學(xué)校自主性缺失與義務(wù)教育校際非均衡研究
——基于制度分析的視閾

曲世敏

（東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，遼寧 大連 116023）

學(xué)校自主性缺失與義務(wù)教育校際非均衡研究
——基于制度分析的視閾

曲世敏

（東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，遼寧 大連 116023）

實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展是我國 《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 （2010－2020年）》的重要任務(wù)之一，而校際均衡是義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要組成部分。以制度主義分析范式為依托，以我國當(dāng)前政府與學(xué)校關(guān)系中學(xué)校自主性缺失為研究基點(diǎn)，著重分析學(xué)校自主性缺失與我國校際義務(wù)教育非均衡的相關(guān)性，并從制度層面探求我國學(xué)校自主性缺失的原因及對策。

制度分析；校際均衡；動力機(jī)制

教育公平是我國 《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 （2010－2020年）》的目標(biāo)追求。義務(wù)教育均衡發(fā)展是實(shí)現(xiàn)我國教育公平的重要領(lǐng)域。其中，義務(wù)教育的校級均衡是實(shí)現(xiàn)我國義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要組成部分。在我國義務(wù)教育均衡發(fā)展進(jìn)程中，政府是不可否認(rèn)的主導(dǎo)性力量，是不可或缺主體，而同時(shí)，學(xué)校自身追求均衡發(fā)展的動力也理應(yīng)構(gòu)成義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要推手。本文以制度分析范式的路徑為依托，從制度的角度對我國義務(wù)教育均衡發(fā)展進(jìn)程中，由于學(xué)校自主性缺失而導(dǎo)致的自身追求均衡發(fā)展動力機(jī)制缺失問題進(jìn)行探索。

一、政校關(guān)系中學(xué)校自主性的缺失

1．政校關(guān)系的類型

縱觀當(dāng)代世界各國教育管理模式的發(fā)展，政校關(guān)系圍繞著是否維持政府對教育的強(qiáng)有力控制大體上可以分為三種類型：中央集權(quán)型、地方分權(quán)型、中央與地方合作型。

中央集權(quán)型政校關(guān)系下，學(xué)校完全依賴政府，在管理方式上注重用行政、計(jì)劃的手段對教育進(jìn)行直接干預(yù)和嚴(yán)格控制。該類型的政校關(guān)系有利于教育標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一和教育活動的整齊劃一，有利于政府對教育的控制，但是不利于調(diào)動地方及學(xué)校辦學(xué)的積極性，不利于掌握教育標(biāo)準(zhǔn)的靈活性及教育活動的多樣性。［1］（P43）

地方分權(quán)型政校關(guān)系強(qiáng)調(diào)政校分開，學(xué)?？梢悦嫦蛏鐣婪ㄗ灾鬓k學(xué)，在管理方式上，不主張政府對教育進(jìn)行嚴(yán)格的控制和直接干預(yù)，主張以指導(dǎo)服務(wù)的方式對教育進(jìn)行管理。與中央集權(quán)型相對應(yīng)，該類型的政校關(guān)系有利于調(diào)動地方及學(xué)校的辦學(xué)積極性，其缺點(diǎn)在于不利于調(diào)動中央政府的積極性，不利于教育標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。［2］

中央與地方合作型的政校關(guān)系介于上述兩種類型之間，強(qiáng)調(diào)中央與地方共同合作辦好教育，政府對學(xué)校行使一定的管理權(quán)，學(xué)校也有一定的辦學(xué)自主權(quán)，在管理方式上，即強(qiáng)調(diào)政府對學(xué)校的指導(dǎo)服務(wù)，也同時(shí)強(qiáng)調(diào)政府對學(xué)校的監(jiān)督管理。該類型的政校關(guān)系與 “均權(quán)主義”［3］的思想相契合，其不僅有利于發(fā)揮中央辦學(xué)和地方辦學(xué)的積極性，也有利于學(xué)校的辦學(xué)積極性，同時(shí)又能兼顧教育標(biāo)準(zhǔn)的靈活性。其弊端在于中央與地方，政府與學(xué)校權(quán)力間劃分的寬松尺度難以把握，容易造成政府對學(xué)校管理的時(shí)左時(shí)右，不利于教育的持續(xù)發(fā)展。

