義務(wù)教育均衡發(fā)展的困境、成因及對策研究
——中日韓比較的視角

陳 亮，曾 婧

（西華師范大學(xué)教育學(xué)院，四川南充 637009）

義務(wù)教育均衡發(fā)展的困境、成因及對策研究
——中日韓比較的視角

陳 亮，曾 婧

（西華師范大學(xué)教育學(xué)院，四川南充 637009）

我國義務(wù)教育非均衡發(fā)展主要體現(xiàn)在經(jīng)費(fèi)投入、辦學(xué)條件以及師資配備等方面，其原因主要有精英主義教育思想、城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)費(fèi)投入失衡以及師資配置不均等。借鑒日韓實(shí)行“學(xué)區(qū)教育”、“平準(zhǔn)化教育”和“教師流動制度”的經(jīng)驗(yàn)，我國實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的措施有健全相關(guān)法規(guī)制度、合理布局創(chuàng)特色學(xué)校、城鄉(xiāng)均衡投入機(jī)制、建立完善教師流動制度。

義務(wù)教育；均衡發(fā)展；中日韓比較

義務(wù)教育均衡發(fā)展，就是使區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育階段的各級學(xué)校在辦學(xué)經(jīng)費(fèi)投入、辦學(xué)條件、硬件設(shè)施、師資調(diào)配和教育質(zhì)量等方面大體上處于一個比較均衡的狀態(tài)[1]。從教育公平的角度看，它涵蓋教育機(jī)會、教育過程和教育結(jié)果的均衡。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，教育均衡發(fā)展就是要實(shí)現(xiàn)教育資源配置的均衡，既包括硬件資源，諸如校舍、教學(xué)實(shí)驗(yàn)儀器、圖書資料和經(jīng)費(fèi)投入等，也包括軟件資源，諸如教師隊(duì)伍和學(xué)校管理等。其外延涉及地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間和學(xué)校之間的均衡配置。研究日韓城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中義務(wù)教育的均衡發(fā)展對于中國實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展具有重要的借鑒意義。

一、義務(wù)教育非均衡發(fā)展的原因

在教育經(jīng)費(fèi)、辦學(xué)條件和師資配備等方面，我國不同地區(qū)和城鄉(xiāng)之間的差距十分明顯。造成義務(wù)教育非均衡發(fā)展的原因在于：

1.精英主義教育思想的影響。社會主義初級階段，由于資源有限，長期采用非均衡發(fā)展模式。人們已經(jīng)認(rèn)可或接受了這種差別，即城市學(xué)校就應(yīng)該比農(nóng)村學(xué)校條件好，成績好的學(xué)生就應(yīng)該獲得比成績差的學(xué)生更優(yōu)質(zhì)的義務(wù)教育，有限的教育資源就應(yīng)該集中到“示范”學(xué)校、“重點(diǎn)”學(xué)校和“窗口”學(xué)校。這種觀念不僅存在于普通大眾心目中，也存在于決策者心目中。正是這種觀念放任和維護(hù)了城鄉(xiāng)義務(wù)教育的不均衡發(fā)展。

2.政策體制的制約。建國后我國長期致力于發(fā)展城市和工業(yè)，以農(nóng)村支持城市，形成了典型的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。這種二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)模式在教育領(lǐng)域體現(xiàn)為優(yōu)先發(fā)展城市教育，在教育政策和教育制度的設(shè)計(jì)上，形成了絕對的“城市偏向”價值取向。這種制度性落差將城市教育置于優(yōu)先發(fā)展的中心，農(nóng)村教育則處于附屬和次要的位置，缺乏有效的體制保障，加大了城鄉(xiāng)之間教育資源配置的不公和失衡。

3.經(jīng)費(fèi)投入的制約。城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和長期的精英主義教育思想自然而然導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)投入上向城市和重點(diǎn)示范學(xué)校傾斜的局面。在實(shí)施義務(wù)教育初期，我國實(shí)行的是“分級管理，分級辦學(xué)”的教育體制，農(nóng)村的義務(wù)教育自然就由地方鄉(xiāng)村政府來承擔(dān)。2001年5月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，我國義務(wù)教育管理體制實(shí)現(xiàn)了一次較大轉(zhuǎn)變，即由“分級管理、分級辦學(xué)”模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸趪鴦?wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)，分級管理，以縣為主”的管理模式?！耙钥h為主”的義務(wù)教育管理體制一定程度上改變了農(nóng)村義務(wù)教育管理重心過低、投入嚴(yán)重不足和農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的不良狀況，但仍不能完全地把農(nóng)村義務(wù)教育辦好，主要是受現(xiàn)行財政體制高度集中、縣級財政普遍較弱等因素的限制。

