論我國教師申訴制度的困境與出路

汪張林

（安徽工程大學(xué)管理工程學(xué)院，安徽 蕪湖 241000）

論我國教師申訴制度的困境與出路

汪張林

（安徽工程大學(xué)管理工程學(xué)院，安徽 蕪湖 241000）

教師申訴制度自1993年《教師法》確立以來，為保護教師合法權(quán)益、創(chuàng)建和諧校園等方面發(fā)揮了一定的作用，但是申訴制度的本質(zhì)決定了教師申訴制度存在不可克服的缺陷，要想真正實現(xiàn)教師申訴制度的目的，必須將教師申訴制度納入人事爭議仲裁制度。為此必須盡快制訂《人事爭議仲裁法》、擴大人事仲裁的范圍、加快教師聘用制的實施等。

教師申訴；人事仲裁；教師聘用制

1 我國教師申訴制度存在制度困境

為保護教師的合法權(quán)益，提升教師的社會地位，1993年10月31日第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議通過了《中華人民共和國教師法》，其中第三十九條明確規(guī)定：“教師對學(xué)?；蛘咂渌逃龣C構(gòu)侵犯其合法權(quán)益的，或者對學(xué)校或者其他教育機構(gòu)作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴，教育行政部門應(yīng)當在接到申訴的三十日內(nèi)，作出處理。教師認為當?shù)厝嗣裾嘘P(guān)行政部門侵犯其根據(jù)本法規(guī)定享有的權(quán)利的，可以向同級人民政府或者上一級人民政府有關(guān)部門提出申訴，同級人民政府或者上一級人民政府有關(guān)部門應(yīng)當作出處理?！睋?jù)此，《教師法》通過立法的形式設(shè)立了教師申訴制度。教師申訴制度是指教師對學(xué)?；蚱渌逃龣C構(gòu)及其有關(guān)政府部門作出的處理不服，或?qū)ζ淝址钙錂?quán)益的行為，依照《教師法》的規(guī)定，向主管的行政機關(guān)申訴理由，請求處理的制度。[1]教師申訴制度作為由教師法確立的一項保障教師與教育教學(xué)有關(guān)的權(quán)利的法律救濟手段，具有正式性、專門性、非訴訟性等特點，自該制度確立以來對于維護教師合法權(quán)益，及時解決教師與學(xué)校糾紛，建立和諧校園等方面起到了一定的作用。但同時我們必須清醒地看到，面對日益增多的校園糾紛，教師申訴制度發(fā)揮的作用愈來愈有限，究其原因在于教師申訴制度存在不可克服的制度困境。擇其要者，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.1 申訴制度的本質(zhì)決定了教師申訴制度的目的難以實現(xiàn)

申訴制度是指依據(jù)憲法和法律的規(guī)定，公民和國家機關(guān)工作人員對國家機關(guān)作出的涉及個人權(quán)益的處理不服，依法有權(quán)向原處理機關(guān)或其上級機關(guān)或法定的其他專門機關(guān)聲明不服、述說理由并請求復(fù)查或重新處理的制度。在我國規(guī)定申訴制度的主要有兩個層次的法律，一是憲法。憲法第四十一條明確規(guī)定“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。”二是全國人民代表大會和常務(wù)委員會制訂的法律。我國的民事訴訟法、行政訴訟法和刑事訴訟法都明確規(guī)定了相應(yīng)的申訴制度的內(nèi)容。憲法對申訴制度的規(guī)定最為抽象，法律對申訴制度的規(guī)定雖然較為具體，但申訴不同于起訴、上訴，依照法定程序申訴通常都是在判決已經(jīng)生效之后，而且當事人的申訴不影響判決的執(zhí)行。因此，真正對當事人有實際意義的是法律明確規(guī)定的一審、二審制度，而不是判決生效后的申訴。教師申訴制度被認為是憲法規(guī)定的申訴制度在教育教學(xué)領(lǐng)域的體現(xiàn)。雖然教師申訴制度是針對教師這一特定的對象作出的制度設(shè)計，從這個意義上說教師申訴制度不同于訴訟法規(guī)定的申訴制度，但是教師申訴制度本質(zhì)上仍然是申訴制度，與一般的申訴制度沒有什么本質(zhì)不同。

