論高校學生權益的司法救濟

黨存紅，柳 萍

（蘭州城市學院 社會管理學院，甘肅 蘭州 730070）

□法學研究

論高校學生權益的司法救濟

黨存紅，柳 萍

（蘭州城市學院 社會管理學院，甘肅 蘭州 730070）

在我國高等教育法律法規(guī)對學生起訴權的規(guī)定中沒有明確高校學生的行政訴訟救濟權，但高校學生對高校提起行政訴訟是有 《行政訴訟法》及其解釋等明確的法律依據(jù)的。當前高校與學生的法律糾紛涉及教學管理、事務管理和后勤管理三大領域，案件性質主要為行政訴訟與民事訴訟。在司法審查涉及學術案件時應堅持學術節(jié)制原則，應建立教育行政訴訟制度，明確高校行使行政職權的行為的具體范圍，保障學生權利在受侵害時得到充分的司法救濟。

高校；學生權益；司法救濟

高校學生在學習、生活的過程中，其人身、財產、受教育權等權利可能會受到學校、教師和他人的侵害。有損害就得有救濟。我國的高等教育法律法規(guī)規(guī)定了學生的起訴權。在實踐中也出現(xiàn)了不少學生因為在學校遭受人身、財產損害或因學校拒發(fā)畢業(yè)證、學位證或受到學校開除處分等而將學校訴諸法院的案例。如1993年廣東珠江大學學生陳某因室友點燃蠟燭燒著其蚊帳而嚴重燒傷，以學校為被告向法院提起人身損害賠償案[1]；1998年6月田某不服北京科技大學對其已按退學處理，未向其頒發(fā)畢業(yè)證和學位證，向法院提起行政訴訟案[2]；1999年9月劉燕文以北京大學學位評定委員會不批準授予其博士學位為由向北京市海淀區(qū)人民法院提起行政訴訟案[3]等。由于高校與學生之間的法律關系是以行政法律關系為主、以民事法律關系為輔的綜合法律關系，從而導致高校與學生間的糾紛是以民事案由還是以行政案由提起，在司法實踐中難以認定。事實上有相當一部分因高校學生管理行為引發(fā)的糾紛，都因法院不受理而被排斥在司法審查與監(jiān)督之外。學生的哪些權益糾紛可以提起訴訟？如何劃分學生權益損害提起民事訴訟和行政訴訟的界限？

一 我國高等教育法律法規(guī)對學生起訴權的規(guī)定

《中華人民共和國教育法》（以下簡稱 《教育法》）第四十二條把起訴權作為學生的一項具體權利做了規(guī)定：“（四）對學校給予的處分不服向有關部門提出申訴，對學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益，提出申訴或者依法提起訴訟”。這是學生起訴權的基本法律依據(jù)。根據(jù)這個基本規(guī)定和其它的相關規(guī)定，我們可以看出我國高等教育法律法規(guī)對學生起訴權的規(guī)定具有以下特點：

（一）明確了高校侵犯學生合法民事權益時應承擔的民事責任和學生的民事訴訟權

《教育法》第八十一條：“違反本法規(guī)定，侵犯教師、受教育者、學?！暮戏嘁?，造成損失、損害的，應當依法承擔民事責任?！庇?《中華人民共和國高等教育法》第三十條 “高等學校自批準設立之日起取得法人資格。高等學校在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任?！边@是對高校民事責任的規(guī)定，從法律上肯定了學生人身、財產等民事權益受損害時，可以依據(jù)相關的民事法律規(guī)定通過訴訟的方式維護自己的合法民事權益。

（二）對高校學生的行政訴訟救濟權沒有做出明確的規(guī)定

《教育法》）第四十二條中的 “人身權、財產權等合法權益”和 《中華人民共和國高等教育法》第五十三條規(guī)定：“高等學校學生的合法權益，受法律保護。”這些規(guī)定都沒有明確合法權益是否包括受教育權等在接受教育行政管理過程中受侵害時可以提起行政訴訟。從立法的目的看，上述規(guī)定是對學生權益受損時法律救濟權的規(guī)定。立法提供了申訴和訴訟兩種救濟方式，申訴和訴訟各有其適用的范圍，有些權益是既可以提出申訴，又可以提起訴訟的。學生在申訴與訴訟這兩種權利救濟方式之間有選擇權。所以，這里的 “合法權益”可做擴大化的解釋，指除了人身權、財產權以外的學生的所有合法權益，包括其受教育權等與高校發(fā)生行政法律關系時作為相對人所享有的權利。它表明學生所享有的所有合法權益都受到我國相關法律的保護。高校學生可以依據(jù)和自己的合法權益相關的法律 （包括 《行政訴訟法》）用行政訴訟的方式維護自己的合法權益。

