西部欠發(fā)達地區(qū)基層政府行政效能建設研究

張 慧，王莉莉，鄭蓓媛

(蘭州城市學院城市經(jīng)濟與旅游文化學院，甘肅蘭州730070)

隨著全球化、信息化時代的到來，世界上眾多國家開始通過行政體制改革來改變機構(gòu)臃腫、官僚主義、行政效率低下等各種問題，以適應新時期世界政治、經(jīng)濟形勢的變化，其中，以行政效能建設最為突出。地方政府行政效能建設取決于各層級政府、各政府部門功能發(fā)揮的協(xié)調(diào)與效率，它需要層級政府之間、行政部門之間、行政人員之間的思想統(tǒng)一、步調(diào)一致，需要政府和人民群眾之間的和諧關(guān)系。基層的政府組織是國家政策的最終執(zhí)行者，是人民群眾的直接服務機構(gòu)，其政府形象、行政效率、人員素質(zhì)都直接影響政府行政效能建設和各項決策目標的實現(xiàn)。基層政府行政效能建設對于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、社會主義新農(nóng)村建設、民主法治進程、構(gòu)建和諧社會都具有十分重要的影響。

一、政府行政效能建設的涵義

行政效能建設是以提高行政效能為目的，全面提升國家行政以及公務員行政管理行為、能力、運轉(zhuǎn)狀態(tài)、效率、效果、效益的工作。行政效能是行政效率、社會效益、民主政治、法治行政等因素的綜合反映，體現(xiàn)在行政管理的各個環(huán)節(jié)、各個層次中，是對全部行政管理活動的整體要求。行政效能的提高，必須以一定的民主為基礎(chǔ)，符合法治行政原理的基本要求，在保證決策科學合理，并能夠帶來良好社會效益的前提下，通過提高行政效率來實現(xiàn)［1］。在機遇與挑戰(zhàn)并存的形勢下，加強行政效能建設已是政府提高執(zhí)行力、公信力、構(gòu)建服務型政府的必然選擇。當前，我國各省市政府堅持以科學發(fā)展觀為指導，積極改善政府治理，改變工作作風，加強行政效能建設力度，通過行政機構(gòu)的整合減編、行政審批制度改革、推行行政問責制、首問責任制等措施來提高行政效能，適應政府職能轉(zhuǎn)變。這是我國公共行政改革的重要一步，對于實現(xiàn)立法民主、司法公正，建立高效的理想政府機構(gòu)具有重要意義。

二、西部基層政府效能建設的主要問題

(一)基層政府管理體制制約效能建設

西部欠發(fā)達地區(qū)基層政府管理體制與當前效能建設存在一定沖突，特別是在某些具體事務的處理中，處于矛盾狀態(tài)，只有義務，沒有職權(quán)，一旦管理就涉嫌越位，撒手不管又意味著不作為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是地方政府最基層的政府機關(guān)，服務對象是本轄區(qū)內(nèi)所有群眾，按照《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，負有“兩執(zhí)行、一管理、二保護、三保障、一辦理”的職能，這使得西部地區(qū)很多基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須成為“全能型”政府，才能真正履行職責。然而，當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“權(quán)、責、利”關(guān)系并不對稱，“上面千條線，下面一根針”，特別是一些階段性、臨時性、突擊性任務比較多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部經(jīng)常是“跑斷腿，磨破嘴”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中農(nóng)林、水利、計生、社保、建管等具有服務性質(zhì)和宏觀經(jīng)濟管理職能的部門大多由上級職能部門直接管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面要竭力完成上級地方政府及其職能部門交辦的各種指標任務，另一方面又沒有相應的管理權(quán)限和支配權(quán)限，本職工作難以完成，面臨責任重、任務緊、執(zhí)行難等多重困難。特別是西部欠發(fā)達、依靠財政維持的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各個上級部門都是“大爺”，誰也不能得罪，攤派下來的眾多責任目標不得不想盡辦法去完成，本職工作開展面臨經(jīng)費、人力資源等諸多困難，經(jīng)濟發(fā)展更加舉步維艱。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟體制使效能建設效果不突出

