地方政府融資平臺債務(wù)問題應(yīng)對策略

趙玲玲

(蘇州大學(xué)商學(xué)院，江蘇 蘇州215001)

一、引言

20世紀(jì)80年代末以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，舉辦各項(xiàng)事業(yè)的巨大資金需求與地方財(cái)力之間的矛盾日益突顯，而我國《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不具備舉債權(quán)?；陔p方面的壓力，地方政府通過成立政府投融資平臺來緩解政府投資缺口。地方政府投融資平臺的大肆舉債始于2008年的國際金融危機(jī)，為應(yīng)對此危機(jī)，國家出臺了4萬億元的投資計(jì)劃，積極的財(cái)政政策和寬松的貨幣政策給予了地方投融資平臺千載難逢的發(fā)展機(jī)會。2010年6月，中央政府提出要加強(qiáng)地方政府投融資平臺公司管理，清理規(guī)范地方已經(jīng)設(shè)立的投融資平臺公司，對于融資平臺公司貸款，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”的原則進(jìn)行全面清理，及時采取補(bǔ)救措施，保證信貸資產(chǎn)安全。2012年3月，中國銀監(jiān)會對平臺貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管提出新要求，銀行要按照“保在建、壓重建、控新建”的要求，有效防范平臺公司貸款風(fēng)險(xiǎn)。

二、地方政府融資平臺概況

地方政府投融資平臺是指由地方政府發(fā)起設(shè)立，通過劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費(fèi)、債券、稅費(fèi)返還等資產(chǎn)，組建一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的地方國有企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)，必要時輔以地方財(cái)政的變相擔(dān)?；蛴傻胤秸鞒龀兄Z，以實(shí)現(xiàn)平臺的對外融資，并將資金主要投入市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公用事業(yè)等領(lǐng)域。投融資平臺包括各類綜合性投資公司，如建設(shè)投資公司、國有資產(chǎn)運(yùn)營公司、國有資本經(jīng)營管理中心等以及行業(yè)性投資公司，如交通投資公司等。

我國地方政府融資平臺公司的融資來源主要有三種:第一，債務(wù)性融資，主要有商業(yè)銀行貸款、政策性銀行貸款、銀團(tuán)貸款、國際金融機(jī)構(gòu)及外國政府貸款、發(fā)行企業(yè)債券、債權(quán)融資計(jì)劃和中期票據(jù)等。第二，權(quán)益性融資，主要有股票市場融資、公私合營融資及資產(chǎn)證券化融資。目前由于國內(nèi)資本市場發(fā)展尚不完善，對依靠資本市場進(jìn)行權(quán)益性融資運(yùn)用得較少。第三，通過設(shè)計(jì)信托產(chǎn)品、設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金和融資租賃等方式向市場直接融資。

截至2010年底，我國的地方政府債務(wù)總額達(dá)10.7萬億元，政府融資平臺貸款14.376萬億元，在人民幣各項(xiàng)貸款中占比不足30%。全國共有地方政府融資平臺1萬余家，其中縣級(含縣級市)平臺約占70%，部分平臺運(yùn)作機(jī)制不健全，可持續(xù)發(fā)展能力不足，約1734家融資平臺公司出現(xiàn)虧損現(xiàn)象。

地方政府融資平臺融資至今熱度不減。截至2012年3月31日，國內(nèi)共有399家地方政府融資平臺公開發(fā)行過企業(yè)債，累計(jì)融資6712.5億元，創(chuàng)歷史新高。目前各級政府投融資平臺流動風(fēng)險(xiǎn)水平各不相同，安全系數(shù)最高的是地市級投融資平臺，省級投融資平臺則整體風(fēng)險(xiǎn)較高，部分平臺短期內(nèi)償債壓力較大。各級地方政府投融資平臺的流動比率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于速動比率，說明地方政府投融資平臺大部分流動資產(chǎn)主要是周轉(zhuǎn)較慢的存貨。2012年，國內(nèi)銀行獲準(zhǔn)對地方政府貸款(或地方政府融資平臺貸款)進(jìn)行滾轉(zhuǎn)，將到期日延后四年，以此來化解當(dāng)前地方融資平臺巨大的還款壓力。

