農田水利建設的集體行動及其制度綜述

楊光華

(華南師范大學經(jīng)濟與管理學院，廣東廣州510631)

農田水利建設的集體行動及其制度綜述

楊光華

(華南師范大學經(jīng)濟與管理學院，廣東廣州510631)

近年來國內外學者對農田水利的研究集中在制度、組織合作等方面。綜述了集體行動與農田水利，集體行動、制度對我國農田水利建設的影響，指出目前研究的不足:缺少對個案的深入細致調查研究。

集體行動;制度;農田水利;

近年來農田水利問題逐漸成為學術界探討的熱點。國內外學者從不同視角，使用不同方法研究了農田水利問題，取得了一些研究成果，但迄今為止，涉及到集體行動、制度與農田水利建設、管理的文獻綜述相對較少。因此，對相關文獻進行梳理和綜述是十分必要的。

一、集體行動與農田水利

公共理性選擇理論的代表人物Mancur Lloyd Olson，Jr和Elinor Ostrom分別對集體行動做了精彩的論述。Mancur Lloyd Olson，Jr在《集體行動的邏輯》中認為，任何集團或組織，不管其大小，都是為某一集體利益服務的，其本質就是使集團中的成員受益。除非一個集團中人數(shù)相當少，或者除非存在著強制或其他某種特別手段，促使個人為他們的共同利益行動，否則理性的，尋求自身利益的個人將不會為實現(xiàn)他們共同的或集團的利益而采取行動。因此，小集團比大集團更容易組織起集體行動，成員數(shù)目多的集團的效率一般要低于成員數(shù)目少的集團;具有有選擇性的激勵機制的集團比沒有這種機制的集團更容易組織起集體行動［1］(P5－8)。Elinor Ostrom在《公共事務治理之道》中認為，在一定條件下人們能夠為了集體利益而自主組織起來，進行自主治理，并由此開發(fā)了自主組織和治理公共事務的集體行動制度理論。她認為公共池塘資源占用者所面臨的問題是一個組織問題:如何把占用者獨立行動的情形改變?yōu)檎加谜卟捎脜f(xié)調策略以獲得較高收益或減少共同損失的情形。而一個有效的、成功的自主治理的組織需要解決三大問題，即“新制度的供給問題”、“可信承諾問題”和“相互監(jiān)督問題”［2］(P120－123)。二人在各自著作中不僅論述了集體行動存在的必要性，而且發(fā)現(xiàn)了集體行動面臨的組織問題。

組織合作都屬于集體行動的范疇。一些國內外學者發(fā)現(xiàn)了水利、灌溉用水管理與集體行動的關系。費孝通曾指出，水的調節(jié)是需要合作的。在排水時必須把一墐地里的水從公共水溝里排出去，在同一墐地里勞動的人是共命運的。因此，便出現(xiàn)了一個很好地組織起來的集體排水系統(tǒng)［3］(P135)。1947年，他在分析中國農民聚村而居的原因時指出，水利合作的需要是農民聚村而居的一個原因［4］(P9)。karl August Wittfogel認為，“東方專制主義”正是來源于治水管理的需要，治水農業(yè)必須進行大規(guī)模的合作。他指出，只有投入大量勞動力才能疏導和儲積大量的水，而這大量的勞動力還必須進行協(xié)調，賦予紀律和加以領導。分配灌溉用水的組織工作以其精致微妙和領導集中而著稱，分配灌溉用水工作的人必須進行非常精確的合作［5(P236)］。費孝通和karl August Wittfogel從不同角度論述了水利、灌溉用水管理需要組織集體行動，Douglass C．North在《經(jīng)濟史的結構與變遷》中認為，組織問題在灌溉農業(yè)中更復雜:必須籌集到一個灌溉系統(tǒng)所需要的資本，為了在灌區(qū)分配用水，需要開鑿和維修溝渠、組織排水系統(tǒng)、安排水閘和水槽等［6］(P55)。而Maurice Freedmman提到強勢家族對于灌溉系統(tǒng)的支配。他指出，地方習俗使強宗大族占有最好的土地和最有用的灌溉系統(tǒng)［7］(P18)。

