績效管理和績效評估問題探析

劉玉軍，張建方

（大慶市紀委監(jiān)察局，黑龍江 大慶 163700）

績效管理和績效評估問題探析

劉玉軍，張建方

（大慶市紀委監(jiān)察局，黑龍江 大慶 163700）

關于績效管理、績效評估工作在我國各地都在研究、探索并逐步的開展，有的地市已頗具成效，對本地區(qū)改善行政管理、提高行政效率、降低行政成本、轉變政府職能、增強政府執(zhí)行力和公信力，推進服務型政府建設都起到了重要作用。但要深入、卓有成效地開展好這項工作，還需要在理論和實踐上進行積極地艱辛探索，并要創(chuàng)造相應的保障條件。

績效管理；績效評估；問題探析；保障條件

績效管理和績效評估在我國還是一個新問題。近年來，我國各地都在積極探索和開展績效管理、績效評估工作，雖然取得了一定的成績和經驗，但有關績效管理和績效評估的一系列理論問題和實踐問題還要進一步的深入探索，并要創(chuàng)造相應的實施保障條件。

一、績效管理和績效評估問題的提出

在我國，績效管理和績效評估問題提出的歷史并不久遠。在上世紀70年代發(fā)達國家為改變政府管理高成本、低效能的狀況，提出了把企業(yè)績效管理模式引入政府管理，主要目標是科學配置行政管理資源、降低行政成本，提高工作效率。我國自改革開放以來實施的目標責任制考核、行風評議等考核評議，雖然與績效管理的目標相同，但重點和內容有所不同。90年代，全國各省市在績效管理和績效評估方面才紛紛開展研究探討和實施，逐漸形成了百花齊放的局面。2005年，政府工作報告中提出了研究建設政府績效評估體系的要求。2008年的中紀委全會上，胡錦濤總書記提出了開展績效管理的要求。年底，經國務院研究，確定績效管理由中紀委監(jiān)察部牽頭。2010年，經中央紀委書記辦公會批準，中央紀委監(jiān)察部績效管理監(jiān)察室正式組建。為加強對全國政府績效管理工作的綜合指導和組織協調，同年3月10日，國務院批復同意建立政府績效管理工作部際聯席會議制度，由監(jiān)察部、中央組織部、中央編辦、發(fā)展改革委等9部委組成，監(jiān)察部為牽頭部門。因此，認真研究和探索績效管理和績效評估問題，這是貫徹落實黨中央、國務院關于加強績效管理、推進效能監(jiān)察重要決策部署，推動各級各部門行政效能監(jiān)察工作深入開展的重要問題。

二、績效管理和績效評估是效能監(jiān)察的發(fā)展和深化

我國政府績效管理是借鑒現代企業(yè)管理經驗和國外績效管理理念、方式，運用科學的方法、標準和程序，對政府及其部門履行職責，完成任務以及實現工作目標的過程、實績和效果進行綜合考核評價?？冃Ч芾韺Ω纳菩姓芾?、提高行政效率、降低行政成本、轉變政府職能、增強政府執(zhí)行力和公信力，推進服務型政府建設具有十分重要作用。實踐證明，效能監(jiān)察和績效管理的實施對象相同，目標一致，都是為了促進政府及其部門科學配置行政資源、改善行政管理，提高行政效能。但二者之間還是有區(qū)別的，主要體現在實施主體不同、方法不同，內容互不涵蓋又有交叉。效能監(jiān)察是《行政監(jiān)察法》賦予監(jiān)察機關的法定職責，實施效能監(jiān)察的主體是各級行政監(jiān)察機關，而績效管理實施的主體為各級政府及其部門；效能監(jiān)察的內涵主要是監(jiān)督檢查監(jiān)察對象履行職責的效能，解決的是官僚主義、失職瀆職等問題，而績效管理覆蓋了政府業(yè)績、行政效率、政府效能和行政成本等方面，更側重于管理；效能監(jiān)察是行政機關內部自上而下的監(jiān)督檢查，以定性為主，而政府績效管理主要是通過建立評估體系，采取定量與定性相結合的方式對政府績效進行量化測評，實現途徑有所不同。兩者既有緊密的內在聯系，也有一定的區(qū)別。作為監(jiān)察機關，要在促進政府效能建設中發(fā)揮積極的作用，既要一如既往地履行監(jiān)察職責，抓好效能監(jiān)察的各項任務，也要積極主動參與政府績效管理，發(fā)揮牽頭部門作用，探索績效管理的新思路、新辦法。