除了權(quán)力和管理方式的不一樣之外，三種不同類型的政校關(guān)系在人事權(quán)、課程設(shè)置權(quán)、教育經(jīng)費(fèi)權(quán)以及監(jiān)督權(quán)等方面也有著不同之處。一個(gè)國家政校關(guān)系的選擇沒有嚴(yán)格的對與錯(cuò)，都要受到自身國家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多種環(huán)境因素的影響。近年來無論是中央集權(quán)型國家還是地方分權(quán)型國家，以及合作型國家，其政校關(guān)系的改革都在相互借鑒中不斷的進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整的中心不是政府該不該“管”學(xué)校，而是關(guān)注政府應(yīng)該 “怎么管”、“管什么”，其目標(biāo)都是致力于形成公平、高效的教育秩序。

2．我國政校關(guān)系中的學(xué)校自主性

建國以來，為了適應(yīng)社會發(fā)展的需要，我國政校關(guān)系進(jìn)行了多次調(diào)整。中央政府與地方政府之間、政府與學(xué)校間針對教育的管理權(quán)力配置、權(quán)責(zé)劃分等方面進(jìn)行了多次改革，其關(guān)鍵就是 “如何保障和監(jiān)控學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)問題”。［4］20世紀(jì)80年代以前，我國的政校關(guān)系呈現(xiàn)出明顯的中央集權(quán)的特質(zhì)，其后，高度集權(quán)的公共教育權(quán)力逐漸呈現(xiàn)下放的趨勢，地方政府的教育管理權(quán)日漸增大，但學(xué)校的自主辦學(xué)權(quán)變化甚微，整體呈現(xiàn)自主性不足的態(tài)勢。

我國政校關(guān)系中學(xué)校的辦學(xué)自主性可以通過政府對學(xué)校的管理權(quán)限和學(xué)校自身感知的辦學(xué)權(quán)限兩方面進(jìn)行考察。

第一，政府對學(xué)校的管理權(quán)限。由于我國目前實(shí)行 “以縣為主”的教育管理體制，政府對學(xué)校的管理權(quán)限主要表現(xiàn)為地方政府對學(xué)校的人事管理、經(jīng)費(fèi)管理和教學(xué)及招生管理等方面。首先，政府對學(xué)校的人事管理主要體現(xiàn)為政府行政部門對學(xué)校教師的聘用、調(diào)動及工資管理方面。具體通過教師編制進(jìn)行控制，學(xué)校的教師編制一般由縣 （區(qū)）編委按照政府人事編計(jì)劃進(jìn)行制定，引入新教師，一般參考公務(wù)員逢進(jìn)必考的形式，由政府人事局、教育局聯(lián)合把關(guān)；其次，在經(jīng)費(fèi)管理方面，現(xiàn)在通行的辦法是實(shí)行 “校財(cái)局管”，學(xué)校只設(shè)報(bào)賬員，學(xué)校財(cái)務(wù)實(shí)行 “收支兩條線”，收入要上繳財(cái)政專戶，學(xué)校支出要通過嚴(yán)格的規(guī)定程序從財(cái)政專戶列支；再次，在教學(xué)管理上，政府教育行政部門對所轄學(xué)校有統(tǒng)一的課程設(shè)置要求，還定時(shí)對學(xué)校的課程執(zhí)行情況、教學(xué)進(jìn)度等進(jìn)行檢查；最后，在招生管理方面，目前一般實(shí)行的是省教育廳指導(dǎo)，市教育局制定具體方案，縣 （區(qū)）教育局按照就近原則執(zhí)行的管理體制，學(xué)校負(fù)責(zé)的只有按照要求接受學(xué)生。由上述幾方面可知，學(xué)校的人事、財(cái)政、招生權(quán)限甚至教學(xué)管理權(quán)限都集中于政府的教育行政部門。