很多國內外學者研究了農戶參與水利管理的問題，積極倡導農戶組織合作參與水利管理，有的學者還提出了一些建議。Elinor Ostrom、Bardhan、Meinzen-Dick等用實證方法研究農民參與灌溉管理或其他自然資源管理獲得成功的原理。其結果表明，在解決自然資源管理問題的權力轉移過程中，用水戶自治組織具有很大的潛力［8］。Meinzen-Dick等進一步研究了印度灌溉系統(tǒng)中影響用水者組織和共同行動的因素，認為用水者組織的經(jīng)歷可能會增加由農民共同完成維持工作的可能性［9］(P7－81)。許志方、李代鑫、韓洪云、黃祖輝等提出讓廣大農民用水戶參與到水利管理中來。鄭風田也提出了重構農戶合作機制，建立“農民本位”為主線的投入與管理機制等。但王金霞、黃季餛、Scott Rozelle對農戶參與及管理者的激勵機制進行了研究，結果表明管理者缺乏有效的激勵機制，使水管理制度改革中的農戶參與流于形式［10］。賀雪峰指出，運行良好的用水戶協(xié)會并不是真的農民自愿組成的協(xié)會，而是以村民小組為基礎，依靠原來的村民組長個人權威來推動農田灌溉。水利不是合作問題而是組織問題，當前中國農田水利建設和灌溉體制上存在的方向性錯誤，是推倒了本來可用的村社組織，而倡導根本就不可行、也不適合中國國情的農民用水協(xié)會［11］。而Kijne指出，在水資源管理方式轉變的過程中，將用水者協(xié)會的組建作為單一的嘗試方式并不能獲得成功，政府的支持是必不可少的。賀雪峰、羅興佐等調查荊門農民自發(fā)創(chuàng)造的“劃片承包”辦法后，提出了建立一個雙層的農田水利建設體制，由村組、農戶及“片”來承擔農村小水利。李昌平也指出，水利是公共品和半公共品，只能以國家服務和農民組織內部服務為主，政府要承擔或幫助農民組織承擔農業(yè)水利的責任和義務［12］(P127－128)。而周玉璽則認為，應該結合我國實際，考慮農村小型水利工程的物品特性、不同環(huán)境條件、不同規(guī)模、不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展條件和不同時段的宏觀政治經(jīng)濟條件，其供給制度安排(模式)不應只局限在構建“政府—市場”的二元結構，應根據(jù)用戶數(shù)量、輻射范圍等因素，合理確定最優(yōu)的農戶自愿合作供給制度［13］(P127－128)。

二、集體行動對我國農田水利建設的影響

一些學者注意到了集體行動對我國不同時期水利建設、維護和管理的影響。費孝通重訪江村時，發(fā)現(xiàn)江村在水利上有了改進主要是因為合作化的力量。黃宗智指出，過去(新中國成立前)水利很大程度上歸于地方和鄉(xiāng)村上層人士的偶然的引導和協(xié)調;新中國成立后水利改進的關鍵在于系統(tǒng)的組織。集體化，以及隨之而來的深入到自然村一級的黨政機器，為基層水利的幾乎免費實施提供了組織前提。水利系統(tǒng)的維持也主要依靠集體所有制單位。1985年以來排水渠道的維持分散到各戶，但隨之帶來了很多問題［14］(P2－4)。羅興佐指出，在基層治水方面，民間治水組織非常發(fā)達，這類組織借助某些傳統(tǒng)資源(宗族、宗教)實現(xiàn)了區(qū)域社會內經(jīng)常性的治水活動，治水具有明顯的區(qū)域差異。國家動員與組織，是傳統(tǒng)體制時期水利建設取得巨大成就的經(jīng)驗?！凹瘷嗍絼訂T體制”提供了啟動、推進水利建設所必需的強有力的組織保證。人民公社解體后，由于缺乏鄉(xiāng)村組織來組織農民，使得農田水利供給嚴重不足［15］(P23)。鄭風田指出，在集體化時期，國家在進行農田水利基礎設施建設時一直依靠的是在土地集體所有制基礎上的強制動員機制;家庭承包制的實行，出現(xiàn)農田水利等公共事務缺乏組織與管理的現(xiàn)象;實行農村稅費改革后，與農田水利建設有關的公積金、“勞動義務工”和“勞動積累工”被取消，導致原有的農田水利設施荒廢［16］。胡靖認為，現(xiàn)階段村莊組織能力、行動能力的渙散，不僅讓小水窖低效、無用，還導致了農村原有的陂塘陷入癱瘓、半癱瘓狀態(tài)。如果集體擁有足夠的權威和統(tǒng)籌能力、組織能力，便可以相對有效地協(xié)調農田灌溉與水庫的關系［17］。溫鐵軍指出，目前農民都是一家一戶，一盤散沙，現(xiàn)在很少發(fā)動群眾、組織群眾開展水利建設，投到村以下的小型工程上［18］。