1999年12月 《最高人民法院關于執(zhí)行 〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條明確了具體行政行為是指國家行政機關和行政機關工作人員、法律法規(guī)授權的組織、行政機關委托的組織或者個人在行政管理活動中的單方面行為。第十二條規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其它組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。”在司法實踐中，法院依據(jù)上述解釋把高校作為法律法規(guī)授權的行使教育行政管理權的組織，即具有行政主體資格，將其針對學生做出的教育行政管理行為納入具體行政行為進行司法審查，審理了不少高校行使教育行政管理權侵犯學生受教育權等合法權利的案例。2000年3月最高人民法院 《關于執(zhí)行 〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》明確指出：公民、法人或其他組織對具有國家行政職能的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，可以提起行政訴訟。這一規(guī)定用 “行政行為”代替了 “具體行政行為”的提法，對公民權利的保護更為有利，也為將學校紀律處分等行為納入行政訴訟受案范圍的進一步擴大奠定了基礎。2004年1月14日最高人民法院 《關于規(guī)范行政案由的通知》（以下簡稱 《通知》）中規(guī)定把教育行政管理列為行政管理范圍的第31項；行政處罰位列行政行為的第一種。第27項中以 “其他行政行為”對行政處分或行政處理作了兜底性規(guī)定。據(jù)此，有人認為在高等教育行政訴訟案中，其案由應分別確定為高等教育行政處分或處罰案、高等教育行政處理案。這樣就更突出了案件的行政法律關系和行政訴訟法律關系[4]。因此，我們認為雖然我國教育法律法規(guī)沒有明確學生的行政起訴權，但高校學生對高校提起行政訴訟是有 《行政訴訟法》及其解釋等明確的法律依據(jù)的。

二 我國高校與學生法律糾紛的范圍和類型

（一）高校與學生法律糾紛的范圍

依據(jù)高校對學生進行教育管理工作的法律性質，可將高校對學生的管理工作分為教學管理、事務管理和后勤管理三大領域，每個領域發(fā)生糾紛的法律性質不同。據(jù)此，可以把校生糾紛分為三類：

1.教學管理中的糾紛：教學管理主要體現(xiàn)為教師對學生的學術成績評價，出現(xiàn)的糾紛主要表現(xiàn)在就學階段，學生因學校課程設置不合理，或是因為教師不負責任，沒有享受到應有的教育，對學校教育質量提出質疑的，這類糾紛一般應納入學術爭議范圍。

2.事務管理中的糾紛：事務管理主要體現(xiàn)為學校行政部門對學生學籍、行為等情況的行政管理。在高校，實施事務管理的是高校行政人員，學校行政系統(tǒng)對學生的管理是通過一系列校紀校規(guī)的頒布執(zhí)行而實施的。行政管理要求的是令行禁止，絕對服從。在高校事務管理領域中，高校行政系統(tǒng)人員與高校學生之間是一種行政法律關系，高校行政系統(tǒng)人員行使的權力性質屬于行政權力，出現(xiàn)糾紛可納入行政訴訟范圍[5]。這類糾紛可分為兩種：

（1）學校在招生過程中拒絕錄取考生產生的糾紛：如入學考試成績不合要求，懷疑學校錄取工作有不公正操作，招收不符合錄取條件的考生；招生單位擅自設定錄取標準、招生中的性別歧視、冒名頂替等。我國目前招生計劃的編制、報名條件的規(guī)定、分數(shù)線的劃定等，屬于教育行政部門的職權，高校的招生工作帶有很強的國家公共行政的性質，因此，如果發(fā)生招錄糾紛，糾紛的性質應為行政法律糾紛，教育行政部門和高校應分別就其負責的事項承擔相應的行政法律責任。