二、日韓義務(wù)教育均衡發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)

日本、韓國是世界公認(rèn)的教育公平程度較高的國家。日本在1966年廢除了全國統(tǒng)一考試制度，從1968年起引入“學(xué)區(qū)教育”制度。所謂“學(xué)區(qū)教育”制度，就是學(xué)生在升入初、高中時，根據(jù)學(xué)生的綜合成績和家庭住址就近入學(xué)的升學(xué)制度[2]。日本實(shí)行“學(xué)區(qū)教育”制度的核心理念就是通過升學(xué)制度和課程改革，使更多區(qū)域和處境不利的學(xué)生能夠接受更好的教育。20世紀(jì)80—90年代，日本經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，世界很多經(jīng)濟(jì)和社會學(xué)者都認(rèn)為均衡的基礎(chǔ)教育和務(wù)實(shí)的中等職業(yè)技術(shù)教育是日本經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的根本原因。

20世紀(jì)六七十年代，韓國的初高中入學(xué)考試競爭日趨激烈，嚴(yán)重增加了學(xué)生家長、家庭的負(fù)擔(dān)，引起全社會對基礎(chǔ)教育的不滿。為了改變這種教育狀況，韓國政府在1968年開始實(shí)行重大變革，取消了初中入學(xué)考試錄取制度；并在1974年開始實(shí)行高中“平準(zhǔn)化教育”改革[2]。“平準(zhǔn)化教育”改革的根本理念與具體措施就是高中通過書面推薦材料和區(qū)域就近入學(xué)等方式招收學(xué)生，同時采取措施努力消除了校際間、區(qū)域間教育硬件設(shè)施和軟件資源的差異，全面提高高中辦學(xué)質(zhì)量。近年來，韓國除了進(jìn)行考試制度改革外，還制定了諸多特殊扶持政策，比如加大對農(nóng)村地區(qū)的教育投入，擴(kuò)大高校在農(nóng)村地區(qū)的招生比例，在農(nóng)村地區(qū)建設(shè)優(yōu)質(zhì)高中等，努力促進(jìn)教育公平和均衡發(fā)展。

日、韓在促進(jìn)教育公平上都采取了一項(xiàng)重要舉措，就是教師“定期流動制度”。日本的教師定期流動制度始于二戰(zhàn)后初期，全國公立基礎(chǔ)教育學(xué)校教師平均每6年流動一次，多數(shù)縣的中小學(xué)校長3～5年就要換一所學(xué)校。韓國規(guī)定，每隔2～4年，韓國教師都要在本地城鄉(xiāng)學(xué)校之間進(jìn)行調(diào)動換班。日本中小學(xué)教師定期流動制度為提高教師素質(zhì)和工作熱情、合理配置人力資源、均衡學(xué)校之間的發(fā)展水平、穩(wěn)定基礎(chǔ)教育質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育的“公平性”等發(fā)揮了巨大的促進(jìn)作用[3]。

日、韓推行教育公平獲得成功的重要原因是兩國政府都始終給予高度重視、加大投入，多項(xiàng)支援政策向農(nóng)村和偏僻地區(qū)傾斜。值得一提的是，韓國在特色教育、英才教育方面較為成功。針對實(shí)行均衡教育政策一段時間后出現(xiàn)的“學(xué)生學(xué)力‘平準(zhǔn)’下降”問題，韓國沒有在全國范圍內(nèi)全面實(shí)行“平準(zhǔn)化教育”，而是實(shí)行特色、個性化優(yōu)質(zhì)教育。