第二，學(xué)校的辦學(xué)權(quán)限。由于我國目前還沒有《學(xué)校法》等相似法律的出臺，對現(xiàn)代學(xué)校制度的討論亦無形成共識，因此對于義務(wù)教育學(xué)校的具體權(quán)限仍沒有明確的法律表述。《中華人民共和國教育法》第二十八條中僅針對所有類型學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)行使的的權(quán)利做了一個(gè)指導(dǎo)性的描述，且該法律規(guī)定的 “按照章程自主管理；聘任教師及其他職工，實(shí)施獎勵或者處分；招收學(xué)生或者其他受教育者”等權(quán)利在實(shí)際運(yùn)行中也沒有得以貫徹。而2006年修訂的 《中華人民共和國義務(wù)教育法》中，有關(guān)義務(wù)教育學(xué)校權(quán)責(zé)的規(guī)定多體現(xiàn)的是學(xué)校應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，如第三十七條規(guī)定：學(xué)校應(yīng)當(dāng)保證學(xué)生的課外活動時(shí)間，組織開展文化娛樂等課外活動。第五十七條規(guī)定：學(xué)校有拒絕接收具有接受普通教育能力的殘疾適齡兒童、少年隨班就讀的；分設(shè)重點(diǎn)班和非重點(diǎn)班的；違反本法規(guī)定開除學(xué)生的；選用未經(jīng)審定的教科書等情形之一的，由縣級人民政府教育行政部門責(zé)令限期改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。

為了了解當(dāng)前我國義務(wù)教育學(xué)校到底具有哪些辦學(xué)自主權(quán)，范圍、大小如何，蒲蕊 （2009）選取了有地域代表的廣東、湖北和貴州三省作為樣本，以公辦中小學(xué)校長為對象，通過調(diào)查問卷的形式對上述問題進(jìn)行了調(diào)研。其結(jié)果顯示：有62．5%以上的調(diào)查對象認(rèn)為學(xué)校設(shè)置校內(nèi)機(jī)構(gòu)要經(jīng)過上級行政部門的批準(zhǔn)；在干部管理權(quán)方面，僅有2．2%的調(diào)查對象認(rèn)為校長能決定副校長人選，有26．5%的校長感到完全沒有權(quán)力；在教師管理權(quán)限方面，僅有7．2%的校長認(rèn)為在教師聘用上有完全自主權(quán)，48．7%的調(diào)查對象認(rèn)為學(xué)校要通過教育行政部門委派的途徑聘用教師，對于教師的解聘，4．8%的校長認(rèn)為他們能完全自主決定解聘不稱職的教師，42．5%的校長認(rèn)為不能解聘教師；在教學(xué)管理權(quán)限方面，有43．5%的校長認(rèn)為進(jìn)行教學(xué)改革必須得到上級批準(zhǔn)；對學(xué)校整體的辦學(xué)自主權(quán)的評價(jià)中，有21．6%的校長認(rèn)為學(xué)校沒有多少自主權(quán)，教育行政部門干預(yù)過多，49%的校長認(rèn)為學(xué)校的教學(xué)管理方面有自主權(quán)，在其他方面自主權(quán)較少。