1.2 教師申訴制度的設(shè)計粗糙，缺乏可操作性

教師申訴制度之所以發(fā)揮實際作用有限，還在于教師申訴制度設(shè)計本身存在諸多問題，整個制度設(shè)計非常粗糙、缺乏可操作性。作為教師尋求權(quán)利救濟的專門制度，在教師法中只有第三十九條寥寥數(shù)語，這和一般公民尋求權(quán)利救濟的訴訟法、仲裁法不可同日而語，也與普通勞動者尋求權(quán)利救濟的勞動法和勞動爭議仲裁法相距太遠。盡管原國家教委于1995年頒發(fā)的《關(guān)于〈教師法〉若干問題的實施意見》對教師申訴制度從教師申訴的范圍、案件管轄、受理條件、處理程序、救濟措施等方面作了相應(yīng)的規(guī)定，但受原國家教委法定地位的限制，其制訂的教師法實施意見不可能具有很強的指導(dǎo)意義，更不可能進一步細化教師法的規(guī)定。學(xué)者們對教師申訴制度內(nèi)容提出過很多批評意見，諸不知區(qū)區(qū)167字的立法條文是不可能支撐起教師申訴制度的大廈！

1.3 教師申訴制度無法與其他法律制度進行有效對接

教師申訴制度的內(nèi)涵界定上人們認識不盡一致，但有一點認識上是一致的，這就是教師申訴制度是一種非訴訟制度，其受理教師申訴的機關(guān)是行政機關(guān)，其適用的程序是行政程序。法治的社會，行政行為要接受司法的審查這是一個基本的原則，只有訴訟才是最為徹底的解決糾紛的手段。由于教師法第三十九條僅僅規(guī)定了教師對侵犯其合法權(quán)益的行為有權(quán)向教育行政機關(guān)或有關(guān)政府部門申訴，而沒有規(guī)定對申訴的結(jié)果是否可以提起訴訟等，因此教師申訴制度是一個封閉的制度，從內(nèi)部來看設(shè)計粗糙、缺乏操作性，從外部來看無法與其他法律制度實行有效對接，這樣封閉的制度很難實現(xiàn)教師尋求權(quán)益救濟的目的。

2 我國教師申訴制度的出路

面對教師申訴制度存在的問題，理論與實務(wù)界提出了很多的解決辦法，歸納起來不外乎以下幾種：

2.1 在現(xiàn)有的教師申訴制度的基礎(chǔ)上進行完善

理論界大部分學(xué)者一方面認為教師申訴制度存在許多的問題，另一方面認為教師申訴制度是專門針對教師規(guī)定的法律制度不能輕易廢除，只能在此基礎(chǔ)上進行進一步的完善，為此不少學(xué)者提出了很多很好的建議。[2]但筆者認為解決教師申訴制度的問題不能只是對原有的制度進行小修小補，而必須對其進行徹底的改造。因為教師申訴制度本質(zhì)上仍然是申訴制度，如果我們把教師申訴制度定位于維護教師合法權(quán)益的救濟制度，那么申訴制度是很難擔此大任。也許有人會說教師申訴制度的存在是體現(xiàn)教師社會地位的重要法律，廢除教師申訴制度對教師的社會地位會有不良影響。筆者認為，教師法規(guī)定教師申訴制度確實有利于提高教師的社會地位，但教師法規(guī)定此條的目的不是僅僅為了彰顯教師的社會地位，而是為廣大教師這一特殊群體提供尋求權(quán)利救濟的途徑。從廣大教師更好尋求權(quán)利救濟的角度，教師申訴制度必須徹底改革。

2.2 建立教育仲裁制度

由于教師申訴制度存在不足，有人比照勞動仲裁制度，提出建立教育仲裁制度。所謂教育仲裁是指學(xué)校、教師、學(xué)生將其在教育活動過程中發(fā)生的有關(guān)教育權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律糾紛提交給依法設(shè)立的教育仲裁委員會，由其對糾紛進行處理，并作出對雙方有約束力的裁決，從而解決教育法律糾紛的活動和制度。[3]教育仲裁制度相對教師申訴制度不僅操作性強，而且還有現(xiàn)有的制度資源可以借鑒。但是在我國現(xiàn)有的制度環(huán)境下，用教育仲裁制度取代教師申訴制度既無必要，也無可能性。

第一、設(shè)計任何制度都要考慮相應(yīng)的制度成本。建立教育仲裁制度的制度，各級教育行政部門和有關(guān)政府部門必然要設(shè)立專門的教育仲裁委員會，配備專職或兼職的仲裁員等，這樣一來各級教育行政部門和有關(guān)政府部門的機構(gòu)和人員必然要進行擴充，在市場經(jīng)濟要求的小政府大社會的背景下，為了解決教育糾紛不惜從下至上紛紛建立教育仲裁機構(gòu)，配備專門的仲裁人員，是不符合我國經(jīng)濟和政治體制改革的方向，也會形成很不好的制度示范效應(yīng)，因為針對教育可以單獨建立仲裁制度，那么衛(wèi)生、文化、體育等部門可不可以建立相應(yīng)的仲裁制度呢？

