城郊農(nóng)村新農(nóng)村建設(shè)的方向與路徑探索

○馬皓瑩

（中共武漢市委黨校、武漢行政學(xué)院 湖北 武漢 430023）

一、城郊農(nóng)村與新農(nóng)村建設(shè)的相關(guān)理論研究

1、城郊農(nóng)村的概念

城郊農(nóng)村指的是處于城市和鄉(xiāng)村結(jié)合部或者是在城市近郊的農(nóng)村區(qū)域。在農(nóng)村城市化過程中，有的農(nóng)村區(qū)域在城市的擴(kuò)張過程中尚未被完全并入城市，它們的社區(qū)管理體制和人員管理辦法尚未完全納入城市管理體系，因此形成了一種非城非鄉(xiāng)的過渡型社會(huì)區(qū)域。

2、城郊農(nóng)村的特點(diǎn)

相對于傳統(tǒng)農(nóng)村，城郊農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)民生產(chǎn)生活方式方面有很大不同。首先，城郊農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)更加多樣化，城郊農(nóng)村以為城市建設(shè)提供用地和發(fā)展城市新興產(chǎn)業(yè)為主，第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，尤其是第三產(chǎn)業(yè)地位較為重要；其次，在城郊農(nóng)村區(qū)域，由于其接近城市，因而享有發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的便利條件，在道路、供水供暖和綠化建設(shè)等方面遠(yuǎn)優(yōu)于傳統(tǒng)農(nóng)村區(qū)域；最后，農(nóng)民的生產(chǎn)方式不局限于第一產(chǎn)業(yè)，而是快速向租賃經(jīng)濟(jì)和服務(wù)經(jīng)濟(jì)等方向發(fā)展，城郊農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民在生活上也傾向于城市化生活，崇尚休閑娛樂和現(xiàn)代化的消費(fèi)形式。

另外，從性質(zhì)上講，城郊農(nóng)村作為傳統(tǒng)農(nóng)村城市化的一個(gè)過渡階段和演進(jìn)環(huán)節(jié)，處在地理外置和特征形態(tài)上最接近城市的地位上，它是農(nóng)村城市化的最前沿地帶。但是，我國現(xiàn)在依然沿用的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)模式又注定了城郊農(nóng)村雖然在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)建設(shè)和人員生產(chǎn)生活方式等非常接近城市，達(dá)到了非農(nóng)化，但是在社會(huì)管理體制方面依然屬于農(nóng)村區(qū)域，這就造成了城郊農(nóng)村具有城市與農(nóng)村兩種形態(tài)。

3、城郊農(nóng)村新農(nóng)村建設(shè)的理論基礎(chǔ)

新農(nóng)村建設(shè)是指在社會(huì)主義制度下，按照新時(shí)代的要求，對農(nóng)村進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)等方面的建設(shè)，最終把農(nóng)村建設(shè)成為經(jīng)濟(jì)繁榮、設(shè)施完善、環(huán)境優(yōu)美、文明和諧的社會(huì)主義新農(nóng)村。2005年十六屆五中全會(huì)通過的《十一五規(guī)劃綱要建議》提出，要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

城郊農(nóng)村新農(nóng)村建設(shè)的理論基礎(chǔ)主要包含四個(gè)理論：城鄉(xiāng)互動(dòng)理論、城鄉(xiāng)一體化理論、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展理論和農(nóng)村城市化理論。簡而言之，城鄉(xiāng)互動(dòng)理論重在強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟(jì)、資源、生態(tài)和空間上具有互相促進(jìn)、互相推動(dòng)的作用；城鄉(xiāng)一體化理論強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)之間打破界限，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面進(jìn)行全方位的融合；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展理論則側(cè)重改變以往對農(nóng)村發(fā)展不夠重視的局面，將城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃、綜合考慮；而農(nóng)村城市化理論則可以看作是前面三個(gè)理論的指向目標(biāo)和實(shí)際落腳點(diǎn)，即城市和農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)管理、人員構(gòu)成等方面逐漸縮小差別，最后達(dá)到?jīng)]有差別，達(dá)到農(nóng)村的城市化。