二、學(xué)校自主性缺失與校際義務(wù)教育非均衡

1．學(xué)校自主性缺失使學(xué)校失去了追求均衡發(fā)展的動力

從法律關(guān)系上講，在公立學(xué)校獨(dú)立主體資格缺失的條件下，政府與學(xué)校的關(guān)系是一種具有隸屬性的內(nèi)部行政關(guān)系。政府可以根據(jù)行政管理的需要通過行政命令的手段對學(xué)校進(jìn)行控制而又不受法律的規(guī)范。在此關(guān)系下，學(xué)校只能服從而沒有復(fù)議或訴訟權(quán)，同時(shí)，由于學(xué)校從實(shí)質(zhì)上講屬于政府的隸屬單位，學(xué)校所處理的事務(wù)本質(zhì)上也就屬于政府的事務(wù)，就需要接受政府的內(nèi)部層級監(jiān)督。［5］（P157）可見，當(dāng)前學(xué)校自主性的缺失，使學(xué)校淪為了政府的附庸，實(shí)質(zhì)上成為了教育行政部門的延伸，在與政府的關(guān)系上呈現(xiàn)為一種 “老子與兒子的關(guān)系”，一種控制與被控制的關(guān)系，在這種關(guān)系下，學(xué)校的一切活動都在金字塔式的科層組織內(nèi)部進(jìn)行，政府對學(xué)校有著至高無上的權(quán)威，學(xué)校喪失了獨(dú)立性，同時(shí)也就喪失了追求自身進(jìn)步的內(nèi)源動力。

由于學(xué)校成為政府的隸屬單位，在科層組織內(nèi)部學(xué)校只對政府負(fù)責(zé)，而非向廣大師生和社會負(fù)責(zé)。在這種情況之下，學(xué)校對于追求自身軟硬條件的改善，彌補(bǔ)教育差距的責(zé)任都理所當(dāng)然的上移至教育主管部門，在應(yīng)試教育橫行的今天，教育主管部門對學(xué)校的考核，對校長的考核在大多數(shù)情況下都演變?yōu)閷ι龑W(xué)率的考核，因此，官僚體系內(nèi)部的績效考核也沒有提升學(xué)校追求城鄉(xiāng)教育均衡的動力。獨(dú)立性的喪失，系統(tǒng)內(nèi)部激勵的不足，徹底使學(xué)校失去了作為一個(gè)組織主動改善自身辦學(xué)條件，縮小教育差距的內(nèi)動力。

2．學(xué)校自主性缺失使學(xué)校失去了追求均衡發(fā)展的能力

學(xué)校自主性的缺失使學(xué)校喪失追求均衡發(fā)展動力的同時(shí)，也沒有能力去主動提升自身的辦學(xué)條件，彌補(bǔ)教育差距。由于學(xué)校人事自主權(quán)、經(jīng)費(fèi)自主權(quán)的缺失，使農(nóng)村中小學(xué)師資隊(duì)伍更新困難，師資力量的城鄉(xiāng)差距日益增大。由于學(xué)校自身人事自主權(quán)的缺失，政府對學(xué)校的師資力量安排通過編制進(jìn)行嚴(yán)格控制，造成在地廣人稀的農(nóng)村中小學(xué)由于學(xué)生數(shù)量偏小，教師編制偏少，出現(xiàn)音體美等課程老師主要由主課老師兼職的狀況，甚至出現(xiàn) “一個(gè)人的學(xué)?！?。［6］同時(shí)，由于教師編制少，師資隊(duì)伍更新困難，農(nóng)村中小學(xué)的師資老化現(xiàn)象嚴(yán)重，出現(xiàn)了 “爺爺奶奶教小學(xué)，叔叔阿姨教初中”的狀況。農(nóng)村教師隊(duì)伍老化問題不僅影響了農(nóng)村教育質(zhì)量的提高，也嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展，加劇了城鄉(xiāng)義務(wù)教育的差距。

三、政校關(guān)系困境的制度分析

根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對制度變遷的劃分，一般來說有兩種類型：誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷?！罢T致性變遷制度變遷指的是現(xiàn)在制度安排的變更或替代；而強(qiáng)制性制度變遷則由政府命令和法律引入和實(shí)行”。［7］（P384）我國的教育制度創(chuàng)新多呈現(xiàn)為強(qiáng)制性變遷的特質(zhì)，該變遷過程中的種種制度缺陷是造就當(dāng)前我國政校關(guān)系困境的根源。

