民間資本進(jìn)入城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域政策評(píng)估

翁辰宇

(浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江杭州310018)

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，民間資本的實(shí)力也日以雄厚，如何做好民間資本的管理工作，引導(dǎo)民間投資健康有序發(fā)展，越來(lái)越受到國(guó)家政策的關(guān)注。2005年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》;2010年，又發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》。這些政策的出臺(tái)標(biāo)志著國(guó)家對(duì)民間資本投資渠道限制的放開(kāi)，而其中以城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施等公用事業(yè)為導(dǎo)向的投資則最具代表性。在實(shí)際政策落實(shí)的過(guò)程中，民間資本投資的總量是否有較快的增長(zhǎng)，民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域所占的比重高低，投資環(huán)境的構(gòu)建情況，以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的發(fā)展情況等，都是檢驗(yàn)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的重要方面。筆者以弗蘭克·費(fèi)希爾的公共政策評(píng)估方法為分析框架，對(duì)民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的開(kāi)展情況進(jìn)行論證評(píng)估，以期對(duì)該政策的總體效應(yīng)做出客觀、有效的評(píng)判分析。

一、費(fèi)希爾公共政策評(píng)估理論的內(nèi)涵

費(fèi)希爾的公共政策評(píng)估理論建立在對(duì)傳統(tǒng)實(shí)證主義政策評(píng)估模式的揚(yáng)棄之上。他認(rèn)為，傳統(tǒng)的實(shí)證主義政策過(guò)分強(qiáng)調(diào)事實(shí)與價(jià)值的分離，運(yùn)用大量的技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)政策效率和效益的量化考察。這種評(píng)估雖然關(guān)注效率、效果等問(wèn)題，提高了政策評(píng)估的客觀性和可控性，卻忽略了價(jià)值層面對(duì)公正性、社會(huì)性、道德觀等因素的考察，因而是一種本末倒置的行為，其結(jié)果也只能算是偽評(píng)估。

費(fèi)希爾的政策評(píng)估邏輯框架有效整合了事實(shí)和價(jià)值兩個(gè)層面的判斷，為公共政策問(wèn)題的評(píng)估提供了綜合的方法論視角。他認(rèn)為，公共政策問(wèn)題的分析需要考慮多方面、多層次的問(wèn)題。首先，對(duì)于具體的政策項(xiàng)目問(wèn)題，政策評(píng)估應(yīng)該對(duì)其實(shí)際目標(biāo)做出明確界定和監(jiān)測(cè)，并指出政策項(xiàng)目對(duì)政策客體和受眾的影響;其次，政策評(píng)估還應(yīng)當(dāng)考慮公共政策對(duì)社會(huì)整體的預(yù)期影響;最后，還應(yīng)該對(duì)公共政策所包涵的社會(huì)價(jià)值和政治價(jià)值進(jìn)行說(shuō)明［1］(P4)。

政策評(píng)估邏輯框架主要包括了兩個(gè)層面的評(píng)估。第一個(gè)層面的評(píng)估由“項(xiàng)目驗(yàn)證”和“情景確認(rèn)”組成。這一層面的評(píng)估主要描述某項(xiàng)政策本身的具體目標(biāo)任務(wù)的完成度和與政策相關(guān)背景因素的關(guān)系，屬于微觀事實(shí)層面的評(píng)估，一般運(yùn)用傳統(tǒng)的實(shí)證主義的評(píng)估方法實(shí)現(xiàn)。第二個(gè)層面的評(píng)估由“社會(huì)論證”和“社會(huì)選擇”組成。這個(gè)層面的評(píng)估從具體的情景轉(zhuǎn)向一個(gè)更高的層次，更多地描述政策和整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)之間的關(guān)系，屬于宏觀價(jià)值層面的評(píng)估。該邏輯框架比較科學(xué)全面地反映政策評(píng)估的三種基本功能——認(rèn)定結(jié)果事實(shí)、建構(gòu)因果關(guān)系、做出價(jià)值判斷［2］(P397)，因此，能夠廣泛地適用于各種公共政策效果和影響的評(píng)估。

