重慶城市老年人口社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的務(wù)實舉措

□吳杰

未來重慶的人口老齡化與老年人口年齡結(jié)構(gòu)高齡化的形勢日趨嚴峻，給重慶城市養(yǎng)老服務(wù)體系帶來了新的挑戰(zhàn)?！拔锤幌壤稀笔侵貞c人口老齡化的基本特點之一，加之社會保障水平不高，年輕人面臨的子女教育和贍養(yǎng)老人雙重壓力不斷加大，社區(qū)養(yǎng)老模式替代傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式成為必然，構(gòu)建完善的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系勢在必行。這不僅是實現(xiàn)重慶老年人的老有所養(yǎng)、老有所樂和老有所為的需要，更是構(gòu)建社會主義和諧社會、深入落實科學發(fā)展觀的必然要求。

一、中外社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)理論與實踐

（一）國內(nèi)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)理論研究述評

通過文獻的收集和總結(jié)中不難看出，目前學界針對社區(qū)養(yǎng)老比較有代表性的觀點有：養(yǎng)老方式的選擇方面，趙立新認為，社區(qū)養(yǎng)老模式替代傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式成為必然；社區(qū)養(yǎng)老體系建設(shè)方面，任熾越指出，政府在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作中占據(jù)主導(dǎo)地位，過多采用行政方法進行參與，不利于社區(qū)自主提升養(yǎng)老服務(wù)水平；何榮指出，社區(qū)服務(wù)工作者的職業(yè)聲望不高，這阻礙了優(yōu)秀人才流向社區(qū)服務(wù)工作，影響了社區(qū)服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。通過總結(jié)，筆者認為，以老年人養(yǎng)老居住地為標準，我國目前的養(yǎng)老方式劃分為居家養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老兩類；以養(yǎng)老服務(wù)提供者為標準，居家養(yǎng)老分為家庭養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老兩類。社區(qū)養(yǎng)老是指以家庭為基礎(chǔ)、以社區(qū)為平臺、以法律和制度為保障、政府合理引導(dǎo)下的家庭、個人、社區(qū)、非營利性組織及市場共同參與的多元養(yǎng)老體系。

（二）西方發(fā)達國家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)理論研究現(xiàn)狀

在西方發(fā)達國家，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)在相當長的時間里不斷完善，形成了許多優(yōu)秀的理論，可供我們學習和參考。以哈耶克為代表的倫敦學派和以弗里德曼為主的貨幣學派都認為，不應(yīng)當以行政手段過多干預(yù)養(yǎng)老服務(wù)的提供，應(yīng)當依靠市場發(fā)揮調(diào)節(jié)作用來實現(xiàn)供需平衡；萊斯特·帕洛特認為，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)包含“在社區(qū)里服務(wù)”和“由社區(qū)服務(wù)”兩種形式，前者是指老年人生活在家中，就近接受各項社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，后者是指發(fā)揮家人、社區(qū)和社會組織的作用，為居住在家的老人提供養(yǎng)老服務(wù)；易松國總結(jié)的西方發(fā)達國家提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的六種方式，分別是政府購買、政府補貼、政府監(jiān)督、志愿者、親朋好友和現(xiàn)金兌換卷。

（三）西方發(fā)達國家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的實踐

我國的養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)還未形成成型的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系，體制機制以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各方面還不健全。在經(jīng)歷了長時間的發(fā)展和完善后，發(fā)達國家和地區(qū)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系日臻完善，有許多優(yōu)秀的做法值得重慶學習和借鑒。

一是發(fā)揮市場作用與政府補貼相結(jié)合。西方發(fā)達國家和地區(qū)的市場化養(yǎng)老服務(wù)體系非常健全，家政公司、敬老院及其他服務(wù)機構(gòu)涉及老年人生活的各個方面。各國政府非常重視對這些服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)管，制定了一系列的行業(yè)規(guī)范和服務(wù)標準。與此同時，合理的資金補貼制度與養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展相輔相成。國外養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)大都采用個人支付和社會保障相結(jié)合的收費方式。比較典型的是澳大利亞，澳政府認為，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的床位屬于公共產(chǎn)品，實行按床位提供資金補助給養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，接受養(yǎng)老服務(wù)的老年人僅需支付較少的費用即可享受相應(yīng)服務(wù)，“民辦公助”減輕了低收入老年人經(jīng)濟負擔，同時也促進了社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的良性發(fā)展。

二是充分發(fā)揮非政府組織的作用。當政府在一定領(lǐng)域內(nèi)配置社會資源出現(xiàn)困難，而市場中的企業(yè)又由于利潤不足不愿意進入這個領(lǐng)域，這就需要非政府組織發(fā)揮補充作用，彌補政府失靈和市場失靈造成的空白。在發(fā)達國家養(yǎng)老服務(wù)體系中，非政府組織發(fā)揮著巨大的作用。比較有代表性的是德國，對于因貧困而無法支付養(yǎng)老費用的老年人，他們的養(yǎng)老費用由社會救濟來承擔，德國的敬老院屬于非營利性機構(gòu)，出資方是城市或私人的基金會，由社會福利部門統(tǒng)一管理日常收支。