由此可以得出，城郊農(nóng)村遵循城市化的原則進(jìn)行開發(fā)和建設(shè)，走城市化的建設(shè)道路，是城郊農(nóng)村進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)的方向之一，這也是針對我國城郊農(nóng)村發(fā)展和解決城郊農(nóng)村“三農(nóng)”問題的發(fā)展方向。

二、以往城郊農(nóng)村城市化建設(shè)中產(chǎn)生的問題與弊端

由于我國一直實(shí)施的是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的行政管理體制，城郊農(nóng)村進(jìn)行建設(shè)和城市向郊區(qū)與農(nóng)村的擴(kuò)張往往走的是一條漸進(jìn)式“蠶食”狀態(tài)的發(fā)展路徑，諸多城市形成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)犬牙交錯(cuò)的格局，在城郊農(nóng)村建設(shè)和城市擴(kuò)張過程中出現(xiàn)了大量的“城中村”。所謂“城中村”，概括起來是指：在居住形態(tài)上，由于城市急劇擴(kuò)張，在城市基礎(chǔ)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目建設(shè)過程中，原農(nóng)村居住區(qū)域和人員就地保留下來；在社會(huì)形態(tài)上，此區(qū)域的人員在原有的農(nóng)村戶籍管理制度、土地管理制度、行政管理制度、社會(huì)保障制度、公共投資制度和教育體制的管理下，仍然以土地和土地附著物為主要生活來源。

“城中村”是城郊農(nóng)村城市化建設(shè)過程中不可避免地會(huì)出現(xiàn)的現(xiàn)象，但是在發(fā)展和建設(shè)過程中，“城中村”造成的問題也日益嚴(yán)重。首先，在“城中村”中，由于整體規(guī)劃滯后于現(xiàn)實(shí)的建設(shè)速度，村民們?yōu)榱嗽诓疬w中獲取更多的利益，造成了嚴(yán)重的違建現(xiàn)象，而在違建的過程中，在管理和監(jiān)督的盲點(diǎn)下，大量占用土地資源，又造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)；其次，在后續(xù)過程中，政府依照既定規(guī)劃拆除農(nóng)村建房時(shí)，就需要拆除很多包括違建在內(nèi)的新村民建房，在付出高昂拆遷成本的同時(shí)，也造成了社會(huì)資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，為環(huán)境增加了負(fù)擔(dān)；最后，由于”城中村”人口密集，社會(huì)管理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還相對落后，也造成了較為嚴(yán)重的環(huán)境問題和治安問題。

結(jié)合這些年來我國城市改造”城中村”的經(jīng)驗(yàn)和形成的模式來看，走的基本上都是軟件和硬件改造相結(jié)合的道路。從硬件改造上看，在預(yù)留村集體產(chǎn)業(yè)用地之外，對村民原有用房統(tǒng)一拆除，統(tǒng)一還建；從軟件改造上看，改變原有的農(nóng)村管理機(jī)制，改變原有的農(nóng)村村民身份為城市居民，將以往的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改造成股份制公司。在“城中村”改造的過程中，巨大的資金需求還是主要來源于農(nóng)村土地改變性質(zhì)后的增加價(jià)值。一般來說，需要改造的”城中村”的所在村，會(huì)按照規(guī)劃，將部分土地資源的優(yōu)先使用權(quán)通過簽訂合同的方式給一個(gè)或者幾個(gè)房地產(chǎn)開發(fā)商，開發(fā)商依照合同參與”城中村”改造中的資金運(yùn)作。

