發(fā)達(dá)城市城中村改造的經(jīng)驗及啟示

○王昊宇

（河南 鄭州 450046）

一、城中村改造的經(jīng)驗

1、廣州市城中村改造的經(jīng)驗

廣州市是我國改革開放的前沿陣地之一，也是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的區(qū)域性中心城市，其城市化進(jìn)程中的城中村改造頗具代表性。廣州市自2004年至2010年按照城鄉(xiāng)一體化的要求將全市138個城中村改造為現(xiàn)代城市社區(qū)，其城中村改造的經(jīng)驗可以總結(jié)如下。

（1）先行試點，逐步推進(jìn)全市城中村改造。廣州市首先采取“一村一策”的辦法將位于中心城區(qū)的7個具有代表性的行政村作為改造試點，然后逐步在全市城中村改造中推廣試點經(jīng)驗。

（2）城中村軟硬環(huán)境改造分兩步進(jìn)行。第一步是通過“四項轉(zhuǎn)制”的辦法改造軟環(huán)境，即變建城區(qū)內(nèi)的城中村村民為居民，變村委會為居委會，變集體所有土地為國有，變村委會管理的集體經(jīng)濟(jì)為集體法人股東和村民個人股東共同持股的股份制公司，變城中村村委會管理為城市一體化統(tǒng)一管理。第二步是對硬環(huán)境的改造，即通過合理規(guī)劃，結(jié)合新式農(nóng)民公寓建設(shè)和舊村改造的方式對城中村逐步進(jìn)行改造。

（3）采取了“政府指導(dǎo)+城中村自主改造”的模式。在城中村“安居”改造中，廣州市不主張引入開發(fā)商，堅持城中村集體自主改造，改造資金的籌措采取“誰投資，誰受益”的原則，資金來源以村集體經(jīng)濟(jì)改制后的股份公司和村民個人出資為主，輔以銀行優(yōu)惠貸款，區(qū)市財政對部分市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套設(shè)施建設(shè)給予適當(dāng)資金支持。

2、深圳市城中村改造的經(jīng)驗

深圳市自1997年開始對城中村進(jìn)行改造，其改造經(jīng)驗總結(jié)如下。

（1）試點推進(jìn)，嚴(yán)格城中村用地。深圳市的城中村改造試點是按照每鎮(zhèn)一村的辦法進(jìn)行，政府免費提供設(shè)計方案、村民自主選擇對村民住宅進(jìn)行了連建、單元式統(tǒng)建改造。在城中村改造中，嚴(yán)格規(guī)定城中村土地使用要求，將城中村土地劃分為不準(zhǔn)發(fā)展區(qū)、控制發(fā)展區(qū)和非建設(shè)用地三類，并給城中村留出足夠的發(fā)展用地。改造中堅持“以人為本”，改造重點是解決居住、綠化、公共設(shè)施以及環(huán)境等問題。

（2）政策規(guī)章指引，專門改造機構(gòu)實施。深圳市于2004年出臺了《深圳市城中村改造暫行規(guī)定》等政策規(guī)章，為城中村改造的實施提供了有效的政策規(guī)章指引。此外，深圳市還成立了專門的城中村改造機構(gòu)，編制了城中村改造總體規(guī)劃，為城中村改造提供了強大的技術(shù)支撐。

（3）實施城中村改造準(zhǔn)入制度。深圳市對城中村的改造主要采取的是“政府+村集體+村民”的模式，同時允許部分城中村的改造引入開發(fā)商，并實施城中村改造準(zhǔn)入制度，對進(jìn)入許可程序的改造項目和參與城中村改造開發(fā)的機構(gòu)設(shè)定準(zhǔn)入條件，以保障城中村改造的成功。

3、杭州市城中村改造的經(jīng)驗

杭州市自1998年開始啟動城中村改造，推行撤村建居。相對于其他城市，杭州市需要改造的城中村多位于西湖風(fēng)景區(qū)內(nèi)，由于城中村村民不愿意搬遷和風(fēng)景區(qū)內(nèi)不宜建設(shè)高樓大廈的原因，杭州市采取了統(tǒng)一規(guī)劃、原地安置、建筑控高等措施對城中村進(jìn)行了改造，其城中村改造經(jīng)驗總結(jié)如下。

（1）政府主導(dǎo)。為順利推進(jìn)城中村改造，杭州市出臺了56個相關(guān)政策，成立了市、區(qū)兩級城中村改造指揮部和辦公室，專門負(fù)責(zé)城中村改造工作。安置城中村村民的多層公寓由政府統(tǒng)一規(guī)劃、組織開發(fā)，其建設(shè)采取“個人出資，市場運作”原則，公寓小區(qū)內(nèi)外的公共設(shè)施和市政配套設(shè)施分別由區(qū)、市政府負(fù)責(zé)解決。

