(nèi)容;企業(yè)在沒有強(qiáng)制力的情況下，很少主動(dòng)公開。信息公開的社會(huì)效果差強(qiáng)人意。

(二)公眾參與程序不規(guī)范

我國(guó)有關(guān)公眾參與程序的法律并未科學(xué)明確地規(guī)定參與環(huán)境決策的對(duì)象，使得參與到環(huán)境決策中的公眾不足或者不具代表性，公眾意見無法充分表達(dá)。

我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等相關(guān)法律關(guān)于公眾參與環(huán)境管理的規(guī)定只有原則性規(guī)范，對(duì)操作程序沒有作出具體規(guī)定。2006年施行的《環(huán)境影響公眾參與暫行辦法》是我國(guó)環(huán)保領(lǐng)域第一部公眾參與的規(guī)范性文件，盡管其對(duì)公眾參與環(huán)評(píng)的具體范圍、程序、方式和期限作了規(guī)定，但沒有明確公眾的主體地位，對(duì)公眾參與相關(guān)程序方面的規(guī)定也沒有賦予明確的法律效力，公眾的參與權(quán)依舊無法保障。

(三)法律救濟(jì)制度欠缺

法諺有曰:無救濟(jì)無權(quán)利。沒有救濟(jì)機(jī)制的保障，公眾參與環(huán)境決策往往比較被動(dòng)，即便參與亦難免其花瓶的命運(yùn)，公眾意見常常不被采納?，F(xiàn)實(shí)情形中，“無論是私人主體抑或是環(huán)境公權(quán)力主體，可能出于自身利益考慮，常不希望公眾的參與，忽視并架空公眾的環(huán)境保護(hù)權(quán)利”［5］(P57)。常常有企業(yè)為避免在公眾中造成負(fù)面影響而拒絕公開環(huán)境污染信息，一些環(huán)境執(zhí)法部門為了個(gè)人或部門利益不愿公開信息，環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾即使參與，其意見也不被實(shí)際采納。我國(guó)《環(huán)境信息公開辦法》(試行)、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《環(huán)境影響公眾參與暫行辦法》等法律，并沒有對(duì)企業(yè)或政府部門的這些行為規(guī)定法律責(zé)任，面對(duì)這些情形，公眾很無奈。

四、公眾參與環(huán)境決策的制度訴求

“要想使政府的決策和管理更符合民意和反映實(shí)際情況，有利于解決和處理普遍的環(huán)境問題，根本出路在于實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)環(huán)境問題及其解決的全方位、全過程的了解、監(jiān)督與參與?！保?］而要實(shí)現(xiàn)公眾全方位、全過程的了解、監(jiān)督和參與，就要訴求于以下制度的建立或完善。

(一)健全環(huán)境信息公開制度

環(huán)境信息公開是公眾參與環(huán)境決策的必要前提和基礎(chǔ)。首先，我國(guó)現(xiàn)行的《環(huán)境信息公開辦法》(試行)應(yīng)作出適當(dāng)修正，在原有基礎(chǔ)上更加明確各項(xiàng)應(yīng)主動(dòng)公開的環(huán)境信息的公開條件、公開時(shí)間、公開內(nèi)容和形式，提高信息公開的及時(shí)性和有效性，避免企業(yè)以涉及商業(yè)秘密為借口，拒絕合理的環(huán)境信息公開申請(qǐng)。此外，還應(yīng)明晰信息公開的規(guī)則，提高公開信息的完整性。其次，要進(jìn)一步強(qiáng)化信息公開的法律責(zé)任，嚴(yán)懲違法行為。政府和企業(yè)作為環(huán)境信息公開的義務(wù)主體，當(dāng)其不作為或拒絕作為時(shí)，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，強(qiáng)制政府和企業(yè)依法公開環(huán)境信息。再次，公民的環(huán)境信息知情權(quán)受到侵害時(shí)，還應(yīng)獲得法律上的救濟(jì)。當(dāng)環(huán)境信息知情權(quán)的義務(wù)主體忽視或剝奪公眾知情權(quán)時(shí)，公眾能夠通過行政復(fù)議或提起訴訟的途徑對(duì)自己的權(quán)利進(jìn)行補(bǔ)救，保障知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

(二)規(guī)范公眾參與的程序制度

“實(shí)體法上所規(guī)定的權(quán)利義務(wù)如果不經(jīng)過具體的判決就只不過是一種主張或‘權(quán)利義務(wù)的假象’，只是在一定程序過程產(chǎn)生出來的確定性判決中，權(quán)利義務(wù)才得以實(shí)現(xiàn)真正意義上的實(shí)體化或?qū)嵍ɑ！保?］(P6)對(duì)公眾參與環(huán)境決策的程序設(shè)置應(yīng)分以下幾個(gè)步驟。