現(xiàn)在西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟體制只能維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本運轉(zhuǎn)，無法保證農(nóng)村公益性事業(yè)的投入和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，想要為民辦點好事、實事，就得“跑”項目“要”錢，致使效能建設成果不突出。拿新農(nóng)村建設來說，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要強化服務理念，下移工作重心，創(chuàng)新服務模式，增強對“三農(nóng)”的公共服務功能，發(fā)揮政府在新農(nóng)村建設中的主導作用，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設成直接為老百姓提供公共產(chǎn)品、社會治安等服務的實體性政府。但由于西部欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)偏遠，存在著中介組織不健全、資金和技術(shù)缺乏、信息渠道不暢等問題，廣大農(nóng)民群眾往往感受不到政府的幫助和引導。這就要求西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府必須搶時間、趕速度，千方百計抓住稍縱即逝的發(fā)展機會，力爭改變不發(fā)達面貌，實現(xiàn)社會公眾的最大利益。

(三)在干部作風建設上治標未能治本

一是干部思想不解放，創(chuàng)新意識不強。有的領(lǐng)導干部在一個崗位上一干就是幾十年，已習慣于用傳統(tǒng)思維想問題、辦事情，不能創(chuàng)造性地開展工作，主觀能動性較差，為群眾服務的能力和本領(lǐng)弱化。二是學習深度不夠，自覺性不高。在效能建設中，組織了經(jīng)常性的各種學習，但形式單一，深度和廣度不夠，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部外出培訓學習的機會很少，視野不開闊，知識更新慢。三是創(chuàng)業(yè)精神和進取意識不強。有的干部對農(nóng)村工作中面臨的新形勢、新任務認識不清，對農(nóng)村出現(xiàn)的新問題缺乏深層次思考，工作方法膚淺，處理問題的能力不夠強。有的干部認為無權(quán)、無錢，就無力為群眾辦實事、辦好事，不能很好地幫助群眾解決實際問題。以上這些現(xiàn)象和問題，盡管發(fā)生在少數(shù)干部身上，但在公眾中留下的印象卻是極其惡劣的，短時間內(nèi)很難消除。本應模范遵守社會公德、職業(yè)道德的國家機關(guān)工作人員卻屢屢出現(xiàn)行為失范、品質(zhì)失德的現(xiàn)象，群眾對他們不再信任，以至于反映問題往往直接找鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導，或者跳過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，直接找到縣級人大、信訪等部門，在群體性事件中，參與群眾已經(jīng)不局限于直接利益關(guān)系人，無直接利益沖突的群眾也愿意參與其中，以此發(fā)泄對社會不公平現(xiàn)象的憤怒和無奈［2］。這些不但降低了行政效能，而且損害了黨和政府的形象，對此，應進一步增強行政效能建設的責任感、緊迫感和使命感，把干部作風和機關(guān)效能建設作為一項長期的重要任務，抓緊、抓實、抓好。

三、提高基層政府行政效能的對策

(一)以權(quán)責統(tǒng)一為目標，簡化欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能職責

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能應該進一步簡化，形成權(quán)責統(tǒng)一的職能設置，強化包括發(fā)展經(jīng)濟、提供服務、維護穩(wěn)定、建設基層民主在內(nèi)的四項基本職能。一是制定科學發(fā)展規(guī)劃，引導農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，招商引資，培育龍頭企業(yè)，不斷發(fā)展壯大農(nóng)村經(jīng)濟;二是向農(nóng)民提供醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、義務教育等公共服務;三是及時了解民情，解決民困，化解社會矛盾，竭力維護農(nóng)村社會穩(wěn)定;四是加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織建設，推進村民自治，完善基層民主制度。