1．教育法律制度供給不足

我國當(dāng)前政校關(guān)系中學(xué)校自主性不足的一個(gè)重要原因在于規(guī)范學(xué)校法律地位及權(quán)限的法律體系不健全。改革開放后，我國加快了教育立法，并取得了一定的成績，盡管如此，現(xiàn)存的法律法規(guī)仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足經(jīng)濟(jì)社會大踏步前進(jìn)中教育發(fā)展的需求。如教育實(shí)踐中教育行政部門間的責(zé)任劃分、政府與學(xué)校間的權(quán)責(zé)界定仍不清晰，政府教育管理職能實(shí)現(xiàn)過程中，“應(yīng)該做什么”、“應(yīng)該通過什么方式做”以及相關(guān)問責(zé)制度的建立等等都未有具體的法律規(guī)范，使政府的自由裁量空間較大，進(jìn)而在追求自身利益最大化的過程中，機(jī)會主義傾向、教育尋租等教育失范行為屢屢出現(xiàn)，政府對學(xué)校權(quán)力的侵害甚至正常教育管理活動的干擾也時(shí)有發(fā)生。

教育法律制度供給不足的另一表現(xiàn)為現(xiàn)存制度的可操作性差，有效監(jiān)督不足。如果一項(xiàng)制度只能停留于文本形式，而不能得以有效的貫徹執(zhí)行，則該項(xiàng)制度也不能真正的稱之為有效的制度。在教育法律制度領(lǐng)域，有制度無執(zhí)行，“有法不依”的情形并不鮮見。最鮮明的一個(gè)例子，20世紀(jì)90年代公布的 《中國教育改革與發(fā)展綱要》明確規(guī)定，到2000年，我國教育經(jīng)費(fèi)支出占國民生產(chǎn)總值的比例達(dá)到4%，而至今4%仍是一個(gè)目標(biāo)而已；與此相類似的制度安排還有：2009年1月開始實(shí)施的義務(wù)教育教師績效工資制度，要求義務(wù)教育的老師，特別是農(nóng)村義務(wù)教育老師的工資收入要不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的工資收入；至今制度安排仍無完全落至實(shí)處；還有教師聘任制、學(xué)校自主辦學(xué)等諸多方面的制度安排都由于操作性差或缺乏監(jiān)督抑或其他配套措施不足等原因一直得不到落實(shí)，加劇了實(shí)際制度供給不足的局面。

2．制度供給與制度需求矛盾

由于教育法律制度安排多表現(xiàn)為強(qiáng)制系制度變遷的特質(zhì)，而在該類型的制度變遷進(jìn)程中政府處于絕對的權(quán)力中心，制度變遷作用力一般遵循從中央政府到地方政府再到學(xué)校的路線，在中央政府與地方政府、政府與學(xué)校等非政府主體的制度目標(biāo)不一致情況下，難免出現(xiàn)政府的制度供給與非政府主體的制度需求不一致的情形，即出現(xiàn)制度供需矛盾。

教育制度供需矛盾出現(xiàn)原因有三：其一，多數(shù)教育制度并非建立在一致同意的基礎(chǔ)之上。當(dāng)中央政府的制度供給與地方政府意愿不一致時(shí)，由于地方政府自身利益最大化的驅(qū)動，常常出現(xiàn)：“上有政策，下有對策”，對中央的制度供給進(jìn)行自利性“調(diào)整”，最終使得制度供給的應(yīng)然態(tài)與實(shí)然態(tài)不一致，導(dǎo)致制度供需不一致；其二，由于中央政府與地方政府委托代理關(guān)系的存在，在信息不對稱的情況下，地方政府存在 “逆向選擇”和 “道德風(fēng)險(xiǎn)”的可能性，同時(shí)，加之地方政府與學(xué)校間的信息不對稱，更加大了地方政府機(jī)會主義的傾向。其三，由于制度供給成本的存在，加之相關(guān)監(jiān)督措施的缺失，使得地方政府在進(jìn)行制度供給時(shí)采取 “選擇性”供給的策略，而非以滿足行為對象的制度需求或制度的有效實(shí)施為目標(biāo)來進(jìn)行制度供給。［8］