（2）涉及到學籍管理以及違紀處分的糾紛：按照我國教育法律法規(guī)的規(guī)定，高校享有依照章程自主管理、對受教育者實施獎勵或處分等權利。高校依照法律、法規(guī)或學校的規(guī)章制度對違紀學生實施各類處分而產生的糾紛主要有：學生因考試作弊、打架斗毆、酗酒鬧事等受到警告、嚴重警告、記過、留校查看、勒令退學、開除學籍等不同程度的處分而引發(fā)的糾紛[6]。

3.后勤管理中的糾紛：后勤管理主要體現(xiàn)為高校后勤集團對學生的后勤服務等工作。高校后勤進行社會化改革后，與高校學生日常生活接觸的主體不再是高校行政服務人員而是后勤企業(yè)的雇員。高校后勤進行了將福利服務變?yōu)榻?jīng)濟服務的本質改革。因此在此領域內，高校與學生之間更多地體現(xiàn)為服務買賣關系，出現(xiàn)糾紛可納入民事訴訟范圍。此類糾紛多表現(xiàn)為管理方與住宿方因住宿費收取、宿舍人身、財物安全等所發(fā)生的糾紛。

（二）高校與學生法律糾紛的類型

當前高校與學生的訴訟案件從案件性質上說，主要有行政訴訟與民事訴訟兩類。

1.可提起行政訴訟的糾紛：主要包括上述事務管理中的糾紛，主要涉及學校對學生的行政行為，特別是處罰行為的爭議和拒不頒發(fā)學位證書、畢業(yè)證書等行為可提起行政訴訟。開除學籍的處分已造成對學生身份的改變，它改變了原有的受教育者和高校之間的 “在學法律關系”，使受教育者喪失學籍，理應是一種具體行政行為[6]。

2.可提起民事訴訟的糾紛：這類糾紛主要包括上述后勤管理中的糾紛，一般涉及學生對學校索賠問題的爭議。主要有這樣幾種：

（1）在學校生活中或因為他人過失或意外事故遭受人身財產損失的糾紛：如在高校內學生錢財被盜竊、參加課外活動出現(xiàn)意外傷害等。根據(jù)2002年9月1日教育部頒發(fā)的 《學生傷害事故處理辦法》的規(guī)定，在學校實施的教育教學活動或者學校組織的校外活動中，以及在學校負有管理責任的校舍、場地、其他教育教學設施、生活設施內發(fā)生的造成在校學生傷害事故的，會引起學校與學生之間的人身損害賠償糾紛。

（2）學生認為學校行為存在侵犯學生正當民事權利的糾紛：如侵犯學生名譽權、獎學金不兌現(xiàn)、違規(guī)罰款等。近年來，高校在管理過程中侵犯學生名譽和隱私的案件也時有發(fā)生。如高校為加強安全管理安裝監(jiān)控設備、公布學生違紀事由等所涉及的侵犯學生名譽和隱私而引發(fā)的糾紛。學校與學生間的民事侵權問題，在我國《民法通則》和 《民事訴訟法》中都有明確的規(guī)定，學生的民事訴訟權利是完全有保障的。

（3）教育合同類糾紛：學校與學生因簽訂委托培養(yǎng)協(xié)議、定向培養(yǎng)協(xié)議、中外合作辦學協(xié)議等產生糾紛。這類糾紛按照雙方的協(xié)議或約定，適用合同法及相關民事法律加以調整。