三、制度與我國的農田水利建設

新中國成立后逐步解決了水旱之災，學界認為這離不開我們先進的社會主義制度。一些水利專家從宏觀層面研究和論述了1949年以來的農田水利建設。張含英、錢正英、張岳等分別在不同歷史時期，從黨的領導和社會主義制度優(yōu)越性等方面概括了新中國水利建設(包括農田水利)取得的成就。一些學者也積極肯定新中國成立后(尤其是新中國成立至改革開放前)我國農田水利建設所取得的成就。羅興佐、賀雪峰等認為，人民公社具有建設大水利的組織基礎，人民公社極大地降低了建設大水利的交易費用和組織成本。傳統(tǒng)體制時期之所以在水利建設上取得了巨大成就，其根本原因在于傳統(tǒng)體制提供了水利建設所需的一切資源。經(jīng)過土地改革、合作化和人民公社而建立起來的集權式動員體制，為水利建設提供了強有力的政治、經(jīng)濟和文化基礎［19］(P155－158)。鄭風田指出，20世紀80年代以前的水利建設取得了巨大成績的原因之一是“公社”的體制使得農田水利設施的外部性有效地內在化了［16］。陳貴華認為，我國農田水利建設取得成就，除了億萬農民積極性、主動性的發(fā)揮之外，社會主義制度優(yōu)越性的體現(xiàn)、政府高效嚴密的治水組織體系的建立、農村基層政權職能的發(fā)揮等制度因素也起著重要的作用［20］。

近年來，有的學者從農業(yè)經(jīng)濟制度、農田水利的建設管理機制等視角描述和分析農田水利的問題和成因。胡靖認為，2010年西南旱災暴露出“大包干”制度的問題?，F(xiàn)行的農業(yè)經(jīng)濟制度不僅直接導致了農業(yè)、農戶灌溉成本憑空放大，而且難以應對農業(yè)危機，甚至會促成小危機彌漫為大危機?！按蟀伞敝贫仁罐r戶交易、談判困難，使小水窖無法或不值得協(xié)調利用，使陂塘的蓄水功能癱瘓、消失，使村組織渙散，農民散沙一盤［21］。

學界對農田水利制度的改革思路或對策建議爭議頗大。一種觀點主張用市場化的辦法解決，認為只要產(chǎn)權清晰，農田水利建設資金投入數(shù)量與效益就會大大提高。如姜開鵬、汪志農等認為我國農村小型水利工程管理的唯一的出路就是改革舊的經(jīng)營管理體制與運行機制，建立符合市場經(jīng)濟客觀要求，充滿生機和活力的管理體制和運行機制。另一種觀點主張避免農田水利的完全市場化。如李昌平指出，應避免農業(yè)水利完全市場化。20世紀90年代曾經(jīng)一度出現(xiàn)過水利市場化的改革，小農家庭經(jīng)營是無法承受水利市場化價格的，這樣的改革必將危及小農家庭經(jīng)營安全和國家糧食安全［12］(P127－128)。

此外，一些學者對稅費改革后采用的“一事一議”和用水協(xié)會制度也進行了研究。羅興佐認為，“一事一議”制度在供給農村社區(qū)公共品特別是農田水利設施方面陷入了困境，主要表現(xiàn)為它不具有法律和行政強制力，無法克服社區(qū)居民的搭便車行為，使很多公共事務“議而不決、決而無果”［23］(P23)。張陸彪、劉靜、胡定寰結合用水者協(xié)會在中國建立的實踐效果及存在的問題，指出目前用水者協(xié)會的組建還是我國水利行業(yè)發(fā)展的一個難點。黃祖輝、穆賢清等認為灌區(qū)農民用水者協(xié)會的管理模式能夠提升農戶參與管理灌溉系統(tǒng)的集體行動空間。但由于權利轉移不充分，當前我國灌區(qū)農民用水者協(xié)會的進一步發(fā)展面臨眾多的制約。而賀雪峰則指出，農民用水協(xié)會不適合中國國情。外國的用水協(xié)會是由農場主組成的，一個農場主擁有幾百上千畝土地，幾戶就組成一個協(xié)會，當然可以搞好。我國則是千家萬戶的小農，根本無法解決千家萬戶小農的利益協(xié)調成本問題［11］。