第二、教育領(lǐng)域的關(guān)系不同于一般的勞動關(guān)系，簡單的比照勞動仲裁建立教育仲裁混淆了教育關(guān)系和一般勞動關(guān)系的性質(zhì)。根據(jù)我國勞動法律法規(guī)，建立勞動關(guān)系必須簽訂勞動合同，因此勞動者與用人單位是勞動合同關(guān)系。盡管根據(jù)教育法、教師法，教師與學(xué)校之間的關(guān)系性質(zhì)是什么尚未界定清楚，但有一點可以肯定的是教師與學(xué)校不是勞動合同關(guān)系。勞動仲裁制度是為解決勞動合同糾紛設(shè)計的法律制度，用它來解決非勞動合同關(guān)系的教育糾紛只能是南轅北轍。

2.3 將教師申訴制度納入人事爭議仲裁制度

基于教師申訴制度的不足和我國現(xiàn)有的制度資源，筆者提出應(yīng)該將教師申訴制度納入人事仲裁制度。其理由如下：

第一、人事爭議仲裁制度已成為我國一項正式的法律制度。人事爭議仲裁制度作為一項有中國特色的權(quán)益救濟制度雖然最初也是受勞動仲裁制度的啟示，但是隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展和人事工作改革的需要，人事爭議仲裁制度已形成具有自己特色的法律制度。我國的人事仲裁立法越來越完善，不僅有了一定量的法律法規(guī)，而且還有相應(yīng)的司法解釋。如2003年的人事部《關(guān)于推動人事爭議仲裁工作有關(guān)問題的通知》、2007年的人事部《人事爭議處理規(guī)定》、2008年的人力資源和社會保障部辦公廳《關(guān)于人事爭議仲裁適用有關(guān)法律問題的答復(fù)意見的函》、2009年的人力資源和社會保障部 《勞動人事爭議仲裁辦案規(guī)則》、2003年的最高人民法院《關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的規(guī)定》、2004年的最高人民法院《關(guān)于事業(yè)單位人事爭議案件適用法律等問題的答復(fù)》等。為了適應(yīng)解決人事爭議的需要，從中央到地方各級人事部門基本上都建立了專門的人事仲裁機構(gòu)，配備了專職的人員，制訂了人事爭議仲裁的程序和規(guī)則。隨著我國人事體制改革的逐步深入，人事爭議越來越多，各級人事爭議仲裁機構(gòu)成功的受理和處理了大量的人事糾紛，積累了豐富的經(jīng)驗，將教師申訴制度納入人事爭議仲裁制度可以很好的節(jié)約制度成本。

第二、人事爭議仲裁制度與勞動仲裁的區(qū)別在于人事爭議仲裁解決的是人事爭議，而人事爭議是人事關(guān)系的爭議。從我國傳統(tǒng)的立法來看，學(xué)校與教師的關(guān)系一直定性為人事關(guān)系，教師的錄用、晉升工資和職稱評聘等仍然受當?shù)氐娜耸虏块T的制約，要想解決教師與學(xué)校的糾紛，很大程度上離不開當?shù)厝耸虏块T的介入。因此，將教師申訴制度納入人事爭議仲裁制度必將有利于解決教育糾紛。

第三、教師與學(xué)校的部分糾紛已納入人事爭議仲裁制度解決。由于教師申訴制度的模糊性和缺乏可操作性，很多教育糾紛發(fā)生后教師不是到處去申訴而是直接向當?shù)氐娜耸聽幾h仲裁機構(gòu)申請仲裁。各地的人事仲裁機構(gòu)也紛紛探討擴大人事爭議仲裁的范圍。將教師申訴制度納入人事爭議仲裁制度只不過是實現(xiàn)教師申訴制度與人事爭議仲裁制度的全面對接。

3 將教師申訴制度納入人事仲裁制度需要完善的幾個問題

3.1 盡快制訂《人事爭議仲裁法》

盡管我國的人事爭議仲裁制度建立已20多年，但人事爭議仲裁立法一直跟不上人事爭議仲裁制度的發(fā)展速度，多少年來各級人事部門從建立完善人事爭議仲裁制度的實際需要出發(fā)，不斷完善相關(guān)的政策法規(guī)，努力提高立法層次，但從目前來看，規(guī)范人事爭議仲裁制度的仍然是由人事部等部門制定的《人事爭議處理規(guī)定》，該規(guī)定本質(zhì)上屬于政府規(guī)章。這種低層次的人事爭議仲裁立法不僅不符合 《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，而且不利于人事爭議解決的公平和公正。當務(wù)之急是盡快制訂《中華人民共和國人事爭議仲裁法》，以人事爭議仲裁法為基礎(chǔ)制訂相應(yīng)的行政法規(guī)、政府規(guī)章和司法解釋，真正形成解決人事爭議較為完善的法規(guī)體系。