二、民間資本投資城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的具體政策評(píng)估

(一)項(xiàng)目驗(yàn)證:政策項(xiàng)目結(jié)果有效性的評(píng)估

項(xiàng)目驗(yàn)證是費(fèi)希爾政策評(píng)估框架的第一階段，其論證的焦點(diǎn)是公共政策項(xiàng)目的目的，主要從實(shí)證分析的角度考察政策項(xiàng)目實(shí)施的效果以及是否達(dá)到既定的目標(biāo)。在這個(gè)階段，主要檢驗(yàn)的對(duì)象并非高層次的社會(huì)導(dǎo)向性的政策目標(biāo)，而是與政策目標(biāo)直接關(guān)聯(lián)的各項(xiàng)政策項(xiàng)目效果的實(shí)現(xiàn)程度。

基礎(chǔ)設(shè)施的供給一直以來(lái)以政府為主體，而財(cái)政投資總量的限制是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)得不到滿足的矛盾根源，民間資本作為新的增長(zhǎng)來(lái)源，進(jìn)入了政策視野。在政策實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，國(guó)家先后出臺(tái)“非公有制經(jīng)濟(jì)36條”(國(guó)發(fā)［2005］3號(hào))和“新36條”(國(guó)發(fā)［2010］13號(hào))等政策來(lái)促進(jìn)和規(guī)范民間資本投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。主要的措施有:放寬對(duì)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)特別是個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的投資限制，降低準(zhǔn)入門檻;加快改革投資體制，簡(jiǎn)化審批程序和手續(xù)，拓寬民間投資進(jìn)入渠道;加大財(cái)稅政策對(duì)民間投資的傾斜力度;創(chuàng)新、發(fā)展適應(yīng)民間投資需要的多層次金融體系;建立投資服務(wù)體系，幫助民間投資者提高管理和決策水平。對(duì)于這一階段的政策評(píng)估，主要是由民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投資建設(shè)的總量來(lái)反映。我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的投資總額從2003年的14 617.6億元增長(zhǎng)到2010年的70 581.8億元，年平均增長(zhǎng)率為25.45%。特別是2008年之后的投資增長(zhǎng)率和總量都保持了高速的增長(zhǎng)，而民間資本投資固定資產(chǎn)的總額也從2003年的23 617.4億元增長(zhǎng)到2010年的165 752.0億元，其投資總額在所有投資額中的比重也從2003年的48.34%增長(zhǎng)到2010年的60.69%①數(shù)據(jù)來(lái)源:根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒《(2003—2010年)整理所得。。由此可見(jiàn)，民間資本對(duì)于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的促進(jìn)效果是十分顯著的。按照成本—效益分析的方法對(duì)該政策進(jìn)行分析，可以看到，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的準(zhǔn)入門檻降低了，審批的程序較之以往變得更加簡(jiǎn)化，民間投資的主體也擁有了更為廣泛的投資渠道進(jìn)入該領(lǐng)域。在項(xiàng)目驗(yàn)證的層面上，民間資本鼓勵(lì)政策能夠有效地提高城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)資金使用的效率，大幅降低融資成本和制度成本的限制，積極推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的快速發(fā)展。

(二)情景確認(rèn):政策相關(guān)環(huán)境背景評(píng)估

情景分析是指對(duì)與政策相關(guān)的各種背景、環(huán)境等所進(jìn)行的分析。情景確認(rèn)階段的主要任務(wù)是考察政策目標(biāo)是否適合特定政策問(wèn)題的背景，也就是說(shuō)，這個(gè)階段的評(píng)估不再局限于政策項(xiàng)目、指標(biāo)完成的情況，而是要討論政策會(huì)對(duì)其所面臨的政策問(wèn)題環(huán)境產(chǎn)生什么樣的影響以及影響的大小。為實(shí)現(xiàn)這個(gè)目的，情景分析把重點(diǎn)由經(jīng)驗(yàn)主義的定量研究轉(zhuǎn)向了規(guī)范討論和定性分析。