3．傳統(tǒng)制度安排的路徑依賴

正如諾斯所言：“不去追溯制度的漸進(jìn)性演化過程，我們就無法理解今日的選擇”。［9］（P138）我國現(xiàn)存的教育法律制度安排以及制度實(shí)施的現(xiàn)狀均離不開我們國家特有的歷史、文化傳統(tǒng)。我國是一個(gè)傳統(tǒng)的政治集權(quán)國家，從中央政府到地方政府的行政序列中，下級政府對上級權(quán)力層級有著絕對的服從，學(xué)校作為政府的附屬機(jī)構(gòu)處于行政等級的末端，對教育行政部門的權(quán)威習(xí)慣于聽從，在這種習(xí)慣中，命令與服從成為常態(tài)，而自主意識淡漠幾近消失，這種學(xué)校自身的無意識又進(jìn)一步增強(qiáng)了學(xué)校對政府的依賴。其次，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的思維仍深深影響著我國的教育體制。人們常常感嘆教育是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的最后一塊壁壘，此感慨絲毫無過，如前所述，在教育領(lǐng)域政府對學(xué)校有著絕對的支配權(quán)，對學(xué)校的人事權(quán)、經(jīng)費(fèi)權(quán)乃至于教學(xué)管理權(quán)都由政府控制，這種狀況的形成實(shí)質(zhì)上是延續(xù)了我國改革開放前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府對社會進(jìn)行直接控制的做法，體現(xiàn)的是舊有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的管理思維。

四、破除政校關(guān)系困境，推動義務(wù)教育校際均衡發(fā)展的制度創(chuàng)新

1．創(chuàng)新義務(wù)教育管理體制，擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)

創(chuàng)新義務(wù)教育行政管理體制的重心在于轉(zhuǎn)變政府的相關(guān)職能、規(guī)范政府的教育管理行為，逐步實(shí)現(xiàn)由 “管制政府”向 “服務(wù)政府”的轉(zhuǎn)變。政府對教育的管理 “必須放在與市場和社會所構(gòu)成的既相互制約又相互促進(jìn)的格局之中考慮”。［10］在政府的角色轉(zhuǎn)變過程中，實(shí)現(xiàn)政事分開、政校分開，即明確政府有關(guān)職能部門的教育管理職能范圍，明確學(xué)校的自主辦學(xué)權(quán)限，明確其他社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的角色定位，把本屬于學(xué)校的的權(quán)限堅(jiān)決、大膽的放權(quán)于學(xué)校，把社會中介服務(wù)機(jī)構(gòu)可以完成的事務(wù)堅(jiān)決分離出去。政府及有關(guān)職能部門應(yīng)著眼于教育均衡發(fā)展的宏觀調(diào)控上，著眼于教育均衡發(fā)展的社會、經(jīng)濟(jì)及輿論環(huán)境的塑造上。

2．創(chuàng)新社會參與機(jī)制，推動教育均衡發(fā)展主體多元化

美國學(xué)者馬斯說：“審慎思考、理性選擇的公民參與途徑，精良設(shè)計(jì)、準(zhǔn)備充分的公民參與方案，不僅有助于達(dá)成公民參與的實(shí)質(zhì)效果，而且可以預(yù)防由公民參與不完善帶來的不良后果”。［11］（P5）在多元社會逐步形成的今天，教育均衡發(fā)展受到社會各個(gè)階層的關(guān)注。政府、學(xué)校、社區(qū)、社會中介組織以及家長通過不同的方式和途徑在影響著義務(wù)教育均衡發(fā)展的進(jìn)程。義務(wù)教育的均衡發(fā)展問題不僅僅是政府的問題，也同樣不僅僅是學(xué)校自身的問題，它成為由國家、社會和家長個(gè)體共同參與并推動的一項(xiàng)社會任務(wù)。在該進(jìn)程中，形成政府宏觀調(diào)控、社會相關(guān)中介組織及公眾個(gè)體積極參與、學(xué)校自身主動調(diào)適的義務(wù)教育管理模式是推動教育均衡發(fā)展主體多元化的目標(biāo)選擇。該理想目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要從法律、法規(guī)層面上對社會團(tuán)體、公眾個(gè)體參與教育管理的權(quán)利范圍、方式等予以保障。