當然，對于學校嚴重侵犯學生人身權、財產權等合法權益，觸犯 《刑法》的，學生可依法提起刑事訴訟。

三 應當明確高校學生權益司法救濟的界限——不能干涉高校的學術自治權

學術權力指學術管理的權力，主要指高等教育教學活動、科學研究、學科建設、課程設置、教材建設、師資培養(yǎng)、學位授予以及招生就業(yè)等方面的管理權力。學術權力主要是依靠學者的學術聲望對學術事務提出指導性的意見，非本學科專業(yè)的人員因為對本學科專業(yè)不夠了解就必然缺乏發(fā)言權。學術權力的上述基本特點決定了學術權力有松散性、自主性的特點。這些特點進而決定了學術權力是一種難以衡量、難以評價的特殊權力。高校教師對學生的學術權力主要體現(xiàn)在對學生的學業(yè)成績評價上[7]。因此我們應當借鑒國外在涉及學術案件的審查中堅持學術節(jié)制原則的司法傳統(tǒng)。即法院拒絕介入學術程序及代替學術官員做出判斷的一種態(tài)度[8]。司法的成本與效率決定了司法介入高校學生管理不是無限的、萬能的。引入司法監(jiān)督，目的在于監(jiān)督高校的行政權力、規(guī)范學校的民事權利、保障學生的正當權益、防止學術權力被輕易地濫用。因此，在高校學生管理中，司法監(jiān)督的廣度、深度要與大學自治相平衡。司法審查介入高校的范圍和程序應當是有限的，應當有合法的尺度和合理的限度，將基點落在行政權力之上，避免對學術權力的不當干涉，不能干涉高校的自治權。

四 完善學生權益行政訴訟救濟的思路——建立教育行政訴訟制度

司法審查高校管理行為是高校管理法制化的重要途徑。行政訴訟，不僅可以保障學生的權利，而且將約束、規(guī)范高校學生管理行為，促使其主動按法治精神來管理學生。但高校學生管理的特殊性，高校與學生之間法律關系的復雜性，究竟高校的哪些行為屬于行使法律法規(guī)授權的教育行政管理權的行為？哪些行為屬于 《行政訴訟法》規(guī)定的可以提起訴訟的侵犯學生人身、財產等合法權益的具體行政行為？目前在立法上沒有做出明確的界定，在理論上也沒有達成共識。司法救濟是公民權利的最后保障和最有效的保障方式。而在現(xiàn)實生活中出現(xiàn)的法院對學生狀告學校的案件受理難、裁決結果出入很大的問題，也暴露出我國目前的學生權利司法救濟制度尚不能充分有效地維護學生的合法權利。因此，修改現(xiàn)行相關的法律法規(guī)，建立教育行政訴訟制度是非常必要的。建立教育行政訴訟制度應當解決如下問題：

第一，應擴大行政訴訟的受案范圍，將教育行政案件明文規(guī)定為行政訴訟的受案范圍之一。這樣，就可為高校與處于不平等地位的受教育者—學生的合法權益在受到侵害時，提供明確的司法救濟渠道，法院也不會因為這類案件是否屬于法院行政訴訟的受案范圍而出現(xiàn)此法院受理而彼法院不受理的情況了。

第二，教育法律法規(guī)應從立法上明確高校行使行政職權的具體行政行為的具體范圍。

首先應該確立范圍劃分的標準。對此，程雁雷教授確立了三個標準，即被訴高校學生管理行為是否足以改變學生的在學身份；被訴高校學生管理行為是否具有外部性 （指影響公民受教育機會的實現(xiàn)，或者涉及學生受教育權利的完整性而影響學生的未來發(fā)展）；被訴高校學生管理行為是否對學生的公民基本權益有重大影響。法院依據(jù)其中一個標準就可以判斷某一高校學生行為是否具有可訴性。

其次，應當列舉高校行使行政職權的具體行政行為的具體范圍。根據(jù)行為的性質、特征，對學生的權利義務的影響程度，結合相關的司法判例，一般認為高等學校所享有的招生自主權、學生違紀處分權、學生休學退學決定權、畢業(yè)證書發(fā)放權和學位證書授予權等 “權”，其行使直接影響到學生身份的設立、變更和消滅，對學生有單方性和強制性，屬于教育行政管理權力的范疇。高校行使這些行政管理權力作出的具體行政行為，都應納入教育行政訴訟的受案范圍。具體包括：違紀處分類行為，指使學生喪失學籍勒令退學和開除學籍的處分行為；學籍處理類行為，包括取消學籍、退學以及留級、降級等；學業(yè)證書管理類行為，主要指不予頒發(fā)、補辦學業(yè)證書、宣布學業(yè)證書無效等行為；學位管理類行為，包括取消申請行為資格、撤銷學位、宣布學位證書無效以及不授予學位、不頒發(fā)學位證書等；招生考錄類行為，具體包括取消入學資格、限制研究生報考資格、拒查研究生入學考試成績等[10]。