三、績效管理和績效評估的現狀

（一）各具特色的積極探索

通過績效管理，理順政府和社會、上級政府與下級政府，部門和政府、領導和部屬，決策機構和執(zhí)行機構的關系，通過績效評估的引入，就是有助于理順這些關系，把政府不該管的和管不好的公共事務交出去，這樣政府可以集中精力抓好重大決策，抓好宏觀調控和政府主要的職能。這一點，與西方國家主要把績效評估當作新公共管理運動中的一個工具，是有差別的。現在我國地方政府在這方面有很多實踐，可以說是百花齊放，種類很多，各地有共同點，也各具特色，如深圳實行標桿式管理，將績效管理和網絡技術緊密結合，實行全過程評估，同步發(fā)現和解決問題；重慶市的績效評價比較傾向于對行政人員的問責制度，對于沒有按時限完成任務的實行責任追究；青島主要是行政智能化管理，直接進入績效考核系統，生成評估結果。隨著政府目標責任制的推行、加快行政管理體制改革和建設服務型政府，加強政府績效管理就成為深化行政管理體制改革的重要內容和轉變政府職能的必然要求。

（二）目前存在的主要問題

1.制度建設不完善。當前各地各部門進行的績效管理和評估活動，多數都處于自發(fā)狀態(tài)，缺乏較具體、可操作的政策性指導，沒有客觀的衡量標準，更沒有形成制度化，缺乏制度保障。

2.績效評估體系不健全。首先，評估主體不齊全。從評估的參與者來看，政府績效評估存在評估主體缺位的誤區(qū)，即或者只重視自我評價，漠視社會評價，或者只注重社會評價，而忽視自我評價。所謂自我評價是指根據總體安排或以部門為單位，或以系統為一體，通過自下而上的總結回顧等形式對本部門或本系統工作進行考核和評價。社會評價是指社會上的人民大眾對政府績效的評價。社會評價具有較強的約束和激勵作用，但由于社會大眾對信息資源尤其是對其內部業(yè)務和技術方面的信息掌握得不完全或不充分，因而就難免有所疏漏。其次，沒有建立科學的評估指標體系。我國目前存在一種以GDP為主的評價政績的片面方法。片面地將經濟業(yè)績等同于政績，將經濟指標等同于政府績效的評估指標，致使地方政府普遍存在只求速度，不問效益和質量的行為傾向，造成大量的重復建設和資金浪費，這種績效評估只關注經濟效益而不注重社會效益，這是不符合政府的治理目標的，是不能被我國政府作為指標體系來采納的。最后，評估方式存在誤區(qū)。從評估的方法上來看，政府績效評估存在著重視定性評估、忽視定量評估的誤區(qū)。從評估手段上來看，我國對政府部門的評估主要是定期進行評估。每次開始評估時各個部門都會竭盡全力去表現，以獲得評估主體的認同，等到評估工作完成后，那些熱情的服務都不見了。這樣的評估手段對政府績效的提高是沒有任何作用的。

3.政府績效管理評估的信息化及開放化程度不高。信息化及開放化程度低，給政府績效管理帶來溝通和交流的障礙。信息化為政府績效管理的快速發(fā)展提供了助力，為實行政府績效管理提供了支持，而開放化則為政府績效管理提供可能。目前，有些地方信息公開的法規(guī)不完善，這就為政府績效管理帶來障礙，無法同步聯動，短時間很難實現政府績效管理時效性。

四、實現績效管理和績效評估的保障

1．要設立專門的組織機構。要形成黨委政府統一領導、專門機構組織協調、有關部門各司其責、社會層面和人民群眾廣泛參與的加強績效管理推進效能監(jiān)察工作的良好局面。要健全協調合作機制，特別是要建立監(jiān)察、組織、發(fā)改、財政、統計、審計、干部人事等部門聯系會議制度，實現信息共享，及時運用各項專業(yè)統計數據信息，對各級政府、各部門的績效進行量化評估?？冃Ч芾砉ぷ饕谠圏c的基礎上，加強實踐探索，注重總結經驗，典型示范引導。要加強人才隊伍的培養(yǎng)，充實工作力量，配備專職績效管理和效能監(jiān)察工作人員，積極開展績效管理和效能監(jiān)察培訓。

2．要有客觀、科學的指標體系。把目標任務、重點產業(yè)項目、政府大事實事等改善民生重點工作，量化為考評重點指標，在分值權重上適當傾斜。對地方政府的考評，既要考評經濟建設，也要加強對結構優(yōu)化、民生改善、資源節(jié)約、環(huán)境保護、基本公共服務、依法行政和社會管理等目標的評價考核；對政府部門的考評，要兼顧主要任務完成情況、職責履行、依法行政、公共服務、機關管理、改革創(chuàng)新等內容，并反映不同部門的業(yè)務特點。