情景確認(rèn)環(huán)節(jié)的主要任務(wù)是評(píng)估這一系列政策是否能夠真正地緩解投資的不足，是否能夠?qū)崿F(xiàn)民間資本的有效配置。目前，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)面臨諸多問(wèn)題。首先，對(duì)民間資本投資的限制和障礙依然存在，民間資本投資受兩道門的限制。一是“玻璃門”，指對(duì)民間資本可以投資的相關(guān)領(lǐng)域名義上的鼓勵(lì)、開(kāi)放，而在實(shí)際中卻有各種門檻和審批等限制，造成看得見(jiàn)、進(jìn)不去的現(xiàn)象;二是“彈簧門”，指民間資本進(jìn)入相關(guān)領(lǐng)域投資需要很高的成本，稍有與規(guī)則不相符的行為，就會(huì)被限制或剝奪資格［3］。其次，對(duì)民間資本的投資缺乏激勵(lì)和吸引力。很多允許進(jìn)入的領(lǐng)域往往回報(bào)率很低，而政府又缺乏相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制，因此，民間資本對(duì)進(jìn)入這些領(lǐng)域的興趣很低。再次，一些領(lǐng)域的投資缺乏有效的監(jiān)管和規(guī)范，致使民間資本進(jìn)入之后陷入隨意開(kāi)發(fā)和無(wú)序經(jīng)營(yíng)的狀態(tài)，造成相關(guān)建設(shè)混亂和低效率的局面。造成這些問(wèn)題的原因主要有如下幾個(gè)方面:一是對(duì)民間資本地位的認(rèn)可依然存在偏見(jiàn)，認(rèn)為民間資本無(wú)法勝任大型基建等領(lǐng)域的建設(shè)任務(wù)，在政策解讀和執(zhí)行的時(shí)候，限制民間投資，排擠民營(yíng)企業(yè);二是在降低門檻的同時(shí)，無(wú)法保證投資行為得到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，民間資本本性逐利，如何保證回報(bào)率是政策必須考慮的重點(diǎn);三是民間資本進(jìn)入基建等相關(guān)領(lǐng)域缺乏相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和政策法規(guī)，投資的靈活度同建設(shè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)范度之間的矛盾始終存在。所以，從情景確認(rèn)這個(gè)環(huán)節(jié)上來(lái)看，民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的政策所面臨的政策相關(guān)環(huán)境因素是復(fù)雜而嚴(yán)峻的，因此，需要在更高層次上進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范。

(三)社會(huì)論證:政策社會(huì)影響的評(píng)估

到社會(huì)論證的階段，政策評(píng)估的焦點(diǎn)也從具體的問(wèn)題情景分析轉(zhuǎn)為社會(huì)整體系統(tǒng)的分析。首先，需要對(duì)目標(biāo)、價(jià)值和社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)制度安排的行為進(jìn)行界定;其次，需要對(duì)政策在這些規(guī)范過(guò)程中的預(yù)期影響進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)評(píng)估。

該階段的分析主要從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及政府和民間資本關(guān)系的角度上把握民間資本對(duì)投資的影響。首先，鼓勵(lì)引導(dǎo)民間投資，促進(jìn)市政公用事業(yè)發(fā)展，為全面建設(shè)小康社會(huì)和城鎮(zhèn)化發(fā)展提供必要的基礎(chǔ)條件，這也是城市市政公用事業(yè)改革的目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展離不開(kāi)基礎(chǔ)設(shè)施的配套完善，民間資本的引入能夠最大化緩解財(cái)政投資的不足，確?；A(chǔ)設(shè)施的持續(xù)建設(shè)，進(jìn)而為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展提供保證。其次，鼓勵(lì)民間資本的進(jìn)入有利于建立一種政府和民間有效競(jìng)爭(zhēng)與合作的機(jī)制。它的建立為打破政府壟斷、提高政府效率、擴(kuò)大民間參與提供了一個(gè)平臺(tái)。在這個(gè)平臺(tái)上，政府和個(gè)體可以通過(guò)多種多樣的形式進(jìn)行合作，而政府扮演的角色也要發(fā)生轉(zhuǎn)變，不再集裁判員和運(yùn)動(dòng)員身份于一身，而是將更多精力投入到提供規(guī)則和進(jìn)行監(jiān)管中去。再次，鼓勵(lì)引導(dǎo)民間投資還有助于樹(shù)立企業(yè)的公共責(zé)任意識(shí)，改變其原本追逐利益的惟一訴求，為企業(yè)反哺社會(huì)創(chuàng)造有利環(huán)境，建立企業(yè)同社會(huì)的良好互動(dòng)關(guān)系。