三、我國城郊農(nóng)村城市化建設(shè)的路徑嘗試

在統(tǒng)一開發(fā)原則的指導(dǎo)下，城郊農(nóng)村城市化建設(shè)最早和最普遍的嘗試就是設(shè)立開發(fā)區(qū)。在近年來，我國各地依托城市建立的各級各類經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和技術(shù)開發(fā)區(qū)鱗次櫛比。這些開發(fā)區(qū)的設(shè)立，由于在設(shè)立之初就明確了建設(shè)目的，在建設(shè)過程中按照規(guī)劃統(tǒng)一、有序地進(jìn)行開發(fā)和建設(shè)，在一定程度上避免了以往的城郊農(nóng)村城市化建設(shè)出現(xiàn)的種種問題。但是與此同時(shí)，這些開發(fā)區(qū)在設(shè)立和建設(shè)的時(shí)候，往往是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目標(biāo)，在開發(fā)建設(shè)和政策制定方面也都側(cè)重于對發(fā)展經(jīng)濟(jì)的扶持，忽略了對社會(huì)管理和公共服務(wù)的重視。尤其是對實(shí)行區(qū)域托管的開發(fā)區(qū)，這些開發(fā)區(qū)的管理職能機(jī)構(gòu)一般都是臨時(shí)組建和形成的，對于占地上的城郊農(nóng)村的各種問題還缺乏深入了解，而且行政管理的目標(biāo)性過強(qiáng)，容易造成社會(huì)管理和公共服務(wù)的缺位。

建設(shè)開發(fā)區(qū)雖然不失為城郊農(nóng)村城市化建設(shè)的一條可選擇性路徑，但其存在的先天問題也提醒我們尋找一條更適合城郊農(nóng)村城市化建設(shè)的路徑。在這個(gè)過程中，區(qū)域新城建設(shè)模式開始慢慢出現(xiàn)。分析近幾年來我國依托城市出現(xiàn)的區(qū)域性新城可以劃分為以下五類：內(nèi)城改造和用地功能置換所聯(lián)動(dòng)形成的新城、城市結(jié)構(gòu)改變生成的組團(tuán)級新城、城市郊區(qū)化蔓延形成的郊區(qū)新城、以一大型項(xiàng)目為中心的特定新城以及以傳統(tǒng)小鄉(xiāng)城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)發(fā)展成的新城。在這中間，最后一類以傳統(tǒng)小鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展成的新城，因其具有獨(dú)立完整的政府機(jī)構(gòu)和政權(quán)組織，在進(jìn)行拆遷和還建的過程中便于管理，便于預(yù)先合理化建設(shè)規(guī)劃，進(jìn)行統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)布局和村民改造，可以最大程度地從根源上解決“城中村”所產(chǎn)生的問題，所以，這種在傳統(tǒng)小鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上建立的區(qū)域性新城建設(shè)相對于開發(fā)區(qū)建設(shè)來說具有先天上的優(yōu)越性，可以避免社會(huì)管理與公共服務(wù)的滯后與缺失。另外，在地理位置和互動(dòng)關(guān)系中，這一類的小鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于與城市毗鄰卻又不緊挨的位置，自然環(huán)境較好，既可以依托城市進(jìn)行發(fā)展，吸納城市人口在其新興產(chǎn)業(yè)中就業(yè)，又可以吸引外來投資，消化自身發(fā)展過程中產(chǎn)生的農(nóng)村人口就業(yè)。

四、武漢市城郊農(nóng)村城市化建設(shè)的有益嘗試

作為推進(jìn)武漢城市圈建設(shè)投融資平臺(tái)的湖北省聯(lián)合發(fā)展投資有限公司（以下簡稱省聯(lián)發(fā)投）于2008年成立后，首個(gè)確定的“兩型社會(huì)”建設(shè)示范項(xiàng)目即為武漢花山生態(tài)新城。花山鎮(zhèn)作為一個(gè)傳統(tǒng)小鄉(xiāng)鎮(zhèn)，原為武漢市洪山區(qū)（現(xiàn)托管到東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)）的一個(gè)鎮(zhèn)（現(xiàn)改為街道），境內(nèi)自然環(huán)境優(yōu)良。在花山生態(tài)新城66平方公里的規(guī)劃面積里，包含了原來整個(gè)的花山鎮(zhèn)。通過三年多的發(fā)展，現(xiàn)在的花山生態(tài)新城的建設(shè)已經(jīng)初具規(guī)模，總結(jié)其建設(shè)經(jīng)驗(yàn)為以下幾點(diǎn)。