三是給予承擔養(yǎng)老職責的家庭成員優(yōu)惠政策。由于大部分的養(yǎng)老費用需要由老年人的子女或其他家庭成員承擔，那么政府也應(yīng)當推出相關(guān)優(yōu)惠政策，惠及承擔養(yǎng)老職責的家庭成員。新加坡的一系列政策最具代表性，主要有“三代同堂計劃”——在年邁父母附近申請公房有優(yōu)先權(quán)且首期付款減半；“房屋改建計劃”——政府出資幫助已婚子女與父母同住的家庭改建廁所和斜坡道等；“買房補助計劃”——已婚子女買房屋與父母位于同一房區(qū)或相距不超過2公里，可獲得5萬元津貼；“稅務(wù)回扣制度”——與父母同住并贍養(yǎng)父母的已婚子女，可以按一定比例享受所得稅稅務(wù)扣除等。

四是提高養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的素質(zhì)。西方發(fā)達國家非常重視提高養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的素質(zhì)，建立了護理人員考試與進修制度等，養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員都必須通過考試取得從業(yè)資格。例如日本，設(shè)有“護理福利士”的國家資格考試制度，從業(yè)人員即使取得了從業(yè)資格，每年也要參加進修，否則就會失去從業(yè)資格，從而提高養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的敬業(yè)精神和業(yè)務(wù)水平。

二、重慶城市老年人口社區(qū)養(yǎng)老面臨的挑戰(zhàn)

養(yǎng)老保險制度是養(yǎng)老保障體系的基礎(chǔ)，是解決老年人基本生存問題的根本，肩負著實現(xiàn)老年人“老有所養(yǎng)”的重要使命；而養(yǎng)老服務(wù)作為養(yǎng)老保障體系的另一個組成部分，是滿足老年人生活照料、精神慰藉方面需求的重要途徑，肩負著實現(xiàn)老年人“老有所樂”、“老有所為”的重要任務(wù)。重慶城市養(yǎng)老服務(wù)面臨的困境如下：

首先，財力投入不足，是制約重慶市養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展的瓶頸。據(jù)重慶市老齡辦介紹，目前全市與養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的各類機構(gòu)總床位數(shù)6.8萬張，每百名老人擁有養(yǎng)老服務(wù)床位僅為1.3張，只能滿足有機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)需求老人的7%，遠遠低于上海2.6張和北京1.9張的水平，也低于全國1.7張的平均水平。多數(shù)養(yǎng)老機構(gòu)床位設(shè)施簡陋、設(shè)備較差，僅限于簡單滿足居住需求，護理醫(yī)療類養(yǎng)老服務(wù)床位較少，社區(qū)托老服務(wù)床位發(fā)展不足。

其次，各級政府對養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展缺乏整體規(guī)劃，致使老年事業(yè)發(fā)展遲緩，老年服務(wù)質(zhì)量低，結(jié)構(gòu)不合理，服務(wù)供給與需求嚴重失衡。比如，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施與文化、教育、醫(yī)療、交通、商貿(mào)等設(shè)施一樣屬于社會公益設(shè)施，應(yīng)該優(yōu)先納入城市建設(shè)規(guī)劃，但各地在城市建設(shè)規(guī)劃中多數(shù)沒有考慮該項設(shè)施建設(shè)，致使目前在城區(qū)選址征地建設(shè)養(yǎng)老機構(gòu)極為困難。同時，養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)投入大、收益低、投資回報期長，并存在較大服務(wù)風險，沒有優(yōu)惠扶持政策，很難實施建設(shè)和持續(xù)運行。市政府雖然對社會福利機構(gòu)的建設(shè)和運營有一些扶持與鼓勵規(guī)定，但都因比較原則，難以落實，不能調(diào)動社會力量投資建設(shè)養(yǎng)老機構(gòu)的積極性。

最后，重慶市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)標準、服務(wù)規(guī)范、行業(yè)自律和市場監(jiān)管有待加強，專業(yè)化、標準化、規(guī)范化建設(shè)有待提高。醫(yī)療、護理和專業(yè)管理人才嚴重不足，服務(wù)人員工資和福利待遇偏低，行業(yè)整體缺乏競爭力和發(fā)展后勁。

隨著人口老齡化程度的加深，老年人口占總?cè)丝诒壤粩嗯噬?、老年人口的年齡結(jié)構(gòu)不斷向高齡化發(fā)展，各項養(yǎng)老服務(wù)的需求與供給之間的矛盾也日趨明顯，加之機構(gòu)養(yǎng)老條件不成熟，大多數(shù)老年人選擇居住在家中養(yǎng)老，因此，如何建立完善的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系成為了解決以上問題的重中之重。