四、結論

綜上所述，近年來國內外學者對農田水利的研究集中在制度、組織合作等方面。然而，多數(shù)學者的研究從宏觀方面出發(fā)，忽視從微觀方面對農田水利問題進行細致的考察，缺少對個案的深入調查研究。

［1］曼瑟·奧爾森．集體行動的邏輯［M］．陳郁，等，譯．上海:上海三聯(lián)書店，1995．

［2］埃莉諾·奧斯特羅姆．公共事務治理之道—集體行動制度的演進［M］．余遜達，等，譯．上海:上海三聯(lián)書店，2000．

［3］費孝通．江村農民生活及其變遷［M］．蘭州:敦煌文藝出版社，2000．

［4］費孝通．鄉(xiāng)土本色生育制度［M］．北京:北京大學出版社，2004．

［5］魏特夫．東方專制主義［M］．北京:中國社會科學出版社，1989．

［6］道格拉斯·C．諾斯．經(jīng)濟史的結構與變遷［M］．厲以平，譯．北京:商務印書館，2009:．

［7］弗里德曼．中國東南的宗族組織［M］．上海:上海人民出版社，2000．

［8］Bardhan，P．Analytics of the institutions of informal cooperation in rural development［J］．World Development．1993，(4)．

［9］Meinzen-Dick，R．S．User organizations for sustainable water services，World Bank Technical Paper．39［R］．Washington，DC:World Bank．1997．

［10］王金霞，黃季餛，ScottR．地下水灌溉系統(tǒng)產(chǎn)權制度的創(chuàng)新與理論解釋［J］．經(jīng)濟研究．2000，(4)．

［11］賀雪峰．“農民用水戶協(xié)會”為何水土不服?［J］．改革內參，2010，(11)．

［12］李昌平．大氣候［M］．西安:陜西人民出版社，2009．

［13］周玉璽．水資源管理制度創(chuàng)新與政策選擇研究［D］．濟南:山東農業(yè)大學，2005．

［14］黃宗智．長江三角洲小農家庭與鄉(xiāng)村發(fā)展［M］．北京:中華書局，2000．

［15］羅興佐．治水:國家介入與農民合作［M］．武漢:湖北人民出版社，2006．

［16］鄭鳳田．大旱暴露出的真問題［J］．中國減災，2009，(2)．

［17］胡靖．小水利之殤與農村的“公共悲劇”［J］．綠葉，2010，(5)．

［18］溫鐵軍．從西南大旱反思我國農村水利投入方式［J］．中國合作經(jīng)濟，2010，(4)．

［19］賀雪峰．鄉(xiāng)村的前途［M］．濟南:山東人民出版社，2007．

［20］陳貴華．我國農田水利建設取得成就的制度分析［J］．西北農林科技大學學報(社會科學版)，2010，(1)．

［21］胡靖．小水利之殤與農村的“公共悲劇”［J］．綠葉，2010，(5)．

［22］羅興佐．治水:國家介入與農民合作［M］．武漢:湖北人民出版社，2006．

Review of Collective Action of Irrigation Construction and Its System

YANG Guang-hua
(School of Economics and Management，South China Normal University，Guangzhou 510631，China)

The research which was did by domestic and foreign scholars in recent years，focused on the institution，organization，cooperation and so on．After reviewing collective action and irrigation，and the influence of china's irrigation construction which were related with collective action and Institution，the shortage of current researches was found:lacking depth，detailed survey and research．

Collective action;Institution;Irrigation

G112

A

1008—4444(2012)01—0024—03

2011－10－25

楊光華(1982—)，男，重慶銅梁人，華南師范大學經(jīng)濟與管理學院國民經(jīng)濟學研究生。

(責任編輯:劉明)