1、由唯一一個(gè)開發(fā)主體負(fù)責(zé)規(guī)劃

省聯(lián)發(fā)投先與洪山區(qū)（花山托管后改為東湖開發(fā)區(qū)）共同出資在2009年成立了花山生態(tài)新城投資公司，作為唯一的投資主體負(fù)責(zé)新城的規(guī)劃與建設(shè)?；ㄉ叫鲁峭顿Y公司作為投融資、規(guī)劃建設(shè)的唯一主體，負(fù)責(zé)開發(fā)與建設(shè)的所有事務(wù)。這就可以保證在實(shí)施過程中，先確定總體規(guī)劃，統(tǒng)一建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，統(tǒng)一對政府和民眾負(fù)責(zé)。

2、分階段分梯度實(shí)施建設(shè)規(guī)劃

花山生態(tài)新城的規(guī)劃在世界范圍內(nèi)招標(biāo)，并通過專家團(tuán)評估，確保了規(guī)劃的科學(xué)性、先進(jìn)性。在基礎(chǔ)設(shè)施如道路建設(shè)上，采取了一次性規(guī)劃、分批實(shí)施的做法。現(xiàn)在已經(jīng)從南至北和從東至西建設(shè)了花山大道和花城大道縱貫橫穿整個(gè)花山新城，并在規(guī)劃中分期分批建設(shè)支路配合，這就很好地解決了以往的“斷頭路”和重復(fù)修建道路的資源浪費(fèi)問題。在商業(yè)性開發(fā)建設(shè)上，注重商業(yè)項(xiàng)目之間的相互支撐和配合，避免了無序和盲目。

3、統(tǒng)一拆遷，統(tǒng)一安置農(nóng)民

花山新城建設(shè)采取全版圖一次性征地的模式，以村為單位簽訂征地協(xié)議，保證了區(qū)域的平衡，有利于征地工作的推進(jìn)。與此同時(shí)，先行開工還建房建設(shè)，做到了先還建再拆遷，一方面減少了被拆遷群眾在外過渡的時(shí)間，同時(shí)也大量節(jié)省了過渡費(fèi)。這種先蓋還建房的做法很好地解決了以前拆遷難的問題。到今年為止，城中已基本完成了改制和社保辦理工作。在農(nóng)民安置問題上，新城整合閑置的土地、資金和人員，結(jié)合花山鎮(zhèn)以往傳統(tǒng)的苗木花卉優(yōu)勢，成立了一個(gè)園林綠化公司，同時(shí)成立了一個(gè)物業(yè)公司對還建住房進(jìn)行統(tǒng)一管理，并成立商業(yè)管理公司對商業(yè)用房進(jìn)行管理。

4、注重環(huán)境保護(hù)與生態(tài)平衡

在新城建設(shè)之初，政府就在建設(shè)規(guī)劃中把保護(hù)自然環(huán)境、維護(hù)生態(tài)平衡作為建設(shè)宗旨，成立了專門的機(jī)構(gòu)，調(diào)配了專業(yè)人員，吸取國內(nèi)和國外對于生態(tài)城市建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，對新城建設(shè)的各項(xiàng)技術(shù)指標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格設(shè)定和控制，將新城打造成名副其實(shí)的生態(tài)新城。例如污水處理和電能轉(zhuǎn)換方面，都分別采用了世界上比較先進(jìn)的技術(shù)。

五、結(jié)語

城郊農(nóng)村的新農(nóng)村建設(shè)，具有與傳統(tǒng)農(nóng)村新農(nóng)村建設(shè)的不同的特點(diǎn)。依托城市，走城市化的建設(shè)道路，可以被視作城郊農(nóng)村新農(nóng)村建設(shè)的一個(gè)建設(shè)方向，也在理論層面上聯(lián)系了新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村城市化的內(nèi)涵。結(jié)合以往城郊農(nóng)村城市化建設(shè)產(chǎn)生的”城中村”問題和開發(fā)區(qū)建設(shè)問題，區(qū)域性新城建設(shè)是城郊農(nóng)村城市化建設(shè)的一個(gè)有益嘗試。這項(xiàng)嘗試也會(huì)在今后的建設(shè)過程中，在理論和操作層面得到不斷的豐富和完善。

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