（2）撤村建居，村民變居民。在城中村改造中，杭州市撤銷了原來的行政鄉(xiāng)、村，設(shè)立了街道辦事處，轉(zhuǎn)城中村村民農(nóng)業(yè)戶口為非農(nóng)戶口，村民享受“兩低”、養(yǎng)老、醫(yī)療等與城市居民同等待遇的社會保障。

（3）土地政策。撤村建居后，原城中村集體土地依法征用為國有，并留出10%作為村鎮(zhèn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地；安居村民的多層公寓建設(shè)用地按照行政劃撥方式提供，且30%的多層公寓作為經(jīng)濟(jì)適用房由區(qū)政府公開向社會銷售，所得利潤則補貼小區(qū)配套設(shè)施建設(shè)。

4、珠海市城中村改造的經(jīng)驗

珠海市自2000年開始對建城區(qū)共26個城中村進(jìn)行改造，拆遷面積達(dá)260萬平方米，動遷人口近20萬。相比于深圳市“政府+村集體+村民”的城中村改造模式，珠海市則采用了“政府政策指導(dǎo)+開發(fā)商市場運作主導(dǎo)”的方式對本市城中村進(jìn)行改造，其城中村改造經(jīng)驗可以總結(jié)如下。

（1）目標(biāo)明確，堅持規(guī)劃先行。為提高城市競爭力，珠海市以“改造城中舊村、創(chuàng)建精品社區(qū)”為城中村改造的最高目標(biāo)，在改造時綜合考慮路網(wǎng)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施和綠地等要素的有機聯(lián)系，堅持先規(guī)劃再實施的原則。在具體改造過程中，針對每個城中村的不同情況采用不同的改造方案，先易后難、逐步推進(jìn)城中村改造。

（2）采取“市場運作主導(dǎo)、政府給政策”的改造模式。即在城中村改造中，政府并不直接投資，而是引入開發(fā)商投資、采取市場競爭機制確保城中村改造質(zhì)量，政府則承擔(dān)了制定城中村改造的原則、規(guī)劃的責(zé)任，并提供相應(yīng)的政策。

（3）政府讓利，照顧村民、開發(fā)商的利益。為調(diào)動需改造城中村村民的積極性，珠海市在拆遷法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，制定了有利于村民的拆遷政策：對村民合法房屋按建造年份給予1：1至1：1.2的面積比進(jìn)行補償，對違章建筑給予建筑成本補償，拆遷期間的安置費和房屋出租收入由開發(fā)商補償，并允許村民參與原村集體留用地等土地升值收益的分成。對于通過公開招標(biāo)中標(biāo)的開發(fā)商，珠海市政府為確保其可獲得25%以上的合理利潤給予了“拆一免二至三”的優(yōu)惠政策，即每拆1平方米房屋，免2-3平方米建筑面積的地價，并免去相應(yīng)的報建費用。此外，所開發(fā)房屋的1/3用于城中村村民的回遷，其余2/3允許開發(fā)商用于商品房經(jīng)營使用。

二、城中村改造的不足

1、村民安置缺乏系統(tǒng)性

政府安置資金不足、拆遷安置政策不利、投資渠道有限、產(chǎn)權(quán)界定不清等問題是當(dāng)前城中村改造面臨的普遍問題，并且安置缺乏系統(tǒng)性布局，特別是對集中安置的村民安置環(huán)境和條件缺乏規(guī)劃和長期考慮。

2、村民再就業(yè)問題重視不夠

以往對城中村的改造往往把重點放在城中村村民的安置方面，忽略了城中村村民的再就業(yè)和長久生活保障問題。有很多城中村村民因城市化征地而大發(fā)其財、生活無憂，但那些處于城市邊緣、為城市半包圍的城中村，以及那些中小城市的城中村，同樣因征地而失去土地、從農(nóng)業(yè)解放出來的為數(shù)眾多的城中村村民并沒有“一夜暴富”、生活無憂，他們面臨著再就業(yè)問題。而這些失地城中村村民無論是在非農(nóng)就業(yè)（或創(chuàng)業(yè)）方面由于長期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動而缺乏相應(yīng)的城市就業(yè)所需技能和技巧，還是在村民變居民后由于傳統(tǒng)農(nóng)村生活習(xí)慣、習(xí)俗與城市不同而對村民素質(zhì)的要求方面，都需要相應(yīng)的培訓(xùn)，以使城中村改造后其村民未來生活來源有所保證，并適應(yīng)居民身份的轉(zhuǎn)換。

3、培訓(xùn)體系尚不健全

以政府主導(dǎo)的培訓(xùn)由于缺乏足夠的資金、健全的培訓(xùn)師資及培訓(xùn)計劃，導(dǎo)致針對城中村村民的培訓(xùn)更多的注重規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，以“短、平、快”為特征，培訓(xùn)效果不明顯，而關(guān)于創(chuàng)業(yè)和基本素質(zhì)的培訓(xùn)較為缺乏，且開發(fā)商出于自身利益考慮，對培訓(xùn)的關(guān)注明顯不足。