第一，明確公眾參與的對(duì)象。由于環(huán)境問題具有公共性，影響范圍廣泛，政府在環(huán)境決策的過程中都應(yīng)向公眾公開，讓公眾參與其中。

第二，選擇公眾參與者。環(huán)境決策中涉及的環(huán)境問題有大有小，對(duì)環(huán)境的影響程度也不同，為保證公眾參與的效率，應(yīng)只由相關(guān)公眾參與。這里相關(guān)公眾既包含受環(huán)境直接或間接影響的公民個(gè)人或團(tuán)體等利害關(guān)系人，還應(yīng)包括對(duì)潛在的環(huán)境影響的性質(zhì)、范圍比較了解的專家和環(huán)保社團(tuán)。

第三，確定公眾參與的階段和范圍。一個(gè)完整的環(huán)境決策過程包括目標(biāo)制定、信息調(diào)查和收集、方案設(shè)計(jì)和評(píng)估及反饋調(diào)整，公眾的正式參與始于相關(guān)部門發(fā)布公告之日起，但在不同的決策階段應(yīng)有不同程度的公眾參與。比如在信息調(diào)查和收集階段，應(yīng)讓公眾廣泛地參與，幫助相關(guān)部門尋找問題，而在方案設(shè)計(jì)和評(píng)估階段，則由掌握專業(yè)知識(shí)和技術(shù)的專家參與。

第四，選擇合適的參與方式。雖然公眾參與的方式多種多樣，但在實(shí)際參與中并非總是有效。從各國(guó)的立法與實(shí)踐來看，公眾參與環(huán)境決策的方式主要有咨詢委員會(huì)、一般公開說明會(huì)、公民審查委員會(huì)、聽證會(huì)、發(fā)行手冊(cè)簡(jiǎn)訊、小組研究、民意調(diào)查等。參與的具體方式應(yīng)根據(jù)參與對(duì)象的性質(zhì)和參與階段來選擇，保證參與的有效性。

(三)建立公眾參與法律救濟(jì)制度

法律救濟(jì)是人們維護(hù)自身合法權(quán)益的最后一道保障，公眾參與的法律救濟(jì)制度也是公眾的參與權(quán)及其他相關(guān)權(quán)利的有力保障，因此，法律應(yīng)賦予公眾一定的訴權(quán)。在環(huán)境決策過程中，如果政府應(yīng)邀請(qǐng)相關(guān)公眾參與決策而沒有做到，或者公眾所提出的科學(xué)合理意見沒被采納，最終導(dǎo)致公眾的利益受損，法律應(yīng)規(guī)定政府承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，并對(duì)其法律責(zé)任的歸責(zé)原則、構(gòu)成要件、體現(xiàn)形式等作出具體詳細(xì)的說明。通過這種規(guī)定，公眾可以通過行政救濟(jì)或司法救濟(jì)使自身的權(quán)益獲得恢復(fù)或補(bǔ)救。

［1］呂忠梅．環(huán)境法導(dǎo)論［M］．北京:北京大學(xué)出版社，2010．

［2］汪勁．中外環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度比較研究［M］．北京:北京大學(xué)出版社，2006．

［3］李圖強(qiáng)．現(xiàn)代公共行政中的公民參與［M］．北京:經(jīng)濟(jì)管理出版社，2004．

［4］蔡守秋．環(huán)境政策學(xué)［M］．北京:科學(xué)出版社，2009．

［5］朱謙．公眾環(huán)境保護(hù)的權(quán)利構(gòu)造［M］．北京:知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2008．

［6］史玉成．環(huán)境保護(hù)公眾參與的理念更新與制度重構(gòu)——對(duì)完善我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與法律制度的思考［J］．甘肅社會(huì)科學(xué)，2008，(2)．

［7］［日］谷口安平．程序的正義與訴訟［M］．王亞新，劉榮軍，譯．北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，1996．

On Institutional Pursuit of Public Participation in Environmental Decision

ZHA Shu-yun
(School of Public Administration，Zhengzhou University，Zhengzhou 450001，China)

Pursuing a balance between environmental protection and economic development is the objective of environmental decision．And public participation is indispensable to the balance．However，integrity of environment information and lack of relevant guarantee system make public difficult to participate in environmental decision successfully．In this situation，the most urgent institutional pursuit is improving the environment information disclosure system and the system construction of public Participation Procedure and legal remedy．

Environmental decision;Public participation;Environment information publication;Legal remedy

C931

A

1008—4444(2012)01—0087—03

2011－11－12

査術(shù)云(1986—)，女，河南信陽人，鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)2009級(jí)碩士研究生。

(責(zé)任編輯:王菊芹)