3.2 盡量擴大人事仲裁的范圍

現(xiàn)有規(guī)定將教師與學(xué)校的糾紛納入人事爭議仲裁的非常有限，根據(jù)《人事爭議處理規(guī)定》第二條規(guī)定，能夠納入人事爭議仲裁的只能“事業(yè)單位與工作人員之間因解除人事關(guān)系、履行聘用合同發(fā)生的爭議”，最高人民法院于2003年頒布的《關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的規(guī)定》規(guī)定的人民法院受理人事爭議案件的范圍也只能是“事業(yè)單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發(fā)生的爭議”。學(xué)校作為事業(yè)單位，其與教師之間發(fā)生的人事爭議遠不止因辭職、辭退和聘用合同而產(chǎn)生的爭議，除此之外，還可能因進修、評獎評優(yōu)、職稱評定等引起的爭議。相關(guān)的法律法規(guī)和司法解釋之所以對人事爭議的受案范圍上謹小慎微，是因為人事爭議確實有著不同于勞動爭議的復(fù)雜性，教育領(lǐng)域的人事關(guān)系更為復(fù)雜。但是人事關(guān)系的復(fù)雜性不應(yīng)該成為人事爭議仲裁機構(gòu)，特別是人民法院不予受理的借口。筆者認為，在充分考慮教育領(lǐng)域人事關(guān)系復(fù)雜性的前提下，逐步擴大人事爭議的受理范圍，盡量讓更多的人事爭議納入人事爭議仲裁并最終進入司法程序。

3.3 加快教師聘用制的實施

1993 年頒布的《教師法》第十七條規(guī)定“學(xué)校和其他教育機構(gòu)應(yīng)當逐步實行教師聘任制。教師的聘任應(yīng)當遵循雙方地位平等的原則，由學(xué)校和教師簽訂聘任合同，明確規(guī)定雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。實施教師聘任制的步驟、辦法由國務(wù)院教育行政部門規(guī)定?！钡捎诮處煼ㄒ?guī)定的是逐步實施聘用制，加之國務(wù)院教育行政部門制訂的實施教師聘任制的步驟、辦法的規(guī)定至今尚未出臺，教師聘用制就一直是停留在法規(guī)層面，而沒有真正進入實踐。市場經(jīng)濟是契約經(jīng)濟，在市場經(jīng)濟社會，將會有越來越多的社會關(guān)系成為契約關(guān)系。教師與學(xué)校的聘用關(guān)系也是一種契約關(guān)系，建立教師與學(xué)校的契約關(guān)系是符合市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，也符合我國正在進行的人事制度改革?，F(xiàn)在要做的工作不是討論需要不需要聘用合同，而是要加大聘用制實施的力度，并在此基礎(chǔ)上不斷完善聘用合同。

[1]教育部人事司組編.高等教育法規(guī)概論[M].北京:北京師范大學(xué)出版社,1994.

[2]湛中樂.論我國高等學(xué)校教師申訴制度的完善[J].中國教育法制評論,2008,(6):106-134.

[3]陳久奎.我國教育仲裁制度的構(gòu)建研究——一種解決教育糾紛的新途徑[J].教育研究,2006,(5):50-54.

THE STATEMENT ON PREDICAMENT AND WAY OUT OF TEACHER APPEAL INSTITUTION IN CHINA

WANG Zhang-lin
（School of Management,Anhui Polytechnic University,Wuhu Anhui 241000）

Since the establishment of Pedagogic law in 1993, teacher appeal institution has played a role in protecting the teacher’s legal rights and interests and creating a harmonious campus, but teacher appeal institution exists insurmountable defects because of its nature.To truly realize the purpose of teacher appeal institution,we must put teacher appeal institution into personnel disputes arbitration system.Therefore,we must establish personnel disputes arbitration law as soon as possible,expand the scope of personnel arbitration and speed up the implementation of system of teachers recruiting.

teacher appeal;personnel arbitration;system of teachers recruiting

G40-011.8

A

1672－2868（2012）01－0042－04

2011-12-10

汪張林（1962-），男，安徽安慶人。安徽工程大學(xué)管理工程學(xué)院黨委書記，副教授，碩士生導(dǎo)師，兼職律師，研究方向：知識產(chǎn)權(quán)法和知識產(chǎn)權(quán)管理。

責(zé)任編輯：澍 斌