(四)社會(huì)選擇:政策對(duì)意識(shí)形態(tài)影響的評(píng)估

社會(huì)選擇的基本目標(biāo)是用理智來(lái)代替生活方式或者意識(shí)形態(tài)上出現(xiàn)的隨意偏好或私利。需要考慮如下問(wèn)題:現(xiàn)實(shí)存在的社會(huì)秩序的根本思想是否能夠?yàn)楣胶侠淼亟鉀Q相互沖突的觀點(diǎn)提供基礎(chǔ)，如果不能解決根本的價(jià)值沖突，是否還存在其他的社會(huì)秩序?yàn)橄嗷_突的利益和需求提供解決的途徑。

對(duì)于民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的意識(shí)形態(tài)層次的評(píng)估，可以從兩個(gè)視角進(jìn)行考察:一是效率性，二是公平性。首先，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的供給主體一般是由政府來(lái)承擔(dān)的，而政府本身的局限性使其作為供給主體是低效率的，是難以實(shí)現(xiàn)成本與效益的最大化的。理論研究認(rèn)為，公共資源的有效配置主要是由市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)的，任何市場(chǎng)之外的力量都不能取代市場(chǎng)的作用，雖然市場(chǎng)本身有其缺點(diǎn)，但是依然好過(guò)政府干預(yù)的解決方式，否則容易形成壟斷。所以，引入民間資本的最大意義在于其打破了政府壟斷基建的歷史，能夠促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)效率的提高。其次，從推動(dòng)公平性的角度來(lái)考慮，基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)本身大部分屬于公共物品的范疇，因此，其受益的對(duì)象為全部民眾，所以，引入多元化的投資主體能夠確保建設(shè)總量和水平的持續(xù)增長(zhǎng)，有利于社會(huì)整體發(fā)展和民眾公共福利的提升。從這個(gè)角度來(lái)看，民間資本的投資能夠促進(jìn)社會(huì)公平。

三、事實(shí)——價(jià)值政策評(píng)估框架的思考

因此，“鼓勵(lì)引導(dǎo)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)”政策的推行是符合社會(huì)根本利益的。當(dāng)然，不同層次的評(píng)估，中間的環(huán)節(jié)容易出現(xiàn)相互矛盾的情況。在實(shí)際中，當(dāng)事實(shí)和價(jià)值趨于一致時(shí)，比較簡(jiǎn)單;當(dāng)事實(shí)與價(jià)值出現(xiàn)分歧時(shí)，往往評(píng)估的選擇會(huì)只是基于眼前的實(shí)際情況，價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)就有意無(wú)意地被忽略了，不利于對(duì)政策作出客觀系統(tǒng)的評(píng)估。這也是評(píng)估中需要面對(duì)的另一個(gè)問(wèn)題。

可以預(yù)見(jiàn)，價(jià)值層面和事實(shí)層面的整合是公共政策評(píng)估理論和實(shí)踐發(fā)展的方向。而在其背后，更重要的是對(duì)多元主體的利益的表達(dá)與整合。處理好各種相關(guān)利益的關(guān)系，是確保政策評(píng)估事實(shí)與價(jià)值統(tǒng)一的根本條件。

［1］［美］弗蘭克·費(fèi)希爾.公共政策評(píng)估［M］.吳愛(ài)明，李平，譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003.

［2］張國(guó)慶.公共政策分析［M］.上海:復(fù)旦大學(xué)出版社，2010.

［3］王學(xué)人.我國(guó)民間資本難以進(jìn)入壟斷行業(yè)的原因及對(duì)策研究［J］.經(jīng)濟(jì)體制改革，2011，(5).