三、城中村改造的啟示

1、城中村改造目標(biāo)明確

（1）在管理體制轉(zhuǎn)變方面，是要實現(xiàn)原來的農(nóng)村管理體制向城市一體化管理體制的轉(zhuǎn)變，具體包括社區(qū)體制的轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變和土地性質(zhì)的轉(zhuǎn)變。社區(qū)體制的轉(zhuǎn)變就是變村委會為城市居委會，變原村民為城市居民，將其納入城市管理體制；經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變則是變原集體經(jīng)濟(jì)為村集體和村民共同持股的股份公司，以保障村民對原村集體資產(chǎn)的所有權(quán)；土地性質(zhì)的轉(zhuǎn)變則是變土地集體所有為國家所有，并對改造后村民依法取得的房屋按城鎮(zhèn)房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行登記和管理。

（2）在物質(zhì)環(huán)境轉(zhuǎn)變方面，就是要按照城市統(tǒng)一規(guī)劃的要求和標(biāo)準(zhǔn)，將原本建筑分布混亂、配套設(shè)施不足、環(huán)境臟亂的城中村轉(zhuǎn)變?yōu)榉植己侠?、運作有序、設(shè)施齊全和環(huán)境宜人的現(xiàn)代城市社區(qū)，切實改善人居環(huán)境，實現(xiàn)城中村與周邊城市環(huán)境、設(shè)施的良好銜接，融為城市一體，并將村民原來的傳統(tǒng)農(nóng)村生活方式轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩罘绞健?/p>

2、城中村改造原則堅定

（1）政府政策引導(dǎo)、規(guī)劃先行原則。城中村問題較為復(fù)雜，其形成與城市規(guī)劃管理缺失有一定聯(lián)系，對其改造必須在規(guī)劃先行的基礎(chǔ)上進(jìn)行，并在規(guī)劃設(shè)計時廣泛征求各方意見，避免城市無序蔓延產(chǎn)生新的城中村，并確保改造后的城中村成為城市的有機組成體。同時，政府應(yīng)明確城中村改造目標(biāo)，并給予政策扶持、引導(dǎo)和控制以合理地對城中村進(jìn)行改造。

（2）經(jīng)濟(jì)利益平衡的原則。城中村改造往往涉及城中村村集體、村民和政府的經(jīng)濟(jì)利益，有時還涉及房地產(chǎn)開發(fā)商的利益（如果城中村改造時引入了開發(fā)商的話），上述廣州等四個城市的改造實踐中都十分重視對原城中村村集體和村民的經(jīng)濟(jì)利益補償和可持續(xù)保障，且在引入開發(fā)商時給其留下了足夠的利潤空間以保障城中村安居改造的質(zhì)量，政府則在經(jīng)濟(jì)利益方面做出讓步。

3、以點帶面逐步推進(jìn)

在城中村改造的具體實施中，廣州等四個城市均采取了先行試點而非一次性大規(guī)模推倒重建的辦法，然后以點帶面、逐步推進(jìn)試點改造的經(jīng)驗，有計劃分步驟分批分期推進(jìn)城中村改造。此外，在推進(jìn)城中村改造過程中，不斷對試點城中村改造經(jīng)驗進(jìn)行完善和創(chuàng)新，并結(jié)合不同城中村的具體情況，靈活采取相應(yīng)的改造政策。

4、必須兼顧安居、樂業(yè)與培訓(xùn)

完整、健全的城中村改造體系必須具有全局性、前瞻性和系統(tǒng)性。首先，安置不同于安居，安置僅僅包括住房安排、貨幣化補貼等，較少關(guān)注安置后居民生活條件和生活環(huán)境問題；其次，城中村改造后村民就業(yè)問題的解決至關(guān)重要，它直接關(guān)系到村民的生活來源問題，但是又不能僅僅從就業(yè)的角度去布局村民生活來源問題，畢竟一方面城中村改造后會給城市就業(yè)帶來更多壓力，另一方面城中村村民具有比單純的農(nóng)民或者城市居民更有利的創(chuàng)業(yè)條件，因此可以考慮以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)；最后，城中村改造伴隨著村民身份的轉(zhuǎn)變，也就是市民化轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)型過程中，不僅村民的身份會發(fā)生變化，生活方式、心理狀態(tài)、行為方式等都會受到轉(zhuǎn)型的影響。因此，不論是為村民提供就業(yè)或創(chuàng)業(yè)扶持，還是提升村民的基本科學(xué)素質(zhì)和文化素質(zhì)，都有必要建立完善的培訓(xùn)體系。

[1]劉偉文：“城中村”的城市化特征及其問題分析——以廣州為例[J].南方人口，2003，18（3）.

[2]麻智輝、龔建文：花園城市構(gòu)建中的“城中村”問題研究[J].江西社會科學(xué)，2003（11）.

[3]田莉：都市里的鄉(xiāng)村”現(xiàn)象評析——兼論鄉(xiāng)村-城市轉(zhuǎn)型期的矛盾與協(xié)調(diào)發(fā)展[J].城市問題，1998（6）.