3．創(chuàng)新監(jiān)督制度，保障教育均衡發(fā)展可持續(xù)性

從監(jiān)督對象的不同出發(fā)，創(chuàng)新監(jiān)督制度應(yīng)包括對學(xué)校辦學(xué)行為的監(jiān)督和政府教育管理行為的監(jiān)督兩個(gè)方面。第一，在政府簡政放權(quán)、學(xué)校擴(kuò)權(quán)的同時(shí)，對學(xué)校的辦學(xué)行為進(jìn)行監(jiān)督。建立有效的教育問責(zé)制和績效考評制度，從約束與激勵兩個(gè)層面規(guī)范、引導(dǎo)學(xué)校的辦學(xué)行為，以保障教育均衡發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；第二，形成系統(tǒng)內(nèi)部問責(zé)和外部問責(zé)并舉的問責(zé)體系，加強(qiáng)對政府教育管理行為的監(jiān)督，督促政府積極推動教育均衡發(fā)展。

［1］ 孫綿濤．教育行政學(xué) （第三版）［M］．武漢：華中師范大學(xué)出版社，2007．

［2］ 孫綿濤．教育行政學(xué) （第三版）［M］．武漢：華中師范大學(xué)出版社，2007．

［3］ 羅朝猛，胡勁松．變革社會中我國公立學(xué)校與政府關(guān)系的調(diào)諧 ［J］．教育理論與實(shí)踐，2009，（3）．

［4］ 褚宏啟．政府與學(xué)校的關(guān)系重構(gòu) ［J］．教育科學(xué)研究，2005，（1）．

［5］ 申素平．教育法學(xué)：原理、規(guī)范與應(yīng)用 ［M］．北京：教育科學(xué)出版社，2009．

［6］ 黃擎，湯燕萍．一個(gè)人的學(xué)校37年的守望 ［N］．錢 江 晚 報(bào)．http：／／zjdaily．zjol．com．cn／qjwb／html／2006－09／09／content＿1204017．htm

［7］ R．科斯A．阿爾欽D．諾斯等．財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷—產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集 ［M］．上海：上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，2003．

［8］ 盧現(xiàn)祥．論制度變遷中的制度供給過剩問題 ［J］．經(jīng)濟(jì)問題．2000，（10）．

［9］ 道格拉斯·C．諾斯．制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效［M］．杭行，譯．上海：上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，2009．

［10］ 蒲蕊．政府與學(xué)校關(guān)系重建：一種制度分析的視角［J］．教育研究，2009，（3）．

［11］ 約翰·克萊頓·托馬斯．公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略 ［M］．北京：中國人民大學(xué)出版社，2005．

The Research on the Non－equilibrium of School Autonomy and the Lack of Compulsory Education in Inter－school——from the prospective of system analysis

QU Shi－min
（School of Ecnomics，Dongbei University of Finance and Economics，Dalian，Liaoning，116023，PRC）

The achieving of the balanced development of compulsory education is one of the important tasks of China．However，the intercollegiate balance is an important part of balanced development of compulsory education．Relying on the institutionalism paradigm and the loss of school autonomy during China's current government－school relationships，we analyzed the loss of autonomy of schools and compulsory education in China's inter－school non－balanced，and explored the causes and countermeasures of China's independent schools missing from a system perspective．

System Analysis；Intercollegiate Balance；Dynamic Mechanism

G 620

A

1674－5779（2012）01－0020－05

2012－01－5

曲世敏 （1968—），女，山東煙臺人，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)博士研究生，高級工程師，主要從事產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)，規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)研究

（責(zé)任編輯 蘇二利／校對 舒澍）