(二)強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府思想意識，轉(zhuǎn)變工作作風

第一，強化發(fā)展意識。要按照一鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一業(yè)、一村一品、一人一技的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，增強思想解放意識。堅決克服各種形式的消極畏難情緒，激發(fā)干部敢試、敢干、敢創(chuàng)一流的超越精神，為突破發(fā)展注入活力，增添動力，凝聚合力。要在發(fā)展思路、發(fā)展模式、發(fā)展重點、發(fā)展途徑的選擇上有所飛躍，突出主攻方向，突出產(chǎn)業(yè)重點。要多元發(fā)展、重點發(fā)展、規(guī)?；l(fā)展、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。只有在思想上不斷強化發(fā)展的觀念，才能帶來思想的新一輪大解放，觀念的新一輪大更新，力促鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的大調(diào)整，經(jīng)濟社會的大發(fā)展。第二，強化“小政府、大服務”意識。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的效能建設主要是服務，主要是落實，主要是到位。具體來說，要搞好五個服務。一要搞好政策服務;二要提供技術(shù)服務;三要提供信息服務;四要提供便民服務，推行延伸服務、跟蹤服務、預約服務等服務形式;五要提供強有力的法律服務和維權(quán)服務。第三，強化守位意識。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要明確該管啥，不該管啥，切實守好位，盡好責。要強化信訪秩序的管理，強化社會治安的管理，強化安全生產(chǎn)的管理，加大農(nóng)保服務，加大農(nóng)合服務，加大救災救濟服務等。

(三)加強欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部素質(zhì)教育

第一，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為農(nóng)民服務意識教育。積極主動為民服務，把群眾利益始終放在首位，想群眾所盼，解群眾所憂，謀群眾所需;始終把群眾的意見和呼聲作為決策第一信號和依據(jù);始終把群眾滿意不滿意、答應不答應、高興不高興作為工作的出發(fā)點和歸宿。第二，增強服務功能，強化干部培訓。圍繞農(nóng)村政策、先進實用技術(shù)、市場經(jīng)濟知識和法律知識，以短、專、快的專題培訓為重要形式，大力開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部技能轉(zhuǎn)型培訓。增強針對性，做到“缺什么補什么，什么人才少，就培訓什么人才”，切實提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部指導農(nóng)民致富的服務本領(lǐng)、依法行政的能力和運用市場經(jīng)濟規(guī)律推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的能力。

(四)以制度建設為保障，完善欠發(fā)達地區(qū)基層政府行政效能的監(jiān)察機制

通過建立相應制度，推進機關(guān)內(nèi)部管理制度化、規(guī)范化，解決權(quán)責混亂、效率低下、管理無序、獎懲不明等問題［3］。構(gòu)建鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級公共服務平臺，將服務延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的每個角落，切實為基層群眾排憂解難。建立嚴密完善的制度體系，優(yōu)化辦事流程，形成規(guī)范、有章可循的“以制度管事管人”的有效機制。建立高效便捷的辦事機制，進一步簡化辦事程序，壓縮服務時間，提高服務效率。加強電子信息系統(tǒng)在行政效能建設中的運用，通過電子監(jiān)察，實現(xiàn)對行政機關(guān)及行政審批窗口的全方位監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和糾正“不作為”、“慢作為”、“亂作為”的行為。出臺黨員標桿管理考核細則，建立鄉(xiāng)村黨員公益服務日制度、村務質(zhì)詢監(jiān)督制度等，著力構(gòu)建“干部經(jīng)常受教育，群眾長期得實惠”的長效工作機制。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的行政機關(guān)，是黨的農(nóng)村政策的貫徹者、執(zhí)行者，擔負著領(lǐng)導和組織農(nóng)村經(jīng)濟建設、精神文明建設、民主法制建設和基層組織建設的重任，其行政效能的提高直接體現(xiàn)在農(nóng)民收入增加、財政收入增加、發(fā)展后勁增大和群眾生活質(zhì)量提高上。因而，提高西部欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政效能，對于建設富裕民主文明的社會主義新農(nóng)村有重要意義。

［1］陳群祥.關(guān)于加強行政效能建設的思考［J］.江東論壇，2006，(4).

［2］付慶一.行政效能建設是政府改革的重要實踐［J］.四川政報，2008，(2).

［3］白雪.關(guān)于加強行政效能建設的思考［J］.大連干部學刊，2007，(6).