三、地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

地方政府投融資平臺對促進(jìn)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善人居環(huán)境及經(jīng)濟(jì)增長有著巨大推動作用，但同時也存在負(fù)債規(guī)模增長過快、融資模式單一、資產(chǎn)經(jīng)營水平不高、償債機(jī)制及風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制不健全等問題。隨著監(jiān)管部門一年多來的大力整頓，地方融資平臺融資規(guī)模信貸擴(kuò)張的勢頭得到有效遏制，其潛在的風(fēng)險(xiǎn)也在逐漸釋放。

首先，平臺貸款風(fēng)險(xiǎn)在很大程度上與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有關(guān)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，其政府財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)且平臺貸款的信貸風(fēng)險(xiǎn)低，對于這些地方平臺貸款，只要采取適當(dāng)管理措施就會規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。但是對于偏遠(yuǎn)或落后不發(fā)達(dá)地區(qū)來說，僅通過信用風(fēng)險(xiǎn)管理則無法化解風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)?，對于這些地方政府來說，其平臺不僅沒有能力歸還貸款，一些地方在貸款時就不打算歸還貸款。

其次，平臺貸款的風(fēng)險(xiǎn)在很大程度上與當(dāng)前國內(nèi)混亂的土地制度有關(guān)。因?yàn)?，地方政府融資平臺的核心是國家土地資源的資本化。我國實(shí)施的土地國家所有制與集體所有制，前者出于公共利益可征用并可進(jìn)行交易，后者則只能持有不可交易。地方政府就是利用國家土地可交易性質(zhì)，把土地全民所有權(quán)轉(zhuǎn)化為地方政府的土地所有權(quán)。通過土地的資本化則使低成本獲得的土地轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸黾迂?cái)政收入的工具或政府官員尋租空間。當(dāng)前土地制度若不進(jìn)行重大改革，會使無本生利的土地資本化過程繼續(xù)下去。此外，平臺貸款的風(fēng)險(xiǎn)高低在很大程度上取決于當(dāng)前住房價(jià)格的周期性。

四、加強(qiáng)地方政府融資平臺風(fēng)險(xiǎn)控制的應(yīng)對策略

(一)地方政府管理角度，

中央政府應(yīng)對當(dāng)前地方政府融資平臺貸款進(jìn)行徹底的清查與歸類。并在此基礎(chǔ)上，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同的地方采取不同的政策，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式進(jìn)行管理。

應(yīng)對地方政府和投融平臺公司的舉債行為進(jìn)行總體規(guī)劃，科學(xué)設(shè)計(jì)投融資平臺公司的舉債方式、品種、年限和回報(bào)方式。此外，可建立一家大型的政策銀行以專門處理地方政府融資平臺貸款，將大量地方政府融資平臺貸款轉(zhuǎn)移至一家大型政策銀行或地方政府融資平臺解決機(jī)構(gòu)，使貸款能夠得到有效監(jiān)管。同時，從全口徑的角度對地方政府的債務(wù)進(jìn)行界定和分類，加強(qiáng)債務(wù)考核與管理，提高平臺公司舉債的控制能力，促使其適度舉債。

(二)平臺公司管理角度

要完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，建立健全現(xiàn)代企業(yè)管理制度，引進(jìn)市場化的管理人才。同時充實(shí)平臺公司，將經(jīng)營性國有資產(chǎn)注入平臺公司，充實(shí)信用資本，提高平臺公司投融資能力。

(三)融資產(chǎn)品角度

市場具有風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警功能，應(yīng)推動平臺公司融資的市場化建設(shè)。通過市場證券化形式籌資建設(shè)的項(xiàng)目具有較高的透明度以及相對嚴(yán)格的自我約束，項(xiàng)目投融資行為更為規(guī)范科學(xué)。因此，市場化融資產(chǎn)品的創(chuàng)新、資產(chǎn)證券化能夠有效地引進(jìn)市場約束，提高地方政府融資平臺產(chǎn)品的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

［1］許發(fā)銀.地方政府投融資平臺可持續(xù)發(fā)展能力研究［J］.交通財(cái)會，2012(4).

［2］吳蔚.地方政府投融資平臺風(fēng)險(xiǎn)管理研究［J］.對外經(jīng)貿(mào)，2012(3).

［3］張曉曼.地方政府投融資平臺風(fēng)險(xiǎn)問題研究［J］.內(nèi)蒙古科技與經(jīng)濟(jì)，2011(24).

［4］張世福.地方政府投融資平臺存在問題及對策［J］.現(xiàn)代城市研究，2011(12).