3．要有重點地開展績效管理和績效評估。要緊緊圍繞加強行政機關和領導干部作風建設開展績效管理和績效評估。積極探索建立作風建設目標責任考核體系和激勵約束機制，建立完善機關干部入企服務、大項目跟蹤服務、作風情況監(jiān)測和聽證評議等制度。加大對黨政機關和領導干部作風方面突出問題的整治力度。充分運用績效管理評估結果，深入開展黨政領導干部問責工作，重點圍繞重大決策部署、食品藥品安全、安全生產、工程建筑、土地使用等重點領域和關鍵環(huán)節(jié)開展績效評估排名問責工作。

4．要有先進的方式方法。每個國家都有一些比較成功的經驗，比如說英國較早采用的管理方式，主要從企業(yè)評價出發(fā)，最早形成了一個叫《雷諾評審》的辦法，政府把公眾當做顧客的工作方式。美國是從法律的角度出發(fā)，制定了績效評估有關的法律法規(guī)，成立了績效評價委員會，有了一套法律和政策，用這些法律和政策保證順利開展工作。澳大利亞基本上采用了國際上一些比較先進的管理方式，緊緊和政府的職能定位相結合，根據職能，把本地區(qū)、本部門發(fā)展戰(zhàn)略，以及經費預算、管理、使用、效益、效果來作為一個衡量的績效評價的標準。在我國，我們要積極探索引入群眾評議和第三方評估等評估方式，開展社會滿意度測評。充分發(fā)揮績效管理的激勵導向作用，將績效評估結果作為領導決策參考和改進工作的重要依據，作為干部選拔任用和公務員評先評優(yōu)的重要依據，作為調整財政預算、完善政策措施的重要依據，作為劃分部門職能、調整機構編制的重要依據。以電子監(jiān)察平臺為核心，不斷整合資源，加快構建包括電子政務服務、行政審批監(jiān)察、公共交易監(jiān)察、公共資金監(jiān)察、政府績效評估、行政執(zhí)法監(jiān)察等為主要內容的“1+N”網絡監(jiān)察模式。

5．要有創(chuàng)新的體制機制?？冃Ч芾硎謴碗s，由于其目標多元、因素眾多、信息量不足、認知偏差,已成為現代績效管理的前沿課題,也是世界各國公認的難題之一。如在公共部門績效管理中,往往存在著政府與市場的矛盾、管理科學化與管理民主化的矛盾、定性與定量的矛盾、內容和形式的矛盾、評估標準的統一性和實際情況的多樣性、差異性之間的矛盾等等,因此,我們需要充分認識績效管理的難點和矛盾,借鑒西方國家績效管理的先進經驗,對癥下藥,逐步建立起完善的績效管理的制度和機制。相關專家認為，目前發(fā)達國家與我國比較，共同點有以下幾方面：第一是財政壓力太大，需要進行改革。第二是管理民主化的趨勢，這也是國際化一個共同的特點。第三是政府管理的服務需要改進，需要提高效率。不同點：第一是在于經濟體制背景不同，西方是在比較成熟的市場經濟條件下，用不同的干預方式采取了一種管理的形式。而我國市場經濟體制正處于完善之中。具體說，是西方有立法的壓力，而我國主要是政治的壓力，就是政府需要提高政府形象。第二是西方有大量的非政府公共組織的作用，促使了政府要做績效評估，而我國是出于地方政府要提升能力的目的而做。第三是西方是基于管理哲學的變化，中國是基于管理環(huán)境的變化。第四是西方是把績效評估作為公共管理的一種工具引進來，而我國一開始的起點，應該說就比作為工具層面的引進要高，而且是作為行政管理體制改革和行政管理機制進行創(chuàng)新這樣一種層面，我們更看重機制創(chuàng)新這一點。因為行政管理體制改革，我們經過了30多年若干次改革，機構有一些精簡，但是在轉變職能方面有待進一步深化。而作為行政管理體制相適應的還有機制問題，機制問題過去我們重視不夠，自從90年代引進績效評估之后，我國對行政體制實行了一種創(chuàng)新，就是引入了更加科學和嚴密的數量化的管理方式。

〔責任編輯：劉金友〕

D262.6

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1002-2341（2012）05-0078-03

2012-09-25

劉玉軍（1968-），男，黑龍江肇源人，行政效能監(jiān)察室副主任，主要從事行政監(jiān)察工作。