三、我國義務(wù)教育均衡發(fā)展的對策

1.健全相關(guān)法規(guī)制度。制定政策時首先應(yīng)遵循公平原則，其次是保護(hù)弱勢群體原則。農(nóng)村義務(wù)教育相對于城市義務(wù)教育來講，屬于有失公平和相對弱勢的教育，應(yīng)從政策的角度進(jìn)行引導(dǎo)，給予傾斜。需要建立完善的制度包括：第一，改進(jìn)和完善“以縣為主”的教育管理體制，徹底解決教師工資拖欠、挪用等問題，切實(shí)落實(shí)國家辦學(xué)政策。第二，將“同工同酬”、“同城同酬”制度化。以縣級財政為依托，保障同一個城市教師能夠拿到同樣級別的報酬，做同量的工作能夠拿到相同的報酬。第三，教育財政經(jīng)費(fèi)政策向偏遠(yuǎn)地區(qū)傾斜形成制度化。

2.改“以縣為主”為“以國為主”的均衡投入機(jī)制。從早先的“以鄉(xiāng)為主”到現(xiàn)行的“以縣為主”的投入機(jī)制，都存在著因縣鄉(xiāng)級政府財力不足而導(dǎo)致的教師工資拖欠、克扣等問題。因此，應(yīng)明確國家在義務(wù)教育投入中的主體地位，建立“以中央和省級政府為主”的分級分類的經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制。另外，均衡投入機(jī)制不是城鄉(xiāng)相同投入的機(jī)制，而是要向農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校傾斜的投入機(jī)制。因此，各級教育行政部門應(yīng)在當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，會同各有關(guān)部門，堅(jiān)持“扶持遠(yuǎn)郊、補(bǔ)助近郊、支持城區(qū)”的原則，優(yōu)先保障推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展所需資金。

3.合理布局，創(chuàng)特色學(xué)校。隨著中國城市化進(jìn)程逐步深入，人口越來越多地向市縣城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中，城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校資源嚴(yán)重不足。為此，應(yīng)緊密結(jié)合我國城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展重大戰(zhàn)略，在布局調(diào)整和規(guī)劃時按照“幼兒園小學(xué)就近、初中進(jìn)鎮(zhèn)、高中進(jìn)城”的原則，統(tǒng)籌規(guī)劃、合理調(diào)整、科學(xué)布局城鄉(xiāng)中小學(xué)校點(diǎn)。城鄉(xiāng)學(xué)校均衡發(fā)展并不意味著削弱傳統(tǒng)的重點(diǎn)學(xué)校和示范學(xué)校去填補(bǔ)拉齊農(nóng)村薄弱學(xué)校，也不意味著實(shí)行整齊劃一的辦學(xué)模式?！肮膭顚W(xué)校辦出特色、辦出水平，出名師，育英才”也是《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》的重要內(nèi)涵。扶持農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校的同時逐漸淡化直到取消重點(diǎn)學(xué)校和示范學(xué)校，創(chuàng)立特色學(xué)校是未來學(xué)校發(fā)展的必然趨勢。

4.建立教師流動制度。義務(wù)教育均衡發(fā)展除了經(jīng)費(fèi)投入和辦學(xué)條件等的均衡之外，最重要的就是教育教學(xué)和管理活動的均衡，其實(shí)質(zhì)就是優(yōu)質(zhì)師資配置的均衡。義務(wù)教育均衡發(fā)展需要一支優(yōu)質(zhì)均衡的教師隊(duì)伍作保障。因此，在進(jìn)一步完善“縣級統(tǒng)籌”的教師隊(duì)伍管理體制，加大農(nóng)村教師培訓(xùn)力度，改善農(nóng)村教師福利待遇，改進(jìn)“支教”、“特崗教師”和“西部志愿者”等項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，現(xiàn)階段最有效的辦法就是學(xué)習(xí)日本和韓國的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行教師定期流動制度。

[1]于發(fā)友.縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展研究[D].濟(jì)南:山東師范大學(xué),2005:23.

[2]李水山.日韓兩國實(shí)行教育公平的歷史、理念、政策和改革方向[J].職業(yè)技術(shù)教育,2008(7):80-85.

[3]汪丞.中日中小學(xué)教師流動之比較及啟示[J].比較教育研究,2006(3):33-37.

G522

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1008-178X（2012） 02-0114-03

2011-12-12

四川省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目（SC09E009）。

陳 亮（1976-），男，四川資中人，西華師范大學(xué)教育學(xué)院講師，碩士，從事教師教育、課程與教學(xué)研究。