我們認為，高校內部的校紀校規(guī)同樣應接受司法審查。雖然我國 《行政訴訟法》沒有將內部行政行為納入司法審查的范圍，但由于高校管理的自治性，在現(xiàn)實中每個高校都制定了大量的校規(guī)校紀對學生實施具體的教育管理行為。校規(guī)校紀是高校行使教育管理權的具體的非正式法律依據(jù)。而我國現(xiàn)行教育法律法規(guī)缺乏對高校制定內部規(guī)則的程序和內容上的審查和監(jiān)督機制。根據(jù)《高等教育法》的規(guī)定，章程修改需要報原審批機關核準，可見高校章程采取核準制。根據(jù) 《普通高等學校學生管理規(guī)定》第六十八條的規(guī)定，對各高校的學生管理規(guī)定采取備案制。但直到今天高校章程作為學校的 “憲法”在一般高校都是空缺的，基本沒有制定出章程，因此無法實施監(jiān)督；對于學生管理規(guī)定實施備案制，主管教育行政機關也無權進行實質審查，因此也談不上法律監(jiān)督。至于高校的其他規(guī)章則完全不在國家法律監(jiān)督范圍內，這會導致很多高校制定的內部規(guī)則隨意性很大，片面強調高校管理的方便，忽視學生權利的保障，甚至與有關法律法規(guī)的規(guī)定相沖突。高校規(guī)章缺乏必要的法律監(jiān)督也是導致學生權利救濟無法保障的重要原因，學生申訴權、復議權、訴訟權保障的都是提起訴愿的個體，得到救濟的學生也是能夠提起訴愿的極少數(shù)個體，而大部分權利被侵害的學生的權益并未得到有效救濟[11]。因此，為加強對學生權益的保障，我國行政法律應借鑒德國做法，為包括高校內部規(guī)則在內的內部行政規(guī)則的可訴性提供明確的法律依據(jù)[12]。

綜上所述，我國教育法律規(guī)定了維護學生合法權益的訴訟救濟方式，但由于立法上沒有明確提起行政訴訟的高校教育管理行為的具體范圍，造成了學生利用行政訴訟維權的困境。為保障學生訟訴權的充分行使，應賦予學生提起行政訴訟與民事訴訟的選擇權，建立教育行政訴訟制度，并明確高校行使行政職權的具體行政行為的具體范圍。

[1][2]李愛春.高校學生事務管理中的法律問題研究[M].蘭州：蘭州大學出版社，2009：193、118.

[2]案情載于《最高人民法院公報》[Z].1999，（4）.

[3]案情參見北京市海淀區(qū)人民法院行政判決[Z].（1999）海行初字第103號、第104號,北京市第一中級人民法院裁定書[Z].（2000）一中行終字第43號、第45號。

[4]李國慧.審理高等教育行政訴訟案件若干問題的思考[J].人民司法.應用.2007，（6）.

[5][8]何宏耀.高等院校與學生糾紛問題研究[D].廈門大學，2007.

[6]孫仲玲.高校教育法律糾紛及調處機制.云南行政學院學報[J].2007，（5）.

[7]張 諦，汪 亮.高校處分權的可訴性探討.理論導刊[J]. 2007，（8）.

[8]張博樹，王桂蘭.重建中國私立大學：理念、現(xiàn)實與前景[M].北京：教育科學出版社，2003.16.

[10]湛中樂.大學自治、自律與他律[M].北京：北京大學出版社，2006：160-161.

[11]劉 冰.中國高等大學學生權利救濟研究[D].長春：東北師范大學，2007.

DF36

A

1674-3 652（2012）09-0 047-0 4

2012-08-11

2010年甘肅省教育科學“十一五”規(guī)劃課題“高校學生管理的法律問題研究”（GS2010GXZ026）。

黨存紅，女（土族），甘肅臨夏人，主要從事法學研究；柳萍，女，甘肅蘭州人，主要從事法學研究。

[責任編輯：丹 涪]