三、提高重慶城市老年人社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)水平的對策建議

社會保障水平不高的基本市情決定了重慶不能完全照搬西方發(fā)達國家的養(yǎng)老模式，機構(gòu)養(yǎng)老不能成為養(yǎng)老方式的首選。目前，僅有夫妻和他們的未婚子女組成的核心家庭越來越普遍，年輕的夫妻面臨激烈的市場競爭和不斷上漲的子女教育、生活支出，令他們無法專心照顧家中老人，不利于老年人的身心健康。因此，社區(qū)養(yǎng)老模式替代傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式成為必然，提高重慶城市老年人口社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)水平顯得更加重要。重慶應(yīng)當大力發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，構(gòu)建以街道為中心的社區(qū)網(wǎng)格化養(yǎng)老服務(wù)體系。具體對策建議如下：

（一）轉(zhuǎn)變思路，創(chuàng)新政府社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)方式

建議建立政府主導(dǎo)、社會參與的社區(qū)養(yǎng)老機制，政府規(guī)劃并購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。建議把福利彩票公益金作為向民辦敬老院、民辦托老所、民辦老年公寓等民政事業(yè)類民辦非企業(yè)單位購買服務(wù)的種子基金，形成公共財政扶持，民間廣泛參與，養(yǎng)老提供主體多元化、養(yǎng)老提供方式多樣化的社區(qū)養(yǎng)老新格局。具體而言，可采取政府補貼的形式，為居家養(yǎng)老的高齡老人（80歲以上）購買養(yǎng)老服務(wù)；同時，對城鎮(zhèn)“三無”老人，享受低保的貧困老人及高齡失能、半失能老人，政府以購買服務(wù)的形式予以養(yǎng)老資助。

（二）找準方向，明確定位社區(qū)養(yǎng)老醫(yī)療服務(wù)

社區(qū)居民日常生活中，出現(xiàn)大病和疑難雜癥會選擇更專業(yè)、更全面的大醫(yī)院，而感冒、發(fā)燒等小病，往往會選擇就近的社區(qū)醫(yī)院或社區(qū)診所治療。因此，社區(qū)醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)的定位應(yīng)該是低費、就近、小病和簡單的急救。在增加社區(qū)醫(yī)療機構(gòu)服務(wù)網(wǎng)點的同時，可以考慮在各個社區(qū)醫(yī)院或診所中設(shè)置專門為老年人服務(wù)的科室，如給老年人提供測血壓、心率等簡單體檢，建立心臟病、糖尿病等老年病的快速拿藥通道，設(shè)置老年人健康咨詢電話等；針對家庭醫(yī)生和安裝急救門鈴等收費相對較高、理解和接受程度較低的項目，可以采用免費體驗、社區(qū)公示欄畫報宣傳、減免低收入家庭部分費用等辦法，擴大這些項目的接受率。

（三）多措并舉，構(gòu)建三級社區(qū)養(yǎng)老生活服務(wù)體系

一是發(fā)揮市場作用，增加社區(qū)養(yǎng)老生活服務(wù)的供給。隨著人口老齡化程度的加深，養(yǎng)老服務(wù)的供需矛盾日益突出，在市場的調(diào)節(jié)作用下，新興的老年產(chǎn)業(yè)為老年人提供了豐富的產(chǎn)品和服務(wù)。政府應(yīng)出臺相關(guān)政策，鼓勵涉老產(chǎn)業(yè)的微型企業(yè)快速發(fā)展；同時規(guī)范養(yǎng)老生活服務(wù)市場，使其價格、形式等趨于合理。

二是發(fā)揮非營利性組織的補充作用。要開展好志愿者隊伍的各項活動，一方面是充分發(fā)揮志愿者組織對弱勢群體的幫扶作用，如給無力在市場上購買服務(wù)的老年人提供家政服務(wù)、針對空巢老人開展組織關(guān)懷活動、輪流上門陪同聊天、捐款等活動；另一方面，可以吸引部分適合的老年人加入，讓他們也參與到幫扶活動當中去，在發(fā)揮余熱、幫助他人解決困難的同時，獲得心靈上的滿足，實現(xiàn)老有所為。

三是找準社區(qū)在養(yǎng)老生活服務(wù)中的定位。市場上的家政服務(wù)琳瑯滿目，并且收費相對昂貴，屬于較高端的范疇，適合經(jīng)濟實力較雄厚的高收入老年群體；非營利性組織提供的志愿者服務(wù)雖然屬于福利性質(zhì)，但服務(wù)周期較長，其效果與在市場上購買的服務(wù)相去甚遠，適合經(jīng)濟條件較差的低收入老年群體；社區(qū)養(yǎng)老生活服務(wù)就應(yīng)當立足于中等收入的老年群體，要達到“比志愿者服務(wù)更周到，比家政服務(wù)公司更便宜”的程度，這樣才能拓寬社區(qū)養(yǎng)老生活服務(wù)的發(fā)展空間、擴大接受率。同時，加強宣傳，提高社區(qū)生活服務(wù)在本社區(qū)居民中的知曉率。此外，還需提高社區(qū)服務(wù)人員的工資待遇、